基于交易成本视角下的征地拆迁成本控制分析

◎陈华平

◎胡建华（江西理工大学文法学院，江西赣州341000）

基于交易成本视角下的征地拆迁成本控制分析

◎陈华平

◎胡建华（江西理工大学文法学院，江西赣州341000）

征地拆迁问题是当前城市化进程中影响经济发展和社会进步的突出问题，其本质是一种经济行为，即交易行为。交易成本理论也称交易费用理论，运用交易成本理论分析征地拆迁现象为土地产权变革及公共利益界定提供了思路和依据。征地拆迁成本逐年升高，运用交易成本分析，揭示了其原因主要在于公共利益界定过于模糊、土地产权不明晰、征地拆迁相关者利益失衡及拆迁估价相关政策法规不完善等方面。因此，控制征地拆迁成本，应该从明晰被征地产权、准确界定公共利益范围、规范补偿标准、推行土地使用权的市场交易以及建立征地拆迁问责机制等方面采取相应措施。

交易成本；征地拆迁；成本控制

一、问题的提出

征地拆迁问题是当前城市化进程中影响经济发展和社会进步的突出问题。一方面，随着城市化进程的加快，征地拆迁工作大范围、大面积地铺展开来，2012年在我国共有322 800公顷土地应用于征地拆迁，从2008年至2011年四年期间，我国用于征地拆迁补偿、农民补助等方面支出达3.5万亿元，有多达2 500万被征地农民纳入了社会保障。另一方面，伴随着征地拆迁工作的进展，各地出现了大量的村民上访事件，一些地方频出“钉子户”现象，甚至发生极端的“自焚”或“自残”行为。中国社会科学院在2013年发布的《社会蓝皮书》里分析认为，我国每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达上万起甚至十几万起，其中因征地拆迁而引发的群体性事件又占了50%左右。因此，征地拆迁最初作为一个单纯的经济补偿问题，逐渐演变成一个棘手的政治问题，其重要性上升到党的代表大会上进行研究。

党的十八大报告把“城乡一体化”作为解决三农问题的根本途径，提出“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权……改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。党的十八届三中全会报告也指出“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制……建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。2014年的中央一号文件明确了“引导和规范农村集体经营性建设用地入市”的政策导向。因此，可以看出，党和国家的政策认为“征地拆迁是当前经济社会发展中的经济问题，应该依靠经济手段来解决当中存在的问题”。这就为我国地方政府解决征地搬迁工作中的问题指明了方向。

本文认为征地拆迁的本质是一种经济行为，即交易行为，交易双方在交易过程中为获得利益，均需要付出成本。因此，本文主要探讨征地拆迁交易成本的相关问题，包括征地拆迁中交易成本产生的原因及成本控制对策。

二、交易成本理论及其应用于征地拆迁的可行性

（一）交易成本理论

交易成本理论也被称为交易费用理论，是诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯在《企业的性质》（1937）和《社会成本问题》（1960）两篇有影响的论文中提出的。在科斯看来，导致企业制度存在的“运用价格机制的成本”就是签订合约的成本，还包括执行不同合约的成本［1］。综合来讲，交易成本就是指为促成交易的发生而形成的成本。后来，人们对科斯的交易成本理论进行了综述，即交易成本不仅会影响到对资源的配置效率，还会影响到整个经济和社会的效益，并在此基础上引出了著名的“科斯定理一”与“科斯定理二”。“科斯定理一”认为在既定社会经济制度条件下，如果交易方的交易成本为零，那么，无论产权的属性如何，资源配置始终都是帕累托最优状态。“科斯定理二”进一步认为在一定社会经济制度条件下，交易成本不可能为零，那么，由于交易成本的存在，在初始分配状态下，产权不可能通过“零”成本交易而趋向帕累托最优。因此，最初对产权的界定就必然会对一定社会经济效率产生影响［2］。与古典经济学理论对交易方“完全理性人”的假设不同，科斯提出交易成本“经济人”假设，认为在一个交易关系之中，交易成本源于交易方的“有限理性”或“机会主义行为”。“理性人”是指在完全理性的假设条件下，交易各方以零成本获得各种信息，信息是完全透明的。“经济人”有限理性假设认为，交易双方因为各种条件的限制，不可能免费获得交易过程中的所有信息，因而只能在有限信息条件下做出交易决策。“经济人”机会主义行为是指“经济人”在信息不对称情形下，人们不完全如实地披露所有的信息及从事其他损人利己的行为，如欺诈、谎言等。“在市场交易成本为正的前提下，初始产权的法律界定和经济组织形式的选择会影响资源的配置。科斯定理的核心是产权和交易成本之间的明确关系”［3］。

此外，对交易成本的理解，许多学者都提出过各自观点。德米赛茨认为“交易成本是产权运行成本，交换确定的保护成本”；诺斯认为“交易成本是交易成本订立和实施作为交易基础的合同的成本”；肯尼思·阿罗认为“交易成本是经济制度的运行成本”；埃格特森认为“交易成本是个人交换他们的资产所有权和确定其专有权的费用”；张五常认为“交易成本就是处理人与人之间、人与社会之间的关系所需要付出的成本”。虽然观点不尽相同，但交易成本包括信息成本、条件成本、行为成本和规制成本等内容，“交易成本是与交易相关的制度运行成本，其实质就是产权明晰对减少交易成本有着决定性的作用”［4］则是共识。

（二）交易成本理论应用于征地拆迁的可行性

征地拆迁是指政府为了公共利益的需要，依法对农民集体所有的土地实行征收或征用之后，对原集体土地上的附作物、建筑物进行拆迁，并按照被征地的用途给予补偿的行为。近年来，征地拆迁的成本在逐年上升。那么，应用交易成本理论分析征地拆迁可行吗？

1.交易成本理论为产权变革提供思路。征地拆迁是城市化的必然结果，也是促进经济和社会可持续发展的必然途径，更是统筹城乡发展,构建和谐社会的现实需要。征地拆迁与人民群众的切身利益息息相关，是否能够顺利拆迁和做出适当安排不但关系到区域经济发展，影响城市化进程，而且对于社会的和谐与稳定有着重大影响。根据《宪法》《土地管理法》《物权法》等法律，任何当事人（或企业，或个人），都只能有期限占有土地获得土地使用权,并不是土地的所有权,这就产生了征地拆迁过程中当事人争论的焦点问题——如何界定土地使用权。关于土地的使用权，国家的方针政策规定农村土地承包经营权长期不会发生改变。可是在当前的承包经营权中，使用权和用益权只是其中的的一部分，农民并没有实际的转让权，这就导致近年来强制拆迁的现象急剧上升。所以，产权界定是提高经济效率、降低交易成本的必要手段。因此，运用交易成本理论阐明土地产权界定，包括土地使用权明确的法律地位和价值实现的方式，从而降低土地使用权理解与认识上的误差，不仅可为征地拆迁过程奠定谈判的基础，最大限度维护被拆迁者的相关利益，降低征地拆迁成本，还可实现社会公平、稳定与和谐。

2.交易成本理论为公共利益的界定提供理论依据。公共利益作为一个法律与政治的话题，是法律保护的目标和价值判断的基础，被认为是权力的合法性来源，并被广泛引用和信仰。但究竟什么是公共利益却总是缺乏明确的界定，至今为止也没有一个一直为人所赞同的观点。大部分学者认为，公共利益在不同的时期有不同的内涵和边界，不同的人站在不同的角度会有不同的看法，因而，公共利益的内涵和边界也不尽相同；更有学者如阿罗认为，它是一个空洞的概念，除了个人自己的利益，没有共识的公共利益存在，正是由于这种抽象与不确定性，公共利益的界定已成为一个棘手的问题，并成为学者们辩论的焦点。

我国的土地不能买卖，因此，土地的占有者（被拆迁者或农民）在法律上并没有资格去交易土地，并且没有权利参加谈判［5］。目前，在土地收购成本与出让金之间，土地有巨大的利润空间，政府获得大量的收益，而经济利益的实现，也与项目引进、设立开发区、政府绩效评估或形象工程有着很大的关系。这种利益驱动是导致政府圈地和旧城改造遍地开花的重要原因，也为政府的“寻租”创造了相应的条件。

制度经济学中的社会成本理论指出，作为个体的行为，当私人成本和社会成本、私人利益和社会利益得不到统一时，这个时候会产生外部性。研究者在探索怎样才能将外部性问题转化为内部性问题时，指出政府可实施特定干预，最初方式是向私人征收“庇古税”，以使个人利益和社会利益达到某种平衡。制度经济学中科斯的交易成本理论和产权理论为外部性问题提供了更深入的分析，为外部性问题的解决提供了可能。运用交易成本理论可以充分发挥并协调好政府与市场的作用，为公共利益的内涵和边界界定提供理论依据。

三、征地拆迁交易成本产生的原因

征地拆迁交易成本是指为了促成征迁交易的完成而付出的成本，主要包括补偿成本、信息成本和谈判成本等，征地拆迁关系主体间利益难以平衡是交易成本产生的最根本原因。具体来讲，主要有以下原因。

（一）公共利益界定过于模糊

政府提供公共产品和公共服务就是实现公共利益。地方政府热衷于征用及拍卖土地，理由常常是满足公共利益的需求。但“公共利益”该如何界定？找到一个普遍的绝对适用的概念几乎是不可能的。

土地征收的决定者是地方政府，在是否符合公共利益是单方面决定的情况下，很容易造成政府土地管理权中公正的分解和滥用。地方政府与开发商利用“公共利益”的名目来实现其利益的独占分配，就源于公共利益界定模糊以及公共利益的复杂性。地方政府不但常常为土地财政所驱动，而且是承担着政绩考核的压力。基于此原因，在实现公共利益的旗帜下，推动城市化的方式就是征收农民土地，以达到“保障地方财政充裕，实现地方经济增长，提升地方官员的政绩”的目的。但运用这种驱动方式来实现经济增长的模式不但偏离了市场经济的轨道，浪费了社会资源，而且侵犯了农民合法的土地权益，这也是造成征地拆迁交易成本上升的重要原因。

（二）土地产权不明晰

我国法律法规确定了土地公有制度。《宪法》（2014年3月修订本）规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有……任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”因此，我国的任何企业或个人都只能依法限期占有土地获得土地的使用权，但不是土地所有权，使用期限一到，国家（集体）依法收回土地。征地拆迁冲突中的土地权属纠纷，不但指占有权和使用权，而且包括收益权和处分权。

历史经验表明，所有权和使用权相分离是与效率原则和法制原则相符合的经济现象。所有权者为了实现更有效的生产，将资产交由使用者占有并由使用者使用，因此，资产价值的效率及大小就决定于资产的实际占有与使用者，而要实现资产价值效率，就必须首先要保障资产占有与使用者权属的法律地位。一般来说，国家（集体）所有的土地只是一种“静资产”，自身无法生产出财产，而只有将其有偿或无偿通过市场交易或调配，由企业或个人才占用并使用，才会生产财富。因此，从这个意义上讲，土地使用权是一种实实在在的权利，是一项利于财富创造的制度安排。现有相关土地法律法规中对土地使用权的保护并不完善，这对正确理解土地公有制带来了外部性，土地使用权的私占属性被减弱。很多地方土地使用权的收益尽管正在渐渐回归到使用权本人，但土地收益权和处分权仍然没有得到法律保护，地方政府以公共利益名义可以任意征收或征用土地，土地使用权人却没有拒绝征收的权力或要求市场合理补偿的权力。因此，土地产权不明晰是造成交易成本上升的最主要原因。

（三）征地拆迁相关者的利益失衡

目前，政府热衷于拍卖土地，地产开发商为实现地产利益也狂热地竞标土地，被征地农民则被动地保护“土地使用权”。这个问题从本质上看，就是三方面的利益诉求得不到统一，从而导致征地拆迁的交易成本急剧上升。

1.政府的利益诉求。政府依据法律垄断了征地权力，依据行政权力随意界定“公共利益”范围。政府可以为了“公共利益”需要进行征地，排除了市场机制在土地交易中的调节作用，垄断了农村用地转为城市建设用地的渠道，因此，政府总是倾向于以超低补偿价格，利用权力寻租的方式来进行大规模征地。同时，政府也垄断了土地二级市场的“卖方市场”，政府把从农村征用过来的土地通过市场拍卖和政府划拨两种方式来处置征用的土地资源，导致土地资源配置的行政垄断和市场竞争两种模式并存，再加上政府对土地财政的依赖，政府通常以低价从农村征地，然后再转手高价卖给地产开发商，而农民只获得土地收益中的极少部分。政府征地的成本大部分是土地征用或拆迁的相应补偿，而不是被征收土地的市场价格或者协议价格。正是由于这种潜在收益的存在，使用征收权成为政府的极大偏爱，而土地征用拆迁也成为城市新的建设用地和实现旧城区改造的唯一来源［6］。

2.地产开发商的利益诉求。地产开发商寻求地产开发经营利润的最大化，地方政府积极“卖地”，他们就狂热“储地”，特别是随着我国改革开放和城市化的社会转型，他们往往只是致力于寻找政府的“准租”，而对侵犯农民利益的行为视而不见。因此，因城市建设用地而出现的征地拆迁中的灰色区域导致一个巨大的“寻租”市场的存在，它是造成土地流转市场垄断的最本质原因，也是地产开发商实现利润最大化的一个重要资源。

3.被征迁者的利益诉求。在征地拆迁中，被征迁者也是“经济人”，有着自身合理的利益诉求，会考虑成本和收益，如与预期的结果反差太大，就会导致心理不平衡，从而产生征地拆迁冲突。如果每一个被征迁者都对政府的征迁政策肆意曲解，讨价还价，追求无限度的经济补偿，如“钉子户”现象，交易成本趋高，就不可能实现征迁利益的“帕累托最优”。从被征迁者的角度来看，尽管其自身的视野有一定的局限性，不能对社会经济发展进行全面的观察和思考，但是却很明确地知道由于失去土地而引起的损失，这样就使得土地的征收过程遭到被征收者潜意识里的强烈反对。现在的城市建设征地和拆迁中的冲突根源并不是征地拆迁本身的不利影响，而是这种不利影响得不到有效控制，利益主体之间缺乏有效的协调机制，引起利益失衡，而导致征地拆迁冲突。

（四）征地拆迁估价相关的政策法规不完善

根据现行《土地管理法》和《物权法》的规定，征地拆迁补偿费主要由征地补偿安置费、建筑重置成本费、宅基地征收补偿费、劳动力安置费、征收地上附着物费和青苗费等构成，补偿的费用总和不得超过土地征用前三年的平均年产值的30倍。这种一次性的货币补偿方式，被人们形象地称为“一脚踢”模式。这个在20世纪80年代诞生的条款，具有明显的计划经济的思维，征收补偿的计算方法不科学，赔偿的法律标准偏低，与土地的实际价值偏差较大。从目前的规定来看，土地征收补偿的计算标准是土地年产值。然而，年产值与作物的产量和价格是有关的，也是由农业生产条件和社会经济条件来决定的。大部分的土地征收补偿，如青苗费、地面附着物费和安置费等这些补偿标准都是由政府规定，因此，补偿标准比征地补偿的实际价值要低。同时，由于长期没有修改补偿金数额计算标准，因而出现了计算依据不科学和时效性差等问题。各地频现“钉子户”及被征地拆迁农民拆迁后反悔现象，进一步加剧了征地拆迁成本上升。

四、征地拆迁交易成本控制的对策

为规范征地拆迁，从源头上预防和遏制征地拆迁成本过高的问题，切实保障征地拆迁利益相关者的合法权益，促进地方经济发展，维护社会稳定，建设和谐社会，现从交易成本的视角，对征地拆迁过程中成本控制问题提出建设性对策。

（一）明晰被征地产权

根据科斯定理，市场交易的前提是产权的初始界定。然而现实世界中，在交易成本等于零的情况是不存在的，资源配置的效率会受到初始产权界定的很大影响。所以，提高经济效益，降低交易成本的必要手段就是制定符合经济规律的产权界定。因此，要确定土地占有及使用权的法律地位及价值实现途径，避免因法律法规不完善而导致的对土地占有及使用权认识上差异而引起的矛盾纠纷，找到征地拆迁交易方协商谈判的法律基础。

根据交易成本理论，成本内部化收益的程度和当事人决策的理性程度是随着产权明晰度的提升而越来越高的。假如多个占有及使用权人聚集在同一个拆迁现场，每个人都根据自己意愿有否定征地拆迁达成协议的权利，那么，征地拆迁交易成本就是上升。同时，由于“经济人”有限理性，每个权利人收集信息及参加谈判都要付出成本，从而导致土地占有及使用权人在谈判中处于不利地位。因此，根据市场需求与利益一致原则，土地占有及使用权人可以以土地使用权作价入股来组成一个公司，他们可以聘请专业的法律代表、财务人员以及相应的谈判代表，出面负责与政府和地产开发商之间的谈判与交易。在谈判与交易过程中，多土地使用权人以一个整体利益代表出现，增加了参与谈判的分量与专业能力，提高了话语权和议价权，可以为土地使用权人争取到合理及较高的补偿费用。同时，为表达土地使用权人的共同利益，也可以制定一个土地征用补偿共同章程，约束各个被征地拆迁者，避免内耗，这样就可以实现成本与收益对比的最大化。

（二）准确界定公共利益范围

政策的有效运行，在充分考虑各方面利益要素之外，还需要一个必要的利益整合机制。利益整合在某种层度上就是利益合并，利益合并的前提就是承认局部利益和整体利益相对独立，在此基础上，个人利益、地区利益要服从于整体利益和国家利益。如果它们之间的利益发生冲突，整体利益和国家利益始终为第一位，而这其中的整体利益及国家利益就是公共利益。

因此，在某种程度上讲，“公共利益”这个概念，不仅仅是法律上的概念，更是政治上的概念。例如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011）指出，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”而进行征地拆迁等，但诸如此类的规定很难在征地拆迁实际工作中依法得到全面实施，因此，最有效的方法是，借鉴公共选择理论中“公共产品需求表达机制”，以“公众参与”的方式，真实表示出交易收益与成本。通过征迁利害关系人的积极有效参与，例如“规定95%以上的居民同意才能进行拆迁”，来确定“公共利益”。假如当地的大多数居民（大于95%）都同意拆迁，就可以认为是符合“公共利益”；反之，这个拆迁项目就是对“公共利益”的违背。

（三）规范征地拆迁补偿标准

近年来，在征地拆迁过程中暴露出来的焦点问题就是地方政府与被征迁者在有关利益补偿方面的冲突。如根据“土地用途”来确定征地拆迁的各类补偿费用标准可能就会引发一些问题，如补偿费公平与合理的问题，被征地农民的合法利益在征地拆迁的过程中受到损害，“同地不同价”。征地拆迁过程中的冲突问题如果得不到有效解决，那以后的征地拆迁工作将更加难以执行。因此，征地拆迁补偿标准的计算方法应加以完善，并制定合理的标准，尽量避免“同样的地，却因不同的用途而导致的补偿差别”。

目前，政府在征地拆迁过程中是利益分配者和直接参与者的角色，这不利于实现公平有序的市场竞争秩序。政府只有转变角色，为社会提供相关公共服务和履行社会管理职能，才能保护农民的耕地以及保障农民的财产权利。因此，应规范地方政府的征地拆迁相关政策及其行为，在全国范围内统一征地拆迁的相关补偿标准及相关计算标准。在此基础上，考虑到地区的经济发展差距、物价上涨等因素，以市场价格作为补偿标准，制定一个全面、客观的补偿指标体系，使得被征迁者的合法利益得到保障。

（四）推行土地使用权的市场交易

2014年中央一号文件提出“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”。因此，建立农村集体经营性建设用地入市，完善农村集体经营性建设用地产权制度，通过市场机制来实现土地资源的价值及收益。

实现农村集体经营性建设土地入市流转，实际上这也是为了实现土地的增值收益而探索的新分配模式。通过这种市场交易的分配模式，被征地农民实际上获得了一种合理、规范和多元的保障机制，避免农民“失地又失业”现象的产生。

农民在进行土地交易时的身份是市场主体，因此，补偿和安置不再是地方政府的责任，而被征迁者也会更加珍惜所拥有的土地资源，这样，就会在很大程度上降低征地拆迁的交易成本。

（五）建立征地拆迁问责机制

政策执行是社会价值的一种权威性分配形式。公共选择理论认为，政策执行者也是“经济人”，他们在执行政策时，掺杂着他们个人感情和主观偏好。在此过程中，势必会涉及个人利益与国家集体利益相冲突的情形。监督是政策执行过程中不可或缺的一环，完善的监督机制可有效防止政策执行偏差。因此，要强化政策执行的责任追究制度与行政赔偿机制。

近年来，在政府公开的征地拆迁违规案件中，有政府工作人员与被拆迁对象合伙提供不完整信息或虚假信息，以骗取更多补偿款等情况普遍经常发生，导致征地拆迁成本急剧上升，加大了征地拆迁工作开展的困难，影响了地方经济发展与社会和谐稳定。因此，针对征地拆迁过程中的违规行为，必须及时加以制止并纠正，如果虚假信息涉及征地拆迁相关人的利益时，那么此程序无效，收回补偿款；同时，必须依法追究相关政府工作人员的行政责任，其违法行为移送司法机关处理，以保证政策实施的严肃性和责任的明晰性。只有这样，才能尽可能地避免政策执行过程中出现的偏差，从而降低征地拆迁交易成本。

［1］斯蒂文·G.米德玛.科斯经济学——法与经济学和新制度经济学［M］.罗君丽，李井奎，等，译.上海：上海三联书店，2007：5.

［2］冯玉军.法律与经济推理——寻求中国问题的解决［M］.北京：经济科学出版社，2008：52.

［3］周其仁．产权与制度变迁——中国改革的经验研究［M］．北京：北京大学出版社，2004：151.

［4］刘元春.交易成本分析框架的政治经济学批判［M］.北京：经济科学出版社，2001：14-16.

［5］余春秋.我国征地补偿制度的演变和发展趋势［J］.国土资源导刊，2013，（9）：72-73.

［6］王伟，程亮.刍议征地补偿制度的完善——以保障农民权益为出发点［J］.农业经济，2011，（2）：61-63.

（责任编辑：朱永良）

F299.2

A

1005-460X（2015）06-0094-05

2015-01-18

教育部人文社科青年基金研究项目“基于网络舆情演变的基层政府危机管理研究”（11YJCZH061）；江西省社会科学“十二五”规划一般项目“公共舆论视野下基层政府网络危机管理研究”（11GL19）；江西省教育厅科技项目“基于数据挖掘的地方政府危机管理研究”（GJJ13375）

陈华平（1966—），男，江西进贤人，教授，硕士生导师，从事政治学与公共管理研究；胡建华（1979—），男，江西新余人，院长助理，副教授，硕士生导师，从事政治学与公共管理研究。