生成与重构:国家治理结构视阈下的居民委员会制度

胡皓然

(西南政法大学 行政法学院，重庆 401120)

城市社区是社会构成的基本单位，社区自治是社会自治的一个组成部分，是马克思主义民主政治思想中关于民主政体所需用的特定形势之一。［1］在我国，社区自治是社会发展和稳定的基础，是城市居民行使民主权利进行自我管理和自我服务的方式和平台。党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。城市社区设立居民委员会进行居民自治，是我国基本政治制度，即具有《宪法》的保障，也是基层民主制度的重要形式。故加强社区居委会的建设，推进基层民主建设，创新治理方式，回应国民现实需求，是具有极高理论价值和实践意义的。

一、居民自治的历史嬗变

早在新中国成立之初，国家就开始酝酿建立城市居民委员会制度。1954年，第一届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》和《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》，统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置，居委会也进行了全面的调整和修改。这标志着我国城市基层面向无单位居民的管理制度正式确立，基本形成了作为地域性自治组织的居民委员会和作为国家派出机构的街道办事处相互辉映的城市基层治理组织的格局。这种对居民治理的“街居制”与对在职职工进行管理的“单位制”相结合，从而形成多年我国社会治理的基本形式。

1958年，“大跃进”运动在全国范围内展开。各城市逐步开始建立人民公社，实行由公社党委领导的“党政一家”、“政社合一”的管理体制，并成为市、区以下的一级政权组织［2］。1966年，“文化大革命”开始，居民自治各项制度遭到严重破坏，居民委员会被迫改名为“革命居委会”，成为“群众专政”和“阶级斗争”的工具，其主要任务是查户口，抓清队，搞外调。［3］111部分地方甚至撤销了居民委员会，而是以公社派出的“街道工作队”进行居民管理工作。当时的这些组织虽然在一定程度上代替了街道办事处和居民委员会的工作，但已经违背居民自治理念，居民自治制度名存实亡。

改革开放后，党和国家的各项工作进入正轨，伴随城市经济的复苏和社会发展的变迁，城市居民自治制度最终得以恢复。1980年，全国人大常委会颁布了《城市居民委员会组织条例》，再次明确城市街道办事处是区政府的派出机构，将街道党委、街道办事处、街道集体经济组织分开，并宣布街道办事处和居民委员会的工作由民政部统一管理。1989年，全国人大常委会通过并颁布了《居民委员会组织法》，明确规定了居民委员会的性质、主要职责、产生方式等，居民自治制度逐见雏形，为日后体系完善奠定了法律基础。

伴随着现代化建设步伐的加快，党的十四大提出了:“加强基层民主建设，切实发挥职工代表大会、居民委员会和村民委员会的作用。”［4］34城市居民委员会和村民委员会的管理和服务功能日益彰显，在推动基层民主制度建设和完善社区民主改革工作中也卓见成效。1997年，党的十五大报告提出:“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情。”［5］23保证城市居民的民主权利成为了基层自治工作开展的核心，在实行政务和财务公开制度的双重约束下，公民参与、民主选举、社区建设等逐渐走向成熟。

2000年后，居民社区的建设无论从深度还是广度都远远超过以往单纯的社区管理和自我服务。党的十六大、十七大、十八大分别对基层群众自治提出了新的要求，从扩大基层民主，行使民主权利到从“四自”(自我管理、自我服务、自我教育、自我监督)再到基层自治机制的完善，指明了基层群众自治的方针和路线。在党和国家的号召下，各省市迅速掀起了居民社区建设的热潮，基层社区治理工作步入了整体推进，全面拓展的新阶段。

随着改革进入深水区，党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标之一是推进国家治理体系和治理能力现代化”。提出治理结构的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，［6］使国家治理跟上时代步伐，深化地方治理改革，将基层治理提高到新的水平。因此，抓住时代机遇，加快转变地方政府职能，优化中央地方关系，构建多元主体共同参与的基层治理的机制，是居民基层自治中的重点和难点。

二、居民委员会治理现状考察

(一)居民委员会行政色彩过于浓重

行政化是相对社会化而言的。社区行政化，是城市政府为寻求经济增长与社会稳定的平衡，依靠行政权力，自上而下地实现社会再组织的过程。［7］居民委员会作为基层群众自治组织，应当履行的是公民赋予其的自主管理的权利，而非政府行政权力的扩张。虽然我国居民委员会经过二十多年的发展，在组织建设、队伍建设、设施建设、制度建设等方面初步形成了一套完整的运转体制，但就其角色和功能而言，依然凸显出政府代理人的色彩。过于浓重的行政色彩使得居委会无法实现基层群众自治的功能，出现“治理危机”。造成这种“危机”的原因是多种的，既有政府的管理和服务职能履行不到位，又有市场经济体制不健全和社会组织发育不足。前者使得政府将本该自身承担的职责转移下放给了社区，后者又使得居委员不得不履行本该由市场主体和社会组织承担的功能。客观上造成了居委会对于政府的全面依赖:政府的运作机制成为引导和制约决策并与人、财、物相关的各项活动的基本准则，决定了居委会行为的内外部因素和相应制度的构建。

其次，在基层群众自治中，居民委员会的地位和性质应该体现民众所需，而非行政机关的附庸。《居民委员会组织法》规定，各居民委员会可以当地具体需要设立调解、治安保卫、公共卫生等下属组织，进一步扩充社区居委会建设。［8］但现实中，不管是建立下属委员会，还是扩充社区工作者队伍，都受到了当地政府的干涉。地方政府的逐利化倾向严重，既扮演着上级政府的代理人角色，又模仿追求自身利益最大化的“市场主体”。这种变化使得地方政府在制定政策、寻求发展时，过于注重其他绩效考核，忽视了基层民众的切身利益。在考虑政务的先后顺序上，地方政府首先考虑中央政府或上级政府的治理偏好和是否符合自身条款中的考核目标。其次是考虑如何达到自身利益的最大化，这种利益包括本辖区的利益，政府部门的利益和官员个人的利益。最后才是考虑基层居民的实际反馈和治理诉求。此外，诸多政府机关纷纷将工作的开展推向社区，让居民委员会本身的自治功能消失殆尽。这种畸形的执政惯性思维，根深于政府实际操作之中，严重损害了基层居民进行的有效自我治理结构。

再次，居民委员会的自治性决定了居委会成员需要通过民主协商、平等协作、互利共赢的合作方式开始基层工作。事实上，居民委员会开展工作基本上还是参照行政体系的模式。具体而言是通过上级会议、文件接受任务，然后通过会议、发布通知等形式传达上级会议精神以及落实具体任务。此外，居民委员会工作任务的开展也是根据行政部门的文件部署和具体规划逐一进行点对点的落实。本身属于居民委员会职责范围内的事务却要得到政府部门的认可和同意。甚者，年度考核时，上级政府部门要对社区居民委员会的工作总结进行考核、验收、指正，不合格的或未完成的指标还要发回重整，俨然成为了上级部门对“下级部门”的行政化管理方式。就其内部结构而言，如部门分工、社区工作者职责、工作时间等基本参照行政机关相关规定，并没有体现社区工作灵活多样、高效便民及居民自治等特点。对于社区事务的管理，尽管各个社区都制定了各自的自治章程、居民约定，行为规范等文本，但事实上最有效力的仍然来自政府部门的行政命令，规范性文件。居民自治工作的开展也大都采用政治动员，干部参与，党员带头等方式。居民委员会制定的很多章程，并没有发挥其应有的自治功能和效力，都是为了应付政府部门的考核和检查，成为了摆设和“空篮子”。

(二)党、政府与社会之间的权力边界模糊

现实中存在党、政府与社会之间的关系尚未完全理顺的问题，不利于居民委员会的发展和完善。基层社区作为社会生态中的“细胞”，是国家治理规律和发展规律的重要体现。如何处理好党、政府和社会组织，居民组织之间的关系是当前现实且亟需解决的关键性问题。由于我国以往的经济体制下长期形成的一元化领导，社会的发展也通过党予以组织的形式进行逐级构建。在新环境下，城乡社区也出现了新的经济组织和社会组织，社会出现了自治的需求。正是在这种背景下，党中央提出了“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”［9］54，肯定了社会和公众在基层治理中的正当性。然而，就现实运转来看，党的领导在一些地方的实践中演变成了党和政府对社会事务的直接包办和对社会组织的直接替代，由此窒息了社会的活力和能动性，无利于社会的健康发育。因此，如何在实践中平衡领导与自治、规范与活力的关系，是今后基层治理必须面对的一个问题。

事实上，社区党建工作和居委会工作几乎同时进行，没有明显的边界。其无论在工作任务、工作范围上都有交叉和重合的地方，甚至两者最终的工作目标也是休戚相关，彼此互补。出于这样的尴尬局面，导致两者在工作关系的认识上显得模糊，缺乏自主性和独立性。

当前社区党组织仍然较多的沿用指令型经济时期中的惯性思维，主张采取“党管所有”的办事方针，对社区基层事务进行包办。由于现行社区领导体制中社区居委会和社区党支部交叉任职比较普遍，居委会的主要干部都是党支部的支委，党支部的支委同时也是居委会的主要干部，没有任职方面的限制。社区党组织不仅要在思想上统领居委会的工作，也领导和参与实施了很多社区治理的具体事务。这一方面导致了党支部书记及支部委员更多地按照居委会的工作来定位自身作用和效绩，影响了党组织自治的功能发挥。由于社区党组织对于自身职能的疏忽，经常与社区居委会工作马鹿易形，导致党组织在社区建设中功能上错位和缺位，没有发挥党组织在基层治理中总揽全局、协调各方的作用。另一方面，党组织参与具体事务使得社区工作极为复杂。社区工作者既要全面投入到超常繁重的事务当中，又要应对各种领导的检查和任务安排，不利社区工作的开展，也违背基层党建工作的初衷。

(三)基层治理结构缺乏科学性

现代化治理强调多元主体间的共同参与和互动。由于社区治理事务本身具有复杂性、公共性的特征，这就使基层政府既无能力又无必要完全依靠党政力量管理基层事务，在客观上就要求社区组织、经济组织、驻区单位、社区居民等共同参与社会治理。这种多元主体的参与，一方面减轻了政府的行政负担，另一方面也发挥了其他参与主体各自的优势，有利于形成资源的共享和互补，从而提高基层治理的绩效。在目前的社区治理结构中，发挥主要作用的有居民委员会、业主委员会、物业管理委员等为主的治理主体。三种治理主体在社区治理的过程中由于治理方法和治理原则各不相同，无法进行彼此关系的统一归位和承接理顺，这必然会降低社区治理的效果，出现当前“治理失灵”的现象。探究其本质原因，一是没有构建出治理体系的具体框架。街道处在单一化行政化的局面，在社区治理的过程中起到绝对的主导作用，从而使居民委员会始终处于被动的局面，难以在治理与服务效应中发挥应有的功能。二是居民社区治理的正当性没有得到法律赋予权利的明确归位，削弱了居委会在社区基层治理中的能动性和创造性，不利于社区服务体系的完善。三是社会团体和中介机构参与有限。在基层治理过程中，社会团体并没有发挥其应有的作用和功能，仍然受制于基层政权机关的控制和领导，没有体现自治团体的制度优势。此外，中介机构在治理作用的发挥上没有起到桥梁和平衡的功效，且数量较少，依然附庸于政府机关的指导。

三、构建科学自治制度，适应国家治理需求

(一)居委会的去行政化

“由于实存社会管理机制是自上而下的权力管理，因此这种管理机制最令人诟病的问题是缺乏社会与公民的民主参与，重政府主导而轻民主参与”［10］。政府与社会平等合作的社区治理模式能否建立并在实践中成功运行取决于政府如何看待社区自治组织，简而言之，即社区的基层自治与社会稳定的关系。根据建国的基层治理经验来看，社区自治不仅没有带来动荡不安的局面，反而刺激了国家与社会的活力。其实，这里的关键所在是执政的统治集团是代表民族利益还是党派利益。以民族利益为最高目标的统治集团寻求的是动态的稳定，即具有社会活力的稳定，因此它鼓励基层社会的自我治理。以党派利益或家族利益为最高目标的统治集团追求的是静态的稳定，因此它极力反抗和压制民间社会的发展或希望按照自己的最高利益去改造民间社会。我国是人民民主专政的国家，实行人民代表大会制度，执政党是代表广大人民群众最根本的利益所在，自然是鼓励基层社会的自我治理。

在居民委员会去行政化的道路上，首先，政府部门需要转变观念。由传统的“政府全能主义”转变到“多元化参与”，由“政府权威主义”转变到“共同治理、合作协商”的治理路径。其次，法律应明确居民委员会的性质及其在基层治理过程中的地位。《城市居民委员会组织法》第2条、第3条仅对居民委员会的定义和任务做出了规定，但居委会组织的权利和义务却语焉不详，而是把落实本组织宗旨必须所持有的权利、义务、责任都转成了任务。如果赋予居民委员为开展公共事业和公益服务的具体权利，以及厘清居委会政务公开、管理透明、民主议事等工作评议的责任，做到责权兼顾，合而不同，体现出应有的独立性，这将大力加强居民委员会基层治理的活力和能力。

(二)健全党的领导

完善社区基层治理，需要多方主体的共同参与，积极发挥基层群众、社区组织、基层党组织等主体在基层治理中的综合效应，尤为提高各级党组织的统筹观和治理观，进一步发挥各级党委在基层治理中总揽全局、协调各方作用。同时，还应结合政府的社会治理和公共服务职能，引导鼓励支持社会各方积极有效地参与社会治理中来。

此外，由于社会、社区领域的政党组织的运作逻辑不同于国家领域的政党组织的运作逻辑，前者是水平式的平等合作、民主协商;后者是垂直式的领导与被领导。社区是独立于国家领域、市场领域的第三领域，即公共领域。社区居委会是社区的群众自治性组织，并非任何政府机关的下属机构，不属于行政系统的范畴。社区居委会将不是机械地贯彻执行党和政府意志的左右手，而是帮助政府与居民之间实现良好沟通的重要纽带。因此，在实现党的领导，发挥党的桥梁作用时，应该把握好限度。既要坚持党的先进性领导，又要注意民主平等、共同协商的方式。

最后，社区党组织对社区的领导主要是通过直接参与社区公共事务的决策与管理，并在参与中从政治上保证和支持社区依法进行自我管理与自我服务，防止各种自治网络脱离法律轨道和有悖于社会基本公德。社区党建就是以社会为单位横向整合地区社会，其手段不是行政性的命令或资源的调配，而是一种互动合作。党的治理能力的强弱，取决于能否有效地整合和动员社会资源，成为权力秩序的建构者。因此，社区党组织和居民委员会的关系不再是上下级的领导与被领导的关系，而是一种相互合作，平等协商，民主决议的过程。

(三)治理主体多元化

民主观念的普及，利益的分化，社会自主力量的成长，公民权利意识的觉醒，都意味着社会组织和公民对基层治理的参与将是一个不可避免的趋势。社区治理的主体既应当包括政府部门，也应当包括非政府性的组织。社区治理的过程虽然指社会组织和政府介入社区在自治活动开展的过程、方式和途径，但更应当是指社区民众参与社区事务、商议社区发展计划、项目等各种公共事务和公益活动的过程，充分体现了社区居民对社区发展的担当和成果的共享。再者，基层治理过程中必定会面临一系列公共问题，如市场监管、环境保护等也需要社会和公民的积极参与、协同互助才能取得更好的治理效果。社区自治一定是多元主体共同参与，不断互动的良性过程。在社区治理框架中，政府组织、社区居民、社会组织等共同构建起社区治理结构的多元化，这种多元化的治理体系，更加重视的是各治理主体之间的协调合作和相互沟通，依赖的是合作网络的自治效应而非政府的行政权威。政府组织应该自发成为社区治理的引导者，积极创造良好的条件为资本，在社会组织和居民参与社区治理中提供政策上的支持，交流的平台，沟通的渠道结和合作的机制。在充分展现其协调、引导、统一、监管等作用的情况下，大力提升现代公民自治认知和公民自治能力，最终还权于民，还权于社区，实现具有中国特色的基层社会“公民治理”。

［1］程竹汝.当代中国政治的科学发展:寻求民主实现形式的最优次序与发展重心［J］.政治与法律，2011，(3).

［2］夏建中.城市社区基层社会管理组织的变革及其主要原因——建造新的城市社会管理和控制的模［J］.江苏社会科学，2002，(2).

［3］夏建中.中国城市社区治理结构研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2012.

［4］中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编［G］.北京:人民出版社，1992.

［5］中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编［G］.北京:人民出版社，1997.

［6］徐猛.社会治理现代化的科学内涵、价值取向及实现路径［J］.学术探索，2014，(5).

［7］张大维.倒漏斗效应:低收入社区居委会分减负担的模式选择［J］.湖北经济学院学报，2005，(5).

［8］参见《中华人民共和国居民委员会组织法》第13条.

［9］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［G］.北京:人民出版社，2012.

［10］范进学.法学视野下的“创新社会管理”分析［J］.政治与法律，2012，(4).

［11］胡琦.论社会组织对政治参与制度化的作用［J］.重庆理工大学学报(社会科学)，2014，(12).