统计造假治理与改革路径研究——基于监督博弈模型的分析

李军林　张威　刘思璇



统计造假治理与改革路径研究
——基于监督博弈模型的分析

李军林张威刘思璇

摘要：统计数据是国家宏观调控和科学决策的重要依据。但在偏好高增长的激励体系下，统计造假行为时有发生，也引发了国际上对于我国某些经济数据的质疑。现有文献大多采用二元决策模型①来讨论统计造假的成因及其治理对策。实际上，为了虚夸政绩，基层单位不仅要决策是否造假，还要决策造假的程度高低，面临着“水分多则惩罚重、水分少则政绩少”的风险收益权衡。特别是如果历史数据虚高，理性的现任官员不会戳穿前任数据泡沫，只会选择合适的造假程度以延续增长态势。因此，二元离散的“造”与“不造”假设不能很好地刻画现实中的统计造假博弈，连续函数更符合参与人的实际决策。将实际努力水平与相对造假程度共同纳入基层单位目标函数，将博弈双方的决策空间拓展为连续函数，构建新的统计监督博弈模型，考察不同管理模式以及不同数据生产方式下的均衡解，对于全面深化统计改革，提高数据质量具有一定的参考意义。

关键词：数据造假；属地管理；垂直管理；联网直报

一、引言

2014年，我国各省公布的GDP总和高于全国GDP总量4.78万亿元，排除重复计算等因素，地方统计数据是否被人为拔高再次成为国内外关注的焦点。在扭曲政绩观的驱使下，统计造假行为确实时有发生。例如，在第三次全国经济普查中，湖南省衡山县冒用企业直报账号，大幅虚增企业产值。个别地方政府通过“买外资”的方式，虚增FDI水平。统计数据造假不仅干扰和影响了我国宏观政策制定的准确性和科学性，也严重损害了官方统计的公信力。

国家层面历来高度重视考核机制不完善引发的统计失真问题。2013年11月15日正式公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要完善经济社会发展考核评价体系，把生态效益、民生保障等指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设和民生改善的导向和约束。2014年1月，国家统计局制订的《全面深化统计改革总体方案》中提出，要“加快构建转型升级指标体系，为全面评价经济社会发展状况和科学考核评价干部政绩发挥好引领导向作用”，并着重强调“坚决反对和制止在统计上弄虚作假，切实排除各种对统计数据的干扰”。近年来，学术界也对统计数据造假问题进行了深入研究，研究的焦点主要集中在探讨造假行为的动机以及如何治理统计造假等方面。

学术界普遍认为，对虚假数据的需求是统计信息主观性误差产生的原因，即地方官员常说的“横向比较要先进，纵向比较要前进”（田丽娜，2014），主要分为两种情况：一是“被动的接受”，一些地方设定不切实际的高指标，迫使基层只有造假才能完成增长任务。何承文（2012）重点分析了统计数据失真的历史原因，如果某地长期存在基数和增长率被注水的情况，即使某一任地方官员主观上不想造假，但为了保持统计数据的前后一致性和连贯性，并避免上一级总数大幅缩水，该官员也只能无奈选择继续造假。二是“主动的需求”，通过“数据美化”，地方政府可以“骗”取到荣誉称号、官员晋升、政策优惠等诸多好处。

多数文献通过构建二元决策博弈模型，讨论了地方政府何时会造假以及中央政府应当如何抑制造假。通过模型分析，一些学者发现，对治假者而言，必须保证造假者的造假期望收益小于不造假的期望收益，才能有效治假。因此，学者们围绕如何降低造假收益，加大违法成本，从改革官员考核评价体系、改革统计管理体制、改进数据采集流程等角度提出了政策建议。其一，破除官员升迁与GDP的直接联系，建立科学合理的干部考评体系（田梦珍，2011）。其二，改革基层统计局在业务上受上级统计局领导，行政上受同级政府领导的管理模式，使统计机关脱离与地方政府的从属关系（田梦珍，2011）。其三，建立利益中立的第三方评估机构，深入推进统计“四大工程”②，减少数据传递环节的各种干扰（何承文，2012）。同时，适当提高统计工作人员正常履职的收益，降低统计检查人员与造假单位合谋的风险（朱新玲，2007）。其四，在大数据时代背景下，可以利用用电量、铁路货运量、银行信贷发放量等非官方数据对政府统计进行评估修正。

然而，现有研究成果对现实的刻画还不够精确：一是多数文献将基层单位的行为设定为“造假”与“不造假”的二元选择。实际上，基层官员若造假程度较低，有可能并未显著提高期望收益；若造假程度较高，则可能导致更严厉的惩罚。此外，如果历史数据存在较大虚高成分，只要实际水平低于往期虚高水平，现任官员为了不让当期数据与往期相比有大幅缩水，仍然会虚报以延续历史数据的增长趋势。也就是说，现任官员根本不存在“造”与“不造”的二元选择余地，只能选择造假多大程度才能维护好前任与现任的政绩。因此，基层官员存在造假程度的权衡，在模型中应当考虑。同样，将委托人的行为设定为“检查”与“不检查”的二元选择也与实际情况差异较大。现实中，立法层面对于造假行为的处罚轻重会影响造假决策，而执法层面则由于行政资源的有限性和成本性导致统计执法只能以一定概率进行抽查，委托人需要在惩罚力度和检查覆盖率两个维度上进行决策。

二是多数文献中，委托人收益函数中包括了惩罚违规者的罚款，且委托人的检查活动收益被设定为恰好等于造假者的损失程度。这种设定与统计法的实际贯彻情况并不吻合。其一，对于下级统计局造假的处罚往往落在直接责任人和相关领导身上，且多为行政处分而非货币化的罚款，执行检查的委托人没有任何货币化的收益。现实中，不会出现处罚越重，上级统计执法机关效用水平越高的情况。其二，即使对违规企业处以罚款，在罚没金额全部上缴国库、执法人员工资奖金及办公经费与罚没收益脱钩的政策环境下，执法机关也不可能获得与被罚单位效用降低程度完全一致的效用增长。由于基层代理人统计造假的主要动力在于政治收益，代理人造假未被发现时可能实现的收益，也不可能在处罚时被执法机关等额获得。其三，国家统计局在《全面深化统计改革总体方案》中提出了变革统计生产方式的要求。多数研究成果中，都提出了统计局应当垂直管理的建议，但并未通过模型深入讨论垂管后的运行情况，也普遍忽视了对联网直报等统计生产方式的进一步讨论。

鉴于此，本文在借鉴前期研究成果的基础上，将基层单位决策空间设为更符合实际的连续函数，并将基层单位真实努力水平与相对造假程度共同纳入代理人目标函数，将中央政府检查覆盖密度与惩罚强度共同纳入委托人目标函数，重新构建了中央与地方的两级委托——代理模型。这种假设更符合基层政府“真实水平不够，统计数据来凑”的现实决策，也更符合中央政府节约检查成本与加大惩罚力度的权衡考量，对现实情况的解释力和指导性更强。随后，本文针对统计机构的不同管理模式，对比讨论属地化管理和垂直化管理模式下的央地统计博弈，并针对统计数据的不同生产方式，分别讨论政府上门调查与企业联网直报情况下的参与人行动。最后，结合模型分析结论及统计“四大工程”在实际工作中的推进情况，就如何完善政绩考评体系、提高数据源头质量提出建议，以期为落实《全面深化统计改革总体方案》提供参考。

二、不同统计管理模式的权衡

（一）模型设定

为了简化模型，本文假设政府层级只有两级，最上层的是作为委托人的中央政府，负责制定全国的经济增长目标A0，并对各地区的执政效果进行评价考核。另外一个科层是作为代理人的地方政府，负责具体执行委托人制定的执政任务，努力达到或超额完成委托人为该地区设定的经济增长目标。虽然现实中，政府管理层级不止两级，但是处于中间层级的代理人面临的约束条件与最基层类似，行为选择也与最基层代理人类似。

代理人获得的收益为工资及政治收益。设地方官员被提拔的可能性为p，（p＞0），p表示代理人超额实现一单位经济增长时，代理人获得晋升的概率。p并非在每期博弈之初由委托人和代理人约定，而是在重复博弈中，代理人通过观察自己和其他代理人是否因“数字优秀”而得到提拔所形成的先验概率，且p的大小为委托人和代理人的共同知识。基层官员得到提拔后，更高领导职务比原有职务增加的边际效用为t，为了简化分析，本文假设t=1。

在社会最优情况下，代理人会努力发展经济，并且不论最终实际取得的增长效果如何，均如实汇报完成情况，委托人运用客观准确的统计数据进行宏观调控。

周黎安（2007）等学者通过实证分析发现，地方官员晋升机制遵从以GDP增速等经济指标为代表的锦标赛模式，即经济增长速度与其他地区相比越快，地方主要领导晋升的可能性也越大。这也成为地方官员努力发展经济，甚至不惜夸大经济增长率的动力所在。在“数字出官”的背景下，代理人为了提高晋升概率，会操纵或暗示统计部门将经济数字“向上调整”，造成统计数据失真，宏观决策依据失实，导致社会最优情况不容易实现。设α为地方政府经济数据的膨胀系数③（a＞0），代理人通过操纵地方统计局向委托人谎报完成情况为（1+α）A，即代理人为了增大被提拔的机会而夸大辖区经济增长数字。

除了政治收益之外，地方官员还会获得与自身职务相对应的工资。Dixit（2002）研究发现，官僚组织内部一般实行弱激励，代理人应当获得委托人支付的固定工资。由于固定工资不改变代理人的行为，故本文不考虑代理人固定工资的影响，仅将晋升效用纳入代理人的收益函数。由于代理人可以获得固定工资，代理人的参与约束可以自动满足。代理人的收益可以表示为S=p［（1+α）A-A0］。

由于统计数据造假严重影响中央宏观调控效果，并损害政府公信力，因此委托人会努力打击统计数据造假行为。假设委托人通过统计大检查及日常不定期的统计检查，每个博弈周期将会抽取q比例的地区进行统计执法检查，并将拟抽查的比例提前告之代理人，定义q为检查覆盖密度。假定统计检查人员为不可被代理人收买的公正监督者，且监督者报告的信息对委托人而言是“硬”的信息，即委托人总是会相信监督者的检查报告。代理人在上报统计数字时，会预期到自己有q的可能性被抽查，1-q的可能性未被抽查。修订后的《统计法》规定，对存在统计数据造假行为的地方政府或有关部门、单位负责人给予处分并予以通报。本文模型中，如果监督者查实代理人的统计违规行为，委托人将会给予代理人相应的处罚，记为F。处罚的严重程度与造假程度有关。通过对以往查处的统计违法违规案件进行分析，轻微错误往往以批评教育为主，处罚力度较轻。而对于严重违反统计法和普查条例的责任人，则会被处以警告、处分甚至免职的惩罚，因此，设F=fα2，（f＞0），f为惩罚力度。代理人如果存在数据造假行为，则只有1-q的概率可以不被发现并获得政治收益（此处不考虑少数违规的代理人通过贿赂与上级统计执法机关进行合谋的情况）。如果代理人的造假行为被查处，则不但会受到处罚F，同时也不会得到政治收益。假设代理人为风险中性，代理人的效用函数为：

即有：

下面再来考虑委托人的效用函数。中央政府作为行政事务的委托人，既是经济社会发展的受益者，也是政府公信力受损的受害者。委托人在经济社会发展中的受益程度取决于经济的真实发展水平，经济发展实际水平较高，委托人可以获得更多的税收和国际影响力；经济发展实际水平越低，委托人的财政实力越弱，在国际上的话语权也被削弱，效用水平也越低。因此，将委托人来自经济增长的获益程度设为经济实际增长水平的单调函数G=gA，（g＞0），表示委托人对经济增长的偏好程度。然而，由于委托人与基层信息不对称，委托人只能依赖于下级报告的经济增长水平（1+α）A来判断宏观经济形势。为了获得更大的晋升机会，代理人有虚报经济增长水平的激励。但是，基层群众通过就业难易程度和市场繁荣水平可以对真实经济增长水平形成比较直观的感受。如果群众普遍觉得官方公布的经济数字与自身直观感受相差甚远，则会质疑统计调查的科学性和公正性。如果群众普遍感觉就业困难、工资降低，而官方统计数据仍然显示经济一片繁荣，则公众不但会质疑统计调查是否合理，也会质疑政府公报的公信力，损害政府形象。因此，对于代理人而言，若无中央的追查，则并不直接承担数据造假的后果，却可能获得夸大政绩的好处。但对于委托人而言，其并不能从被夸大的数字中获得任何收益，相反，当向社会公布数字时，还要承担政府公信力受损的后果。

现实情况中，程度轻微的统计造假会引起部分民意的质疑。而数据注水程度较高时，媒体和公众则会强烈谴责官方统计数字脱离实际，且质疑的矛头会引申到政府其他工作领域，具有很大的负外部性，会显著地降低委托人的效用水平。因此，本文定义数据造假的社会危害为H=ha（h＞α）④。其中，h为公众对数据造假的敏感程度，它受政治环境及公众认知度等因素影响，h的大小也是委托人和代理人的共同知识。

对于委托人来说，开展统计执法大检查固然可以有效遏制数据造假行为，但大规模的检查活动却需要委托人付出行政成本。检查覆盖密度q越大，投入的人力、物力就越多，假设检查成本J=jq （j＞0）。不论是否恰好检查出了统计违法行为，都需要支付检查成本。对委托人来说，惩罚力度f的调整需要经过复杂的法律或行政程序，调整较为缓慢。检查密度也受到执法人员编制和经费预算约束，按照一定规则设置以后，也会保持一段时期的惯性。因此，为简化分析，本文假设惩罚力度和检查密度在不同管理模式下保持不变。

委托人的效用函数可表示为Up=G-H-J，即

Up=gA-hα-jq

博弈的时序为：第一期，委托人设定地区经济发展目标A0，并向代理人传达将会抽查的地区比例及处罚力度；第二期，代理人通过努力，实现地方经济增长水平A；第三期，代理人向委托人汇报经济增长水平，可能出现虚报；第四期，委托人选择一定比例的地区进行抽查，各方支付实现。假设模型中的贴现率为0。

（二）统计部门实行属地管理

在属地化领导模式下，地方统计局在业务上受上级统计局领导，在行政上受同级地方政府领导。统计局的人事安排、办公经费等均受制于地方政府。如果地方统计局报告的数字有利于彰显本级政府政绩，则统计局的人员可能因此获得诸多政治利益和工作支持，如职位升迁、政策优惠、荣誉奖励等。而如果地方统计局无视地方政府的政绩要求，自行上报数据，则可能受到冷落和排挤（王华，2008）。因此，属地化管理下的地方统计局与地方主要领导的利益高度绑定，在本文中将其视为博弈的同一参与人进行论证，这也与统计造假问题的多数文献保持一致。

下面通过逆推法来刻画统计局属地管理模式下的均衡情况。

首先，根据代理人期望效用最大化，即

求解得到使代理人期望效用最大的

结论1：统计部门属地管理模式下，地方政府的造假程度与惩罚力度和检查密度成反比，与提拔概率成正比。

代理人在事先了解到委托人的抽查比例及惩罚力度后，将会选择以（1+αS*）AS*的数字上报经济增长情况。通过分析可以发现，委托人在提拔代理人时越是看中经济数字，代理人的数字“注水”程度就越高。而委托人的抽查比例越高、惩罚程度越强，代理人的数字造假行为就会受到抑制，虚增水平就越低。

有趣的是，发展地方经济的难度越大，代理人的造假程度就越小。这是因为委托人也大致了解某地发展经济的难易程度，基础越薄弱、发展越困难，代理人实现的实际经济增长水平就越低。为了避免过分拔高经济数据引起委托人和公众对统计数字的怀疑，代理人会选择虚增较低的程度。

此外，还应注意到，αS*/AS*=（1-q）p/2qf，即数据造假的相对程度与委托人的抽查比例、惩罚强度以及委托人对数字的看中程度有关。委托人如果偏重“以数字论英雄”，代理人统计数据中的水分就较大。而更全面的抽查和更严厉的惩罚则可以抑制代理人的造假冲动。

然而，更全面的抽查对委托人而言也意味着更大的行政成本。下面再来考察委托人的均衡选择。将努力水平与造假程度代入委托人效用函数得到下式：

求解使委托人期望效用取得最大值时的抽查比例q*=1-hc/gp，由于0＜q＜1，所以gp＞hc。

惩罚力度f*=jh2c2/［2g（g2p2-ghpc+jcgp-jc2h）］

结论2：中央政府的检查密度与提拔概率和经济增长偏好成正比，惩罚力度与统计失真敏感度和检查成本成正比。

经济指标对于委托人越重要，以及代理人在晋升时越侧重经济指标，委托人的抽查比例越大。如果公众对于统计数据失真越敏感，委托人则会对违规的代理人施以更严厉的处罚。

（三）统计部门实行垂直管理

各级统计机构脱离地方政府行政领导、全面实行垂直化管理时⑥，只要地方政府统计造假的期望效用大于零，地方政府仍有激励去“游说”或“贿赂”统计机构与其合谋。但在本文的设定中，地方政府统计造假的收益为职务晋升。地方官员很难与垂直管理的单位直接分享职务晋升的收益，因此本文不考虑地方政府与垂直管理的统计机构合谋造假的情况。

各级统计机关实行垂直管理后，在业务、人事、经费上均与地方政府脱钩。委托人对统计部门的工作评价与承担的调查工作量和报表质量有关，而与统计出的数字结果无关。因此，垂直管理后的统计局不再有人为修改统计数字的激励。鉴于统计机构工作人员的工资结构以固定工资为主，且委托人对其进行弱激励，因而本文不考察垂直管理模式下统计机构的效用函数。

统计机构垂直管理后，新增了一项社会成本：协调成本。协调成本的来源主要有两个：

一是统计局在开展调查活动时，有时仍需要地方行政力量的支持和配合。例如在开展大规模入户调查时，需要村（居）委会干部协助上门。村（居）委会同时承担了大量社区事务和基层行政事务，人手少，工作多，如果没有乡镇（街道）配合发出“红头文件”，统计局很难确保基层力量对统计工作的精力投入。

二是统计局独立调查出的数据可能与地方政府的预期不符，未必能得到地方政府的认可，存在讨价还价和数据打架的风险。例如，统计局通过专项调查推算出某地区的人口状况，进而作为委托人考核代理人的依据。然而，地方政府可能通过公安、民政、卫计委等部门掌握的人口数据来证明统计局的样本选择和推算结果存在误差，并拿出地方政府自身调研的数据来证明政绩被“低估”了。

由于抽样方法和统计口径不一样，不同调查的结果客观上很难完全一致，如果多个渠道统计出的数据无法匹配平衡，也无法鉴别哪个数据更准确，这就为双方讨价还价留下了空间，既增加了部门间的沟通协调成本，也间接导致重复调查大量增加。本文以M代表协调成本，M的大小与统计局的权威性有关。统计部门被赋予较大权威时，绩效考评完全依据统计部门数字，统计部门开展工作也较为容易，协调成本比较低。若委托人对统计部门所出数字持“模棱两可”的态度，或仅作为参考依据之一，则代理人就有激励制造干扰信息影响委托人决策，协调成本就比较高。

垂直管理时，委托人的效用函数为，Up=G-H-J-M。

与地方政府脱钩后，统计局不存在主观修改数据的激励，因此，故意虚构数据导致的社会成本为0。虽然此时委托人不需要防范代理人篡改数据的行为，但是为了督促各级统计局“不偷懒”，委托人仍需要进行抽查检查，因此检查成本J依然存在。委托人的效用函数可以表示为⑦Up=gAC-M-jq。

基层官员无法在业务和行政上影响统计工作，也就只能以真实的经济增长水平AC来衡量其政绩，

结论3：统计部门垂直管理模式下，地方政府的努力水平与提拔概率成正比，与工作难度成反比。

（四）两种管理模式的权衡

在博弈的第0期，委托人可以选择统计部门的管理模式，以最大化社会福利。我们首先将两种模式下代理人实现的实际经济增长水平进行比较。

由于0＜h＜gp/c

所以jc（gp-hc）2/［g（g2p2-ghpc+jcgp-jc2h）］-p＜0，即

结论4：垂直管理模式下，代理人的均衡努力水平和经济增长水平低于属地管理模式。

管理模式的选择取决于经济增长速度和统计数据质量的权衡。在统计部门属地化管理模式下，地方政府有较强的发展冲动，并通过所属统计部门在实际水平基础上对数据进行“调整”，但却产生了数据误导决策、政府公信力受损的社会成本。统计部门实行垂直管理时，通过斩断数据采集者和数据受益者之间的行政联系，有效压缩了数据注水的空间，却可能产生统计部门“自说自话”的部门间沟通问题，地方政府推动经济增长的积极性也低于属地管理。如果委托人更偏好经济高增长，则应当将各级统计部门划归地方政府管理，委托人通过可置信的惩罚威胁和有效的执法检查来抑制代理人的造假冲动。如果公众对于统计数据公信力的敏感度比较高，对统计数据失真较为厌恶，则应当将各级统计部门统一归口国家局进行管理，并通过确立数据收集和发布的权威途径来降低统计部门和地方政府之间的协调成本。

结论5：委托人设置的经济增长目标不宜高于p/c。

虽然代理人的均衡努力水平和造假程度与委托人提出的经济增长预期目标无关，但是预期目标会影响代理人的效用水平。当前，多数地区已不再将经济增长速度作为一票否决的指标，但是招商引资、工业产值、财政收入仍然是上级领导较为关心的指标，如果完成的不好，有可能被上级认为没能力而打入冷宫。因此，经济增长预期目标不宜高于代理人不造假时能够实现的增长速度，否则代理人要承受上级较大的政治压力，只有想方设法造假才能使政治收益为正。

进一步考察两种管理模式在现实中的运行情况。不可否认，当前企业依法统计意识依然较弱，配合度不高，失去地方政府动用各种行政力量的协助，统计部门自身能够给予的惩罚十分有限，可承诺的收益也有限，完全脱离地方政府、单纯依靠统计执法力量，很难确保数据的全面性，拒报和漏报难以避免。同时，“协调成本”也不容忽视：代理人对基层的实际情况掌握更多部门的数据来源，比统计局具备信息优势，如何让处于信息相对劣势的统计局把代理人“说服”呢？显然这不太容易，也会引发不同政府部门间的无谓争论。特别是如果地方政府率先公布某一“预估”数，反而可能让后公布数据的统计局处于数字矛盾的尴尬境地。因此，综合这两种统计管理模式来看，政府收集统计数字不但行政成本高昂，而且不论是由谁来统计，都有可能因部门利益的差异而导致数出多门，从而威胁政府公信力。干扰最小、最客观的方式就是由统计单位自行填报，各级各部门均无权直接插手数字。

三、不同数据生产方式的比较

统计数据的产生主要有两种方式：一种方式是统计局调查员上门采集数据，企业向调查员报告数字后，由调查员负责记录企业数据，并通过各级统计局将数字传递和汇总；另一种方式是调查户联网直报，即无论统计局是属地管理或垂直管理，一概由企业自行通过网络上报数据，各级统计局对数据只有浏览和审核权，而没有录入和修改权。所有数据的汇总全部通过计算机自动完成，对报表的所有操作均在后台留痕备份。企业直接上报模式将数据的修改权限控制在数据源头，减少了数据经政府部门流转的技术误差和人为误差。国家统计局积极推进的以企业联网直报为代表的四大工程，目前已基本覆盖到所有规模以上企业和重点调查企业（已与统计局签订代报代录协议的除外）。本文结合联网直报的实际运行情况，将基本模型加以拓展，继续讨论各方博弈情况。

对联网直报的企业而言，由于上报统计数据是统计法规定的义务，统计法对于拒报、误报、虚报等不正确履行上报义务的企业规定了详细的处罚，而企业却无法通过法定的统计行为获得额外收益。因此，本文不讨论企业的效用函数。

联网直报面向的是年营业额比较高的规模以上企业和重点行业，对于推算地方经济整体情况影响很大。因而地方政府仍有激励违反统计法、干涉正常的统计工作。多数企业相对于地方政府而言属于弱势群体，地方政府虽然已经不能直接接触数据，但掌握着大量行政资源，通过强迫或威胁等手段仍可让个别企业配合其造政绩。但是，与地方政府直接领导地方统计局，地方统计局直接录入数据的模式相比，联网直报后的造假难度增加了。这源于意图造假的官员必须找到“愿意”配合造假的企业。在公民法律意识逐渐加强的形势下，与企业直接商谈造假的事宜也需要官员向企业许诺其他利益，并且很难说服辖区内所有企业大面积配合其疯狂造假。如果不与企业沟通，直接冒用企业账号代报数据，则又可能因同一IP地址录入多家企业的异常数据而引起监督者的注意。因此，从理论分析来看，实行企业统计联网直报后，地方官员操纵数字的成本大大增加了。表现在本文的模型上，即在地方官员的效用函数中增加了合谋成本ma（m＞0），代表了强迫企业上报虚假数据而付出的协商成本。不论地方官员是否因“造假有方”而得到提拔，或因“造假无方”而受到制裁，只要造假行为发生，就需要支付合谋成本。

对委托人而言，考虑到实行统计联网直报后，仍有地方政府通过各种手段干扰正常统计活动。因此，仍然要考虑造假系数的影响。虽然统计局可以对违法企业处以罚款，但对近十年来的统计案件分析来看，涉及企业违反统计法的案件，大多罚款金额均在1万元以下，相对于统计执法机关开展检查活动的行政投入来说比较小，因此本文不考虑通过罚款来提高委托人效用的情况。设定委托人进行统计执法检查的目的只在于维护数据准确性和法律权威性，而非获得罚款收益。

此时，代理人的效用函数为：

解得使委托人期望效用取得最大值时的造假程度

结论6：企业联网直报时，地方政府的造假程度降低。

与未进行企业联网直报时的情况相比，同等抽查比例和惩罚强度下，地方官员造假的程度降低了。企业联网直报模式将数据录入权限制在政府部门之外，增大了政府部门影响数字的难度，从而降低了数据失真程度。

四、结论及建议

数据质量是统计的生命线。在宏观调控更注重预判性和精确性的大环境下，更应当重视数据的准确性。若不有效遏制统计造假行为，不但诱发代理人的道德风险问题，还会带来逆向选择的问题：不造假的官员被淘汰，注水少的无法得到重用，而造假多的则获得晋升。本文通过构建中央与地方两级委托—代理模型，分析讨论了统计部门属地化与垂直化两种管理模式下地方政府与中央政府的最佳决策，并结合国家统计局《全面深化统计改革总体方案》，讨论了实行企业联网直报时的情况，具有一定的理论和现实意义。

模型分析发现，统计部门属地化管理时，地方政府有较高积极性推动经济增长，但在上报统计数字时，会在实际情况的基础上进行虚增，给委托人造成负外部性。如果委托人更在意统计数据失真造成的社会负效应，则可以将各级统计部门垂直管理。通过统计管理体制改革，排除了地方行政力量对统计调查的干扰。然而，由于统计数据事关干部执政绩效考评，且跨部门大数据衔接机制尚不健全，地方官员仍然可能通过其他部门的有利调查数据，来证明其政绩优于统计局出示的数据，增加了部门间重复调查、讨价还价和数据打架的风险。因此，委托人应当整合部门行政大数据记录，确立数据发布的唯一途径，提高综合统计部门的调查权威性。

相对于政府上门采集数据的方式而言，实行企业联网直报可以显著减少政府部门对数据的人为修改，也能减少不同部门对于数据真实性的争议。因此，落实《全面深化统计改革总体方案》，建立质量可靠、数据协调、组织合理的统计体系，应当完善政绩考评体系、改进统计管理体制、变革统计生产方式。

其一，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的要求，“将偏重经济考核变为经济、民生、环境考核比重。特别是淡化GDP在政绩考核中的权重，加大资源消耗、质量效益、生态环境、产能过剩、科技创新、安全生产、民生改善等指标的权重”。通过建立完善的多任务考评体系正确引导基层行为，防止过分强调经济增长而导致的数据造假、环境污染和忽视民生等问题。同时，为了解决历史数据虚高导致当前真实数据无法呈现的问题，应当利用经济普查数据和工商、税务、海关等部门行政资料，适时统一修订以前年份地区GDP，为往期数字挤水分，使今后的政绩核算能在一个较为真实的基期水平上进行比较，合理、准确地评价当期发展成果，并改进GDP等经济数据统计方法，逐步实现国家与地区GDP的统一核算。

其二，整合大数据资源，推进部门信息共享。充分利用网络信息、企业生产经营资料和部门行政资料等大数据拓宽统计资料来源，统筹安排国家、地方和部门调查项目。随着统计改革的深入推进，委托人应当适时明确统计报告发布的权威口径和部门。既要充分维护综合统计部门的行政独立性，也要切实维护数据服务的统一性，各项指标的采集、汇总、推算、发布均指定单一口径，并以此作为考评地方政府的依据，从而减少各部门重复调查、各自发布、互不承认所导致的资源浪费和数据紊乱，减少地方政府与统计部门之间的讨价还价和协调成本。

其三，改变填报单位的激励相容约束，提高数据源头质量。《全面深化统计改革总体方案》中提出了提高统计调查对象源头数据质量，推进国家通过联网直报直接采集原始数据的要求。现实中，少数已经实行联网直报的企业，按时报送和依法统计意识不强，牵扯大量政府统计力量对其进行催报。有的企业为了降低成本，不设专职统计人员，而将报表主动推给基层统计局由其代报；或者抛开实际情况，以“通过审核”为目的乱填数字。统计工作客观上增加了企业的成本，仅仅依靠基层统计人员对企业的催报、善意劝导甚至执法威胁，很难让企业长期自愿支持统计工作。地方政府有将数字多报的激励，企业为了少缴税，有将数字少报的激励。因此，从根本上说，这两者对于数字大小的激励是冲突的。而政府的政绩，又大多通过联网直报企业的填报数字来体现，如果能将统计数字与税务部门的数字做适度对比验证的话，则位于数据源头的企业不会主动配合夸大数字。因为其多付出的税收成本不可能转嫁给地方政府。

其四，企业信用平台不能只建立企业的统计黑名单，还应尝试建立企业的统计白名单，可以用声誉等非货币收益来影响企业的激励。每次对统计联网直报单位进行检查后，都要将检查的实际情况公示在信用平台上。若企业连续多年无数据造假和迟报拒报等行为，则会树立一个诚信守法、账目清晰的良好声誉。企业信用平台则可以将企业诚信统计的声誉正效应外溢至与企业经营相关的其他领域。例如，银行在考虑贷款发放时，了解到企业对统计数据的处理没有虚报、漏报、瞒报、迟报等行为，则有助于对该企业的财务制度和内部管理有了更准确的判断，对其的风险评估也会降低。由此，诚信统计不仅仅是企业应尽的法定义务，还可以外溢为提高企业市场价值的信号，企业也就更自觉支持统计工作，也更欢迎对诚信评价具有帮助的统计检查。

当前，中央政府已经淡化了对经济增速的目标考核，更加强调经济发展的质量和效益。在统计工作中，需要警惕夸大GDP的行为，在新的考核体系下演变为瞒报能源消耗等指标的行为，从违法虚报变为违法瞒报。本文考虑的是以GDP增长率、居民人均收入增长率为代表的越大越好的经济指标，在实际中，地方政府面对的是多任务模型，不仅要发展经济，还要安全生产、保障民生、保护环境。因此，未来的研究中还应进一步考虑多任务的统计指标体系，委托人既需要防止代理人“放卫星”，也要防止基层“捂盖子”。

注释

①二元决策模型即在构建博弈模型时，将地方政府（基层统计机构）的战略简化为“造假”与“不造假”的二元选择，将中央政府（上级统计机构）的战略简化为“检查”与“不检查”的二元选择。②2010年全国统计工作会议上，国家统计局提出了四大工程建设目标。四大工程包括：一是要建设一个真实完整、及时更新的统一的单位名录库；二是要建立统一规范、方便企业填报的企业统计报表制度；三是建设功能完善、统一兼容的统一数据采集处理软件系统；四是建立统一高效的统计联网直报系统。③统计数据误差来源主要有技术性原因和非技术性原因，本文只考虑受主观因素影响的非技术性原因。④本文为简化分析，将数据造假的社会危害设为线性函数。不论函数的具体形式，只要统计造假的社会危害是单调函数，就不改变本文的基本逻辑。⑤下标S表示统计部门实行属地化管理。⑥当前，我国综合统计力量中，各级统计局在行政上大多实行属地管理，各级统计调查队由国家统计局垂直管理。⑦下标C表示统计部门垂直管理模式。 ⑧下标L表示企业联网直报。

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（责任编辑：晓力）

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Study on the Governance and Reform Path of Statistical Frand
——Based on the Analysis of Supervision Game Model

Li Junlin Zhang Wei Liu Sixuan

Abstract：Statistical data is an important basis for national macro control and scientific decision-making. However，in the incentive system of high growth in the preference，the statistics fraud has occurred frequently，and it has raised the question of some chinese economic data in the international world. The existing literature mostly uses two element decision model to discuss the cause and the countermeasure of the statistical fraud. Actually，in order to exaggerate achievements，the grass-roots unit not only make a decision whether the fraud，also deciside the false making level，faced with water is punishment weight，less water is performance less risk return trade-off. In particular，if historical data unrealistically high，rational incumbent officials will not expose the former data bubble will only choose appropriate false degree to continue growth. Therefore，the two elements of the“made”and“non-made”hypothesis can not be a good description of the reality of the statistical fraud game，the continuous function is more in line with the actual decision of the participants. It has reference significance to deepen Statistics reformation roundly and enhance data qualy relative degree of fraud into the objective function of the basic unit, expand the decision space of the game into continuous fanction, construct new statistical Supervision game model, investigate the equilibrium Solution under the different administration mode and different data procluction mode.

Key Words：Data Fraud；Territorial Management；Vertical Management；Network Direct Report

作者简介：李军林，男，中国人民大学经济学院教授，博士生导师，中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员（北京100872）。张威，男，中国人民大学经济学院博士生（北京100872）。刘思璇，女，在中央财经大学财政学院就读（北京100081）。

中图分类号：C32

文献标识码：A

文章编号：2095—5766（2015）06—0022—10

收稿日期：2015—07—09