交易成本、资产专用性与公民政策参与绩效提升

◎邹 俊 （安徽工程大学MPA教育中心，安徽芜湖241000）

◎徐传谌 （吉林大学经济学院，吉林长春130012）

交易成本、资产专用性与公民政策参与绩效提升

◎邹 俊 （安徽工程大学MPA教育中心，安徽芜湖241000）

◎徐传谌 （吉林大学经济学院，吉林长春130012）

公民参与政府治理越来越重要，公民参与公共政策过程是公民参与政府治理的集中表现。既然政策参与对政府和公民都有益，那么现实中为何政府和公民都会出现“左右为难”的困境呢？一个重要的原因在于交易成本的存在，而交易成本的高低很大程度受制于资产专用性。因此，基于“场地”专用性、物质资产专用性、人力资产专用性和特殊资产专用性等角度分析，专用性资产对公民政策参与绩效的影响主要表现在：公民政策参与的专用性场所缺失，专用性物质资产投入不足，专用性人力资产匮乏，特定资产发展滞后等。对此，应采取积极培育和发展社会组织，建设公民政策参与的专用性“场所”；加大政策参与专用性物质资产投入；逐步加大政策参与人力资本专用性的投入；加强公民政策参与制度专用性资产建设等提升公民政策参与绩效的对策建议。

政府治理；公民参与；公共政策；交易成本；资产专用性；绩效提升

在市场经济体制不断完善，政府权力清单、责任清单和负面清单制度不断推进的背景下，政府与市场、社会的边界不断明晰，社会主体也逐渐呈现多元化趋势，倒逼政府在公共政策过程中的角色必须重新定位，公民参与公共政策过程也成为一种必然选择。作为公共产品的政策的“生产”是有成本的，在经济领域，市场活动可以用交易成本理论来分析，同样在政治活动中交易成本也是广泛存在的。当前，我国学者大多从政治学或管理学视角分析公共政策公民参与的合理性和必要性，提出了诸多参与方式和途径，但对于公民参与公共政策的交易成本问题缺乏研究。为何政府和公民对政策参与往往产生误解和偏差，甚至有时候在有些地方导致公民政策参与“有名无实”；交易成本在公民参与问题上究竟起到何种作用。这些问题既关系到公民政策参与能否在实践中有效推进，也涉及公共政策过程的制度完善和理论创新，具有一定的理论和现实意义。

一、交易成本：理解公民政策参与绩效问题的关键

随着社会经济的发展和政治民主化的不断推进，公民参与公共政策过程的欲望和诉求不断增强。在公共政策过程中，政府和公民都意识到公民政策参与的交易成本是不可回避的问题。

（一）公民政策参与中交易成本现实存在

公民参与公共政策的制定、执行、评估和终结这一系列过程存在大量交易成本，正如在经济领域，无摩擦“零交易费用”的世界不现实一样，在政治领域正的交易费用是“常态”，甚至还伴随着比经济领域更多的效率损失，而这种效率损失，会导致公民政策参与的交易成本问题凸显。政治交易成本是指政治市场中权利交换所耗费的各种资源。信息不对称、机会主义和资产专用性导致政治交易成本的产生［1］。

政策参与交易成本的现实存在，还具体体现在交易双方交易成本的不同类别上。公民参与公共政策过程的交易成本，从主体来看可以分为政府成本和公民成本，政府为吸引和组织公民参与要付出相应的行政成本，同时公民也要付出必要的参与成本，如：机会成本、时间成本、信息搜寻成本、谈判成本和监督成本等；从政策参与阶段来看可以分为参与政策制定成本和参与政策执行、修正、监督和评估等成本，公民参与公共政策过程在每个阶段都会有相应的交易成本，并且因为政策的质量和效果不同而在每个阶段交易成本差异很大；从交易成本的可观察性来看，可以分为显性成本和隐性成本，公民参与的交易成本有些由直接参与引起的，比较明显，容易观察和测量，而有些则是间接产生的，对政策利益相关者的影响也是隐性的。

（二）交易成本：不同公民政策参与绩效观的根源

不同的政府治理理念会导致不同的公民政策参与绩效观，这主要表现在管制型与服务型政府治理两方面。

1.管制型政府治理理念下的公民政策参与绩效观。在管制型政府治理理念下，交易成本与公民政策参与是互相矛盾并相互制约的。现代政府治理要求公共政策必须高效率，而公共行政的公共性又要求政策过程必须贯彻民主化和透明化原则。因此，在管制型政府看来，公民政策参与的广度与深度在一定程度上与行政成本的上升成正比，如果在政府治理中排除或减少公民参与，政府独立制定公共政策所耗费的成本会更低，时间也会更短，效率反而会更高。在公民参与热情普遍不高的情况下，政府要寻求政策的高支持率，必须考虑到公民的态度和配合程度，为此政府必须投入大量行政成本。由此可知，政策的高支持率是伴随着政府运用大量劝说成本来说服公民参与政策过程，政府与公民协商过程中又涉及谈判成本和机会成本等大量交易成本。总而言之，公民政策参与越少，政府治理支持率越低，交易成本就越小；反之，则需要较大的交易成本，而交易成本的增加意味着行政效率会降低。

西方公民参与的实践证明，公民参与有时会对公共政策的效率和质量产生负面影响。这是由于任何一项政策都有质量方面的考虑，如技术性约束、规章约束、安全约束、预算约束等，特别是对那些需要专业知识和技术的政策，公民的参与可能会导致标准和约束被忽略，使政策的效率和质量下降。此外，公民参与还会阻滞改革与创新。公民参与的广泛性增加了否决改革方案或迫使方案妥协的可能性，公民广泛参与，可能会阻碍改革式政策的制定和执行，由此可能导致社会踌躇不前，缺乏活力［2］。因此，在实际政治生活中，人们往往会陷入这样一个怪圈：由于公民参与的被动，所以越是追求公民参与，付出的交易成本越高，行政效率便越低，这样政府自然而然就会将效率低下的原因归结为过多的公民参与，这又促使政府越来越倾向于内部决策。在管制型政府看来，公民政策参与与行政效率是一对不可调和的矛盾，因此，公民参与公共政策变得毫无意义。

2.服务型政府治理理念下的公民政策参与绩效观。在服务型政府的治理理念下，交易成本与公民政策参与是可以互相促进的。在传统政府管理思维中，政府独立制定的政策由于缺乏公民支持，而导致社会赞成率低，政策在执行的过程中就会受到抵制，效果不好，导致社会整体交易成本提高，社会福利损失；新的政策过程将会被重新思考，而这种新的政策过程又会引致一系列成本的上升，所谓“朝令夕改”“上有政策、下有对策”就是这一现象的真实写照。公民支持是公共政策有效执行的先决条件，政策的支持程度直接决定政策执行效果，而效率低下之所以成为阻碍公民参与的“借口”，其原因就在于公民参与难以有效推行。

服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公众意志组建起来的以为公众服务为宗旨并承担服务责任的政府［3］。因此，在服务型政府治理理念下，公民政策参与日益主动化和平常化，政府不再需要为此付出额外的参与成本。同时，政府也视公民参与为理所当然，其交易成本将会大大降低。因为公民的广泛参与，在政策制定或执行等过程中所花费的时间将大大减少，机会成本也大幅度下降，政策的公民支持率不断提高，政府不再需要重复政策过程。在这种情况下，公民参与越来越广泛，参与的有序性科学性也越来越高，政府在把握民意方面将会变得更容易，这不仅不会带来交易成本的增加，反而会大大提升政府的行政效率。在服务型政府中，一切政府行为和公民行为都变得可观察，机会主义行为大大降低，公民意愿更容易掌握。政策目标变得更加清晰，政策参与也越发方便和科学，政府不再担忧交易成本问题。因此，在服务型政府看来，公民参与公共政策过程越多，政策支持率就越高，交易成本反而逐渐降低。

二、资产专用性与公民政策参与绩效关系分析

由前文分析可知，无论是管制型政府还是服务型政府，公民参与公共政策过程总存在一定交易成本，零交易成本的公民政策参与是不存在的。公民政策参与交易成本的高低受制于诸多因素，其中一个重要因素就是资产专用性。

（一）资产专用性的内涵及其依赖影响

资产专用性是指一项资产用于某种特定用途后，很难再转作他用，即使用于其他方面也会致使其价值的大幅度降低，甚至可能变得毫无价值。威廉姆森将专用性资产划分为四类：一是场地专用性。例如，在某地设厂，有助于减少存货和运输成本，而一旦厂址设定，就不可挪作他用。二是物质资产专用性。设备和机器仅适用于特定用途，在其他用途中会降低其价值。三是人力资产专用性。在特定交易关系中，所获得的技能、专有技术和信息具有较大价值，而在这一交易关系之外，其价值很小。四是特定用途的资产，是指专门为特定购买者所做的设备等的投资，如果没有购买者的商业承诺，这种投资就不会盈利。由于这些资产具有专用性，很难转作他用，其再生产的机会成本很小，甚至为零［4］。威廉姆森将资产专用性作为产生交易成本的决定因素之一，并与交易频率、交易不确定性共同作为交易的三种维度来考察。因此，如果交易一方准备进行某项专用性资产投资，面对对方可能产生的机会主义行为，就需要对方做出某种可信承诺，从而达成契约，如果违约就会承担高昂的成本。当前公民政策参与热情高，进行了大量投入，而政府却投入较少，缺乏可信承诺，违约成本小，因而政府有较强机会主义动机。由此可见，资产专用性为我们分析公民政策参与绩效问题提供了一个新思路，由于我国政府转型不到位，大量管制型政府的专用性资产阻碍了公民政策参与，导致交易成本高昂，公民政策参与绩效低下。

（二）资产专用性对公民政策参与绩效的影响

借鉴威廉姆森对专用性资产的分类，我们可以发现公民政策参与绩效低下的症结可以归结为：当前我国公民政策参与过于依赖传统的行政管理组织，而缺少公民参与专用性资产投入。

1.公民政策参与的专用性“场所”缺失。在这里我们可以把“场所”理解为生产“公共政策”产品的政策参与市场，政策参与市场分为政府的内部市场和公民的外部市场，而政策过程究竟是在内部市场解决还是通过外部市场解决，完全取决于公民参与专用性“场所”的建设程度。当前，公民政策参与往往依赖于传统行政管理组织，如各级人大、政协和行业协会等，但这些组织的任务相当繁重，可以说是一种“通用性资产”，有时候会顾及不到或听不到政策利益相关者的“声音”。我国社会组织发展滞后，力量薄弱尤其是独立性不够，许多社会组织在业务、资金等方面依附于政府组织，难以独立发表意见，进而演变成“准公共组织”，也并非公民参与的专用性“场所”，因而在公民中信任度也不高，导致公民政策参与交易成本高昂，使得政府对政策参与“内部化”操作的倾向严重，从而使公民政策参与流于形式。正是这种公民参与专用性“场所”的缺失，对传统行政管理组织的依赖，制约了公民政策参与绩效的进一步提升。

2.公民政策参与的专用性物质资产投入不足。我国公民政策参与的专用性物质资产投入不足主要表现在三个方面：一是机构配置不到位，在我国各级政府部门中尚缺乏专门从事公民参与活动的机构，而仅仅是在有关部门中增加“临时任务”，而在这种情况下从事“临时任务”的人员或机构，都会抱以“混差事”的心态而不愿投入过多的时间和精力，因为他们会认为付出的机会成本太高而不值得认真对待。二是专用资金缺乏保障，当前我国政府部门很少在财政预算中单独列支公民参与预算，大多是合并在一些行政预算中，这就导致在政府与公民互动过程中受制于资金，甚至导致如果成本过高，相关部门会对公民参与“淡化”处理，甚至漠视。这就是现实生活中常常出现“伪听证”的根源所在。三是公民政策参与渠道单一，在一般产品市场中，对于不同的产品配置不同的生产要素，采取不同的交易方式方法可以降低交易成本；同样对于具有公共产品属性的公共政策，不同的政策“产品”市场，采取不同的要素配置和参与方式，也有利于降低政策参与的交易成本。当前政府主导的公民政策参与资源配置低效、成本高，“供需矛盾”突出。这样容易产生两种极端情况，要么参与不足，流于形式；要么参与规模庞大，参与无序混乱，交易成本高昂。上述三方面情况都会影响公民政策参与绩效的提升。

3.公民政策参与专用性人力资产匮乏。我国政府机构中专门从事公民参与方面研究和操作的公务人员很少，在机构设置中也缺少专门从事与公民政策参与事务相关的部门，因而政府对于公民参与问题往往处于被动应付，公共政策过程由主管部门大包大揽，导致从事公民参与活动的公务人员往往是政策相关部门临时组成，缺乏持续性和专业性［5］。在这种情况下，公务人员不会对自己进行公民参与方面的专用性人力资本投入，因为他们会觉得投入了大量人力、物力、财力和时间成本后，成为公民参与工作方面的专业人才，一旦“临时任务”完成回到原工作岗位，这些将毫无用处，从而“得不偿失”。换句话说就是他们的退出成本太高，从而使这些从事公民参与的“临时人员”不愿进行公民参与方面的专用性人力资本投资，最终使公民参与长期处于低水平徘徊，影响公民参与绩效的提升。

4.公民政策参与的特定资产发展滞后。在新制度经济学视域里，制度对社会经济政治的影响，无时不在，无处不在。因此，制度可以作为一种特殊的无形资产，对保障公民参与发挥巨大而深远的作用。因此，制度越科学越完善，交易成本就会越低，也会对提升公民政策参与的绩效产生积极影响；相反，则会造成较高的交易成本，从而降低公民政策参与的绩效。当前我国的一些法律法规如《信访条例》《中华人民共和国政府信息公开条例》等都做出了保障公民知情权、参与权的规定，但只是在一些专门法律的条款中做出一些规定，缺少专门保障公民参与的法律法规。随着经济的发展，公民政策参与的需求越来越大，而我国目前鼓励和保障公民参与的规章制度建设较为滞后，导致公民政策参与如“无头苍蝇”到处乱撞，既影响参与绩效，又提高了交易成本。

三、加大专用性资产投入，提升公民政策参与绩效的路径

通过前文分析，我们认识到交易成本高低很大程度受资产专用性的影响，不同专用性资产具有不同的功能和作用，从而对交易成本的高低产生影响，最终也决定了人们发生交易行为的难易程度。当前由于服务型政府建设不到位，公民政策参与依附于传统行政管理组织的专用性资产，公民与政府出现了专用性资产投入不对称情况，公民参与热情不断上升，付出了大量参与成本，而政府的专用性资产投入不足，并且出现机会主义和“敲竹杠”行为，交易成本不确定性增强，从而导致公民政策参与绩效提升困难。因此，必须在政府转型过程中加大公民参与专用性资产投入，才能有效提升公民政策参与绩效。

（一）积极培育和发展社会组织，建设公民政策参与的专用性“场所”

社会组织是政府组织的有益补充，是政府治理的有力助手。政府应该转变观念，积极培育和发展社会组织，包括民间社团、非政府组织、社区组织以及利益团体等等。社团参与实质是一种团体参与政策过程的模式［6］。有了一定规模服务于政治交易的专业性社会组织，政府与公民的沟通将会变得便捷和高效，公民的利益诉求可以在社会组织中得到充分表达，从而构建一个从事于政治交易的“中间市场”，社会组织在其中扮演的角色类似于市场交易中的企业，社会组织利用自身资源提供“场所”，制定规则，使得公共政策利益相关者在其中可以进行沟通、协商和博弈，而这些可以大大减少政府直接面对公民政策参与时的交易次数和交易规模，从而有利于提高公共政策“产品”的生产效率，降低政府的公民参与交易成本，避免公民政策参与被行政“内部化”，实现公民与政府的政策协作，实现“双赢”，提高公民政策参与绩效。

在政府专用性资产投资中，可以通过以下途径加大对社会组织的培育和发展：第一，营造良好的政策氛围，树立典型，鼓励社会组织参与政府治理，政府应该出台相关政策把相关事务性管理工作交给社会组织承担。第二，加大政府财政补贴。政府应采取相关税收减免等配套政策，扶持社会组织的发展壮大，通过财政补贴弥补社会组织的资金不足。第三，采取措施提高社会组织从业人员素质和能力。政府应完善培训和考核制度，对社会组织从业人员实行准入制，着力提高从业人员的整体素质和业务能力，从而使社会组织的优势充分发挥。

（二）加大政策参与专用性物质资产投入

在政治交易市场中，政府与公民可以视为长期契约关系，或者说是委托代理关系，政府是公共产品——政策的唯一提供者，而公民是否接受政策取决于政策的参与度，否则公民会选择“用脚投票”［5］。因此，必须加大政策参与的专用性物质资产投入，大力发展公民政策参与的专门组织和渠道，从而有利于拓展灵活高效的参与方式，并逐步形成规范化和制度化的参与模式。通过加大政策参与专用性物质资产投入，可以使政府吸引公民参与承诺可信，并且是长期而稳定的。要逐步加大公民政策参与物质专用性资产的投入，可以从三个方面着手：第一，政府内部依法专门设立管理公民参与的专门机构，从而使政府对公民参与管理从“临时任务”转化为常规工作，并逐步内化为不可缺少的政府职能之一，从而有效降低公民政策参与的难度和成本，也可以减少政府治理中的机会主义行为。第二，加大公民参与专业性社会组织的渠道建设。当前公民政策参与依然依赖于传统行政管理组织，渠道较少难以适应公民政策参与发展的需要，因而亟须加大民间社会组织建设，加大政府购买社会公共服务力度，加快公民政策参与的电子平台建设等等。与此同时，政府还应逐步建立健全公民沟通的机制和渠道，如听证会制度、公民调查、微博微信参与以及公民政策论坛等，促进公民参与渠道的规范化和多样化。第三，设立政府公民政策参与专项基金。通过前文的分析，我们可知在交易费用为正的真实世界中，政府虽然对公民政策参与有政府“内部化”操作的倾向，但政府与公民合作依然是可能的。社会生活中没有最低限度的自愿合作是不行的，百分之百的独裁，即完全的统治社会成本太高［7］。然而，为了保障政府与公民的合作必要的资金支持，政府应在财政预算中单独列支公民参与的专项基金，使公民政策参与不再受制于政策过程的相关部门，负责公民参与的部门也可以真实不受干扰地反映民情民意，从而有利于提高公民政策参与的绩效。

（三）逐步加大政策参与专用性人力资本的投入

一方面，要加大公民参与技能培训，提高公民参与的能力。一定程度上讲，提高公民的权利行使能力，也就是提高公民的政治参与能力，这需要制度做保障，也需要国家引导［8］。政府应加大公民参与方面的政策宣传并不断提高公民教育的投入力度，营造良好的公民理性参与、有序参与的外部社会环境。同时，政府还应引导公民主动对自身进行政策参与专用性人力资本投资，比如：相关政策学习、法律学习和行政规章学习等，从而提高自身参政议政的能力。另一方面，政府要加大从事公民参与人员的专用性人力资本投入。当前，政府治理中一个突出问题是政府机构中专门从事公民政策参与的工作人员匮乏，因此，需要加大从事公民参与的工作专门人才的选拔和培训。从这两方面着手可以使公民和政府都对公民参与进行人力资本投入，使参与双方都存在沉淀成本，从而有利于建立稳定和可信任的关系。关系专用性投资提高了对市场交易伙伴的依赖性，资产专用性程度越强，对交易伙伴的依赖性就越大，在没有制度阻拦的条件下，专用性投资较强的一方被交易另一方的机会主义行为损害的可能性就越大［9］。从这个角度来说，只要政府和公民双方都加大专用性人力资本投入，可以有效防止机会主义行为和被“敲竹杠”，从而降低交易成本，提升公民政策参与绩效。

（四）加强公民政策参与制度专用性资产的建设

制度作为一种特殊专用性资产，对于保障公民政策参与的稳定性和持续性至关重要。因此，政府对制度建设应从顶层设计角度加以重视。党的十八届四中全会明确提出要推进依法行政，建设法治政府，从这一角度来看，必须建立健全保障公民参与的法律和制度体系，使公民参与有法可依、有章可循，从而有利于提升公民政策参与绩效。笔者认为，可以从两个方面推进制度专用性资产建设：第一，健全和完善相关法律法规。法律法规作为制度的具体表现，具有权威性和稳定性的特点。健全和完善相关法律法规，可以规范公民参与活动，有利于公民政策参与的“常态化”和法制化，大大降低政府实践中的随意性和主观性。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”［10］因此，应尽快建立专门的公民参与法律法规，对公民参与的范围、途径、组织方法和负责部门做出具体规定，使政府和公民的政策参与有章可循，避免效率损耗，节约交易费用。第二，构建公民参与政策全过程的监督机制。当前，公民政策参与往往集中在公共政策的制定环节，但是政策效果的实现更是依赖于政策执行、调整以及监控等政策过程的有效实施，公民参与在这一系列政策过程中具有不可替代的监督作用。因此，政府必须加快建立一套有效的监督机制，一方面，及时公布政策过程出现的问题，为公民政策参与提供信息服务，做到信息沟通及时通畅，从而大大降低公民参与的信息搜寻和甄别成本；另一方面，政府应不断完善政策过程的监督机制，使公民参与得到制度保障，从而提高公民政策参与的积极性和主动性，也有利于提升公民政策参与绩效。

［1］黄新华．政治交易的经济分析——当代西方交易成本政治学述评［J］．厦门大学学报：哲学社会科学版，2009，（5）：5-13.

［2］罗重谱.公民参与困境与化解策略［J］.财经政法资讯，2008，（6）：35-40.

［3］邹俊，吴元其.公众参与公共政策过程的三种模式比较——基于服务型政府理论［J］.行政论坛，2008，（5）：33-36.

［4］汤吉军，陈俊龙.资产专用性与国有企业收入分配的博弈分析［J］.江汉论坛，2012，（3）：59-63.

［5］邹俊，叶常林.公民参与公共决策的创新实践——以芜湖市的探索为例［J］.理论探索，2012，（5）：104-107.

［6］孙永怡.我国公民参与公共政策过程的十大困境［J］.中国行政管理，2006，（1）：43-45.

［7］埃里克·弗鲁博顿，鲁道夫·芮切特.新制度经济学：一个交易费用分析范式［M］.上海：上海三联书店，上海人民出版社，2006：139.

［8］王雅琴.公民参与权及其保障思路［J］.理论探索，2011，（6）：117-119.

［9］牛德生.资产专用性理论分析［J］.经济经纬，2004，（3）：18-21.

［10］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［EB/OL］.（2014-10-28）［2015-06-11］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015 330_3.htm.

（责任编辑：于健慧）

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A

1005-460X（2015）06-0064-05

2015-08-18

国家社会科学基金项目“农村社区微治理研究”（15BSH022）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“国有经济战略性调整与中国特色社会主义道路”（13JJD790012）；安徽省高校优秀青年人才基金重点项目“市场结构、技术创新与安徽省战略新兴产业发展模式研究”（2013SQRW033ZD）；安徽省哲学社会科学规划项目“混合所有制改革、高管限薪与安徽国有企业管理层激励机制研究”（AHSKY2015D82）

邹俊（1979—），男，安徽芜湖人，博士，副教授，硕士生导师，从事制度经济学和公共经济学研究；徐传谌（1953—），男，山东东平人，博士，教授，博士生导师，中国国有经济研究中心主任，从事制度经济学研究。