大学治理中行政权力与学术权力关系的规范化解读

赵 玄

（北京大学 法学院，北京 100871）

大学治理中行政权力与学术权力关系的规范化解读

赵 玄

（北京大学 法学院，北京 100871）

在现代大学中，行政权力与学术权力是大学治理结构的两支重要力量。在国家相关法律法规以及大学章程和规程中，均有对行政权力与学术权力不同程度的规范。梳理这些规则，就可勾勒出行政权力与学术权力三个方面的规范关系，分别是二者的相对独立、相互制衡和互相配合。从规范层面解读行政权力和学术权力的关系，有助于认清二者在大学治理中的角色定位。权力按照规范运行，必将推进大学良好治理。

大学治理；行政权力；学术权力；规范

一、大学治理与权力界说

大学治理（university governance）一词最早见于1976年詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森合著的《组织中的二重性与选择》一书，主要是对大学组织中决策问题的研究。［1］（P15）不同于传统的管理或统治，治理强调整合权力资源促进组织持久发展。现代大学治理要求大学、政府和社会在大学的发展和重大决策上各自担负自己的责任，相互协商、相互妥协、相互配合。［2］大学治理的理念越来越多地被认可，其可以分为大学治理结构之构建与治理结构之运行两大部分。在这一治理结构之中，行政权力和学术权力备受关注。行政权力（administrative power）的概念，源于大陆法系国家的行政法。在德国，高校的行政权力意指“大学的自治行政权”，体现的是大学相对于国家的相对独立和对高校内部事务的自主管理，即大学在处理与大学教学、研究、课程及进修直接有关的行政事务时所享有的自治权。［3］（P127）简言之，行政权力就是大学对行政事务的自治权。虽然，学术权力（academic power）的用语较早见于以伯顿·克拉克领导的团队所创作的《学术权力》一书，但正如该书副标题“七国高等教育管理体制比较”所表明的那样，此处的学术权力意指高等教育的权力结构，它是立足于高等教育这一特定的机构背景具体而言的。［4］（P1）作为与行政权力平行的一个概念，比照德国行政法上对行政权力的界定，对大学学术事务的自治权则可称为学术权力。

在当今中国，行政权力和学术权力对大学治理有着更为特殊的意义。行政权力是以校长为代表及其所领导的行政机构依照国家法律法规和大学章程对高校行政事务行使的管理权力。学术权力则是以教师特别是教授为主要组成人员的学术机构依照国家法律法规和有关章程对高校学术事务行使的自治权力。但本文立足于国家法律法规和相关章程的规定，尝试对行政权力和学术权力关系规范化进行解读。

二、行政权力与学术权力的相对独立

（一）权力来源和组织方面

权力来源是解决权力合法性和正当性，亦即行政权力和学术权力最终的依靠力量是什么的问题。从形式上看，对于行政机构和学术机构的设置要求均明确写在了我国现行的《高等教育法》中。然而，有了法律授权并不意味着权力的当然享有。对于行政权力而言，这种法定授权或赋权是其正当性的主要依据和来源，因为高校行

政机构是一种按等级划分，规定权责，层层节制的科层制体系。［5］（P240）而行政权力也依靠这种严密的科层制得以强化，一如伯顿·克拉克所认为的那样：官僚权限是从正式的等级地位中派生出来的。与之相反，学术权力并非因学术机构的设立而自然而然地被赋予，它是基于专业的权力。这种权力是以技术权限为基础的，以专家为基础的，而不是以官僚权限为基础的。［4］（P189）易言之，学术权力根源于特定的知识和特定的人，或掌握特定知识的特定的人。如秦惠民教授所言：学术权力的存在与否，依赖于专家的专业背景和学术水平而并不依赖于组织和任命。［6］因此，从实质上看，行政权力来源于组织，继而可追溯至法律的授权。而学术权力则源于专业知识，进而来自于掌握或占有这些知识的人，主要是从事科研和教学的教师。

权力的不同来源决定了行政权力和学术权力组织上的不同，使它们分别形成了各自的典型组织形态。申言之，行政权力按照科层制进行组织，形成上下一体的命令与执行关系，行政机构内部有一个终极最高权力者，具体为校长，任何其他行政机构都在校长领导之下，对校长负责。从责任制上来看，行政权力的组织实行的是个人负责制，并最终都向校长负责，形成了统一的金字塔式的权力组织。与行政权力不同，学术权力的组织不可能是命令执行式的，也不可能做到上下一体，高校选择了委员会制。同时，我们还发现学术权力的委员会是分散化的，如分别设置学术委员会、学位评定委员会、教学委员会等，相互之间均不隶属，分别独立做出自己的专业判断。即便是在统合式的学术委员会或教授委员会之中，也会分出若干次级委员会，并由后者做出实质的专业判断。从其组成人员来看，学术组织大部分应由科研教学教师组成，人选的产生一般基于学科或专业的共识推选而出。

（二）管辖事务方面

从字面上看，行政事务是与行政有关的事务，而学术事务则是指与学术有关的事务，二者的核心就在于明确行政与学术。在学理上，对行政的界定可谓繁多，但“行政的字面含义是管理，是指引导、控制和领导。”［7］（P21）它是以个别、具体的作用形式来行使的，具有能动性、持续性和统一性。［8］（P5～6）换言之，行政是需要经常性地或反复地加以管控的行为。因此，行政事务就具有日常性，对高校而言，则关系其正常运行与否。对于学术，按照《辞海》的界定，是指“较为专门、有系统的学问”。而从学术一词的西方探源看，学术有两个主要特征，有学者将其归结为：“与学院有关”和“非实用性”。“与学院有关”说明学术知识或专业的细化分工，从而具体到特定的学院；“非实用性”则是指学术不是为了实现其“有用性”，是“为了学术而学术”。［9］由此，可以将行政事务界定为与高校日常运行管理有关的事务，学术事务则是与追求非实用性的学问有关的事务。

按照《高等教育法》第四十一条的规定，高校的校长全面负责学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。从具体列举的职权来看，该款应理解为：校长负责教学、科研和其他与行政有关的管理工作，亦即教学中的行政事务、科研中的行政事务和其他行政事务。作为行政机构的负责人，校长的职权基本涵盖了行政权力的范围，可以说，行政事务限于教学、科研及其他关涉行政的事务。对于学术事务，《高等教育法》也有相关规定，该法第四十二条规定，高校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。从规定来看，明确列举的“计划方案”和“成果”，以及学科和专业的设置必然属于学术事务。从中也可察知学术事务与行政事务的分离，间接印证了前述对该法第四十一条的理解的正确性，即行政事务涵盖与教学、科研等有关的行政事项，而非教学、科研的全部事项，因为诸如教学和科研计划与成果等是学术事务的范围。

（三）运行方式方面

一般来说，行政权力的行使是通过以校长、副校长、教务长、处长、院长等为代表的各级行政机构的人员依照既定规范予以实现的。因为采取的是科层制，组织纪律和照章行政成为行政权力的主要特征。为了保证行政有效率，行政权力的运行是排斥民主的，即便是高校中设立的校长办公会和院长办公会等议事咨询机构，也只是起到一种辅助行政的作用，毕竟校长、院长等行政首长具有最终的决定权力，但是没有人将这种个人决断的模式称为“独裁”，这恰是行政权力运行的逻辑所在：个人负责、照章办事、保证效率。对高校而言，行政权力的运行是在校长领导下，各级行政机构和人员分工负责，依照法律法规和大学章程、规程等管理行政事务，以保证高校正常运行的过程。

学术权力因基于学术共同体的专业判断，对学术事务的处理以协商式为主，多采用委员会制形式，以学术民主的方式做出决定，达到实现学术权力的目的。相比行政权力，高校对于学术权力的运行方式一般会有较为详细的规定。《复旦大学学术委员会章程》第15条规定：“校学术委员会通过全体会议履行其职责，每年至少召开两次全体会议，也可根据校长要求或三分之一以上校学术委员的提议而临时召开全体会议。会议应由委员本人出席，如委员因故不能参加会议，应事先向校学术委员会请假，且不能委托他人代为参加或投票。”由此可见，学术权力是集体行为，共同负责，并且因为其所依赖的委员的专业性，行使权力的过程必须亲力亲为，而不能委诸他人。重大事项以投票的形式进行表决，原则上不会出现行政权力行使上的个人专断。

（四）目的功能方面

行政权力和学术权力运行的目的既有一致性的一面，也体现出差异性。一致性是指它们均是为了实现“专门化”，诚如布鲁贝克所言：“正如高深学问的发展需要专门化一样，在学院和大学的日常事务方面也需要职能的专门化。行政事务工作和学术工作必须区别开来，因为每一方面都有它自己的一套专门的知识体系。”［10］（P33～34）说其差异性是指它们的“专门化”内涵不一，二者分别指向专门化的行政和专门化的学术。

行政权力的存在和运行，一方面是为了保证大学的办学自主权的落实，一方面则是服务大学的核心工作即学术事务。正如学者所言：“大学组织内部的科层制是大学自治的运行基石。”［11］（P119）对高校外部而言，行政权力恰恰在贯彻落实从国家法律法规到国家行政权力授予的权力和职责，而这些权力和职责的核心就是办学自主权。对高校内部而言，自行政权力从学术权力剥离时起，其就是为学术权力的运行保驾护航。“没有学术研究的大学固然不能被称之为大学，而没有行政管理的大学也是难以进行学术活动研究的，在当代社会尤其如此。”［12］（P44）此言一语中的。

学术权力没有行政权力的外向型功能，其存在的目的和功能始终是为了维护高校的学术自由。从统辖职责来看，学术权力的直接目的是让高校的学术活动维持正常，使学术创作符合规范，将学术资源实现合理配置。而这些直接目的无一不是为实现和保障学术自由的。这里的学术自由是兼顾了学术共同体和学者个人的自由。同时应注意到，学术权力在行使时，多是以民主的方式做出，而这对学术自由会构成一定的减损。然而，应当承认：“这种民主原则却是平衡利益冲突最让人无法反驳的方式，因而在学术圈子中被大家不得不接受而成为学术权力手中的工具。这也是以维护学术自由为己任的学术权力难以摆脱的窘境。”［13］

三、行政权力与学术权力的相互制衡

（一）行政权力对学术权力的制衡

从我国教育体制的发展来说，行政权力对学术权力进行制约有助于学术权力的正当性和权威性。在学术机构的组成人员方面，行政权力的行使者有的成为当然成员，有的则会因其行政优势而被选为成员，总之，学术机构中是有担任各级行政机构的主要负责人存在的，有时这一比例会较高，以致有的高校在其学校章程或学术委员会章程中对此加以限制。前者如不久前经教育部核准的《上海外国语大学章程》第15条规定，学术委员会委员应包含一定数量的不担任党政领导职务的教师。后者如复旦大学的学术委员会章程要求，在任的校级党政领导成员不参加校学术委员会，且学院一级的院长、主任等虽可成为委员，但不得担任学术委员会主任。同时，不同的学术组织中，行政权力的拥有者介入的程度会有不同，如《武汉理工大学章程》分别设立了学术委员会、学位评定委员会、教学委员会和高级技术职务评审委员会，其中后三者的主任均明确由校长担任，且这三个委员会都明确有行政机构负责人参加。这与中国的高校实际不无关系。因为，“大学的行政管理人员和学者往往是你中有我，我中有你；大学里最重要的行政管理人员如校长、院长、处长往往都是学者。”［14］作为学者的学术机构当然可以包括担任行政职务的学者。可以说，一定程度的行政权力享有者参与学术组织促进了学术权力的实现，但这种实现过程又无不浸透行政权力对学术权力的约束。

（二）学术权力对行政权力的制衡

学术权力对行政权力的制衡是指，行政权力在行使过程中需要接受学术权力的干预，这种干预多表现为“审议”和“咨询”。在法律层面，《高等教育法》对校长的职责和学术委员会的职能的规定，就体现了学术权力对行政权力的制衡。亦即学校所享有的拟定发展规划、组织教学和科研活动以及内部机构的设置方案、教师的评聘等均须经学术机

构的事前判断或最终决断，至于采取哪种方式进行干预和制约，《高等学校章程制定暂行办法》给出了一定指引，即其十一条所规定的：学术组织应对“学校的学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教学科研计划方案制定、教师队伍建设等方面充分发挥咨询、审议、决策作用”。这在《高等学校学术委员会规程》中得到进一步落实。

国家法律法规的这种规范，使得与学术相关的行政决策必须首先由学术组织就问题的学术方面做出“独立判断”，形成“独立意见”，［15］（P45）实现学术权力对行政权力一定的制约。这种制约在高校自己的制度体系中也逐渐呈现。《武汉理工大学章程》第56条第二款规定：“教学委员会是研究、指导、接受咨询、审议和决策学校教学工作的组织，依照有关规定，审议学校教学发展规划、教学经费预算和教学改革措施等重要事项，审议教学奖评定标准和办法、教学改革项目管理办法以及教学管理制度，评审各类重大教学项目。”从这条规定来看，教学委员会对高校的教学活动起到重要作用，而组织教学活动又是法律明确授权校长的一项职责，可视为行政权力的一部分，由此就形成了学术权力通过学术组织对行政权力的不同程度的约束。

四、行政权力与学术权力的互相配合

（一）行政权力与学术权力的相互借力

从权力的实质看，行政权力的核心是“权”，权大力大；学术权力的核心是“力”，力大权大。［16］但行政权力意欲在以学问著称的高校中以正当的形式行使，除了法定或组织的授权外，有时需要借助学术权力的帮衬，可谓“借力补权”。从这个意义上说，学术权力对行政权力的制衡在很大程度上体现了“借力补权”，特别是咨询性事项的设置。对于学术组织出具的咨询性意见，行政机构应予以考虑，特别是对于学术组织有重大异议的事项，行政机构应暂缓实施。同时，专业人员通过个人统治、学术团体控制、官僚化的地位和政治斗争等各种方式施展权力。［4］（P189）这可以起到学术权力间接实现的目的，特别是行政职务人员同时握有学术权力且也存异议时，这种效果会更加明显。

与之相应，学术权力意欲在科层制森严的中国高校有效地行使，亦须搭上行政权力的便车，可谓“借权增力”。在我国的高校中，学术教师所拥有的地位是无法与西方国家中的教授相比较的，在学术组织规范较为完善的高校中，学术权力的行使除凭借学术组织人员本身的专业素养外，更多时候则要借助行政权力，这可能是解释高校学术组织组成人员行政化的有力支撑。可以设想，一个由纯学术人员组成的学术机构与一个包含有担任主要行政职务的学者组成的学术机构，在面对同样一笔经费支出时，后者将能更大程度实现对学术研究有利的资金支持。当然，这可能还取决于后一学术机构中纯学术人员对担任行政职务人员说服力的大小。

（二）行政权力与学术权力的彼此尊重

行政权力自主负责的事项以及最终由行政权力决定的事项，学术权力应给予认可和准许，承认行政权力的作用效果，不得以学术为由予以妨碍。同样，对于学术权力自主负责的事项及由学术权力最终决定的事项，行政机构应当遵守，不得动用行政权力进行干涉。同时，对于与教学、科研有关的行政事务，行政权力虽有最终决定权，但决定往往需要依靠学术组织的学术判断，有关决定应以学术组织的判断为依据，以体现对学术权力的尊重。这或许就是《高等学校学术委员会章程》中规定学术委员会重大异议的事项应当暂缓实施的原因。

行政权力与学术权力相互尊重，可以视为高校中的权力礼让。这样相处有重大利好。首先，可以更好地促进各自的自主和独立，避免越权，显示权力的克制。其次，可以促进各自权力的良好实现，因为尊重意味着承认和认可，使对方权力获得更大的正当性。最后，可以避免权力行使的武断，特别是对行政权力而言，尊重学术权力的判断往往更利于高校学术的长远发展。

（三）行政权力与学术权力的协同合作

行政权力与学术权力虽各管一摊，彼此独立，但又统一于大学的治理权力体系之中。在一定程度上，两种权力都是为了保障学术自由而存在。在面对共同的第三方权力时，这种协同合作就会淋漓尽致地展现出来。大学当下真正的主要矛盾是高校与举办者的矛盾，大学的办学自主权得不到有效落实，高校行政权力受制于国家行政权力，学术权力所保障的学术自由得不到彰显。行政权力与学术权力应当协同起来，特别是针对阻碍办学自主权的第三方权力，避免两权相争，第三权得利。

行政权力与学术权力的协同，一方面需要行政权力主动抵制来自外部权力的压力，自觉服务

于学术权力；另一方面，学术权力应支持行政权力争取办学自主权的行为，以学术自由来消抵外部对高校的自治负担。以校长为代表的行政权力享有者，虽然其任命来自于国家教育行政部门，然而一旦被任命，其即成为高校的法定代表人，对内对外代表高校。对于来自外部的权力干涉，行政权力自应冲锋在前，据理力争，对于涉及高校重大利益和学术利益的，应征求学术机构的意见，并以此来应对外部的不合理要求。对于行政机构的请求，学术机构应从高校整体的学术发展和学术自由保障考量，给出合理正当的意见。如此一来，行政权力和学术权力的关系将更加融洽，更有利于各自权力的运行。

五、以权力关系规范化推进大学治理

行政权力和学术权力是大学治理体系中的两个重要方面，它们二者之间关系的正常化和规范化有助于实现大学良好治理。克拉克曾言：“大学兴旺与否，取决于其内部由谁控制。”［17］（P121）这种控制不是说行政权力或学术权力要在高校权力体系中居于最高地位，而是各司其职，二者在其各自管辖事务范围内都是最高的权力，都是最终的控制者。在大学办学自主权没有充分落实的情况下，行政权力应多站在大学的角度思考问题，代表大学表达诉求，对抗来自内外部的不合理压力，支持和尊重学术权力的正常运行。同时，学术权力应积极行动起来，改变对行政权力的矛盾看法，转变行政化的思维逻辑，用学术权力切实保障大学的学术自由。当前，从国家法律法规到大学章程规程等，关系大学治理的规范体系已经相当丰富，行政权力和学术权力的组织和职权在其中均有体现。接下来就是如何落实规范，让规范化的权力关系得到实施和运行。在大学治理中，应遵循权力关系基本规范，使行政权力和学术权力各负其责、各司其职、协调配合，推动大学治理不断向好的方面发展。

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Interpretation on the Normalized Relationship between Adm inistrative Power and Academ ic Power in University Governance

ZHAO Xuan
（Law School，Peking University，Beijing，100871，China）

In modern university，administrative power and academic power are two important forces in university governance structure．In relevant lawsand regulations of the country and the statutesand rulesof theuniversity，thereareanumber ofnormsaboutadministrative power and academic power．Combing these rules，we can make out three aspects of relationship between administrative power and academic power：relative independence，checks and balances，andmutual cooperation．From a normative view，interpretation on the relationship between administrative power and academic power is helpful to understand the role of the two powers in university governance．The operation of power should be in accordance with the norms，which will promote good governance of university．

：university governance；administrative power；academic power；norms

G640

：A

：1006－723X（2015）05－0144－05

〔责任编辑：李 官〕

全国教育科学“十一五”规划课题（BIA100081）

赵 玄，男，北京大学法学院2012级博士研究生，北京大学教育法研究中心研究助理，主要从事宪法、教育行政法研究。