论公共服务公平性的相关测度方法及其面临的困境

严明明

(长春师范大学政法学院，吉林长春130032)

公共服务是以公众为对象，满足公共需要的活动或行为。公共服务的基本使命是满足公众的需要。从这一角度出发，对公共需求的满足包括直接满足和间接满足。据此，可以将公共服务区分为间接意义上的公共服务和直接意义上的公共服务。间接意义上的公共服务包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动。这些政府行为的共同点是它们都能间接地发挥满足公民需求的作用。公民作为人，有着生存、生产、生活、发展和娱乐的直接需求。对这些直接的公共需求的满足属于直接意义上的公共服务范畴。根据研究需要，我们从直接意义的角度对公共服务的内涵予以界定:公共服务是国家在特定的社会发展阶段，以满足直接公共需求为目的，依照本国的政治决策程序，基于合理性原则，政府利用公共资源和财政资金为整个社会和特定社会群体提供的所有服务。

2004年2月，温家宝同志明确提出“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障和教育科技、文化、卫生体育等公共事业，发布信息等，为公众生活和参与政治、经济、文化等活动提供保障和创造条件。”［1］以此为指导，本文将公共服务的基本范围概括为十个方面:公共教育、医疗卫生、社会保障、公共安全、基础设施、公共交通、环境保护、公共信息、文体休闲、科学技术。

一、公共服务公平性测度概述

公共服务是政府的基本职能之一，也是社会再分配的重要方式。从公共服务的属性来看，公平性是公共服务的基本属性。从公平分配的内容和客体来看，公共服务作为一种重要公共资源，是公平分配的基本内容之一。从公平的本质来看，公平不仅仅是主观的，也是客观的。就公平的判断依据而言:一方面，公平是人们判断社会利益和价值分配合理性的尺度，是人们的特定价值取向，是人们对分配结果的主观感受，总是存在着一些主观性的原则、评价标准和公平观念;另一方面，公平与否通常是通过客观事实予以表征的，人们判断社会分配是否公平时总是通过对客观的分配现状和相关数据的分析才能得出结果。就公平的评价方法而言:一方面，作为一种价值尺度，对公平进行评价既可以关注事实“是否公平”，通过人们所持有的公平原则而作出一种“质”的合理性的价值判断，这是主观的;另一方面，人们又可以通过一定的实证和量化分析对群体和个体的公平进行一种“量”的测度，这是客观的。

公共服务和公平两个概念之间存在着相互交织、不可割裂的联系。那么，如何对既存的公共服务供给情况公平与否以及公平性的程度进行衡量呢?这就需要对公共服务公平性进行评价和测度，以此判断公平性的现状。

对于公共服务公平性的测度，目前学者们比较常用的途径有三个:一是运用公平性测量的方法测量特定公共服务项目内容(如卫生、教育服务)的公平性;二是通过公共服务绩效评估的方式在绩效评估的指标体系中设定衡量公平性的指标;三是对公共服务均等化效果进行评价。下文对这三种主要方法进行分析和评价。

二、公平性测量方法

目前学术研究中对公共服务公平性的测度主要集中于对单项公共服务的公平性测度，比如对教育公共服务和卫生公共服务的测度。研究所采用的方法主要包括以下几种:

(一)极差法

极差法主要是将人群按照特定的条件(比如经济条件)进行分组，然后对这种特定条件中的最高组与最低组之间的测度因素(比如卫生服务、教育服务)的差异进行对比，从而说明健康和医疗状况在不同社会经济状况中的人群汇总的分布。如1983年世界银行的发展报告、2000年世界卫生组织的世界卫生报告等都采用了这种方法对卫生服务公平性进行测度。［2］这种方法的优点是相对简单明了，能够比较不同经济状况人群的健康差异;缺点是它反映的仅仅是最高组与最低组之间极端的差异状况，忽视了中间组人群健康状态的变化。因而，在实际应用中，极差法不能全面反映各个组的公平性的状态和变化。

(二)洛伦兹曲线和基尼系数

在经济学中，洛伦兹曲线运用得比较广泛，主要是分析社会财产或收入分配的公平性状况。其主要方法是将所要测度的客体(财产或收入)以群体或者地区的形式划分为若干个等级。在这些等级中，纵轴表示每一个层级所拥有的财产的比率，横轴表示每个层级中的人数占总人数的比率的累计值，将各个点相连便可得出曲线。一些学者利用洛伦兹曲线对卫生服务和教育服务的公平性进行测度;与此同时，基尼系数通常作为“国际上用来衡量资源分配不公平程度的统计分析指标”来使用。［3］洛伦兹曲线法与极差法相比，具有很大优势，因为它不需要将不同的人按照所属群体进行分层或分组进行测度，其测度结果能够反映所有人的公平性状况。然而，如果将洛伦兹曲线运用于公共服务公平性的测度中，它便不能反映经济状况的不平等对相关服务的公平性的影响。

(三)集中曲线法

在进行卫生服务公平性的测量中，一些学者使用了集中曲线法。类似洛伦兹曲线，集中曲线分为纵轴和横轴。纵轴表示卫生费用、人群健康或疾病等指标累计百分比，横轴表示各组人群累计百分比，将各个点连接就可以得到该曲线。在横轴和纵轴之间，还有一条直角平分线。如果健康水平的指标在各个组间的分布是大致相当的，那么这一曲线会与这条直角平分线重合;反之，如果较低的健康水平指标处于较低层的社会经济组，那么曲线将会位于这条直角平分线的下方。平分线与曲线之间的距离越远，健康不公平程度越大。

(四)不平等的斜率指数

这一方法通常被应用于卫生公平的测量。这种方法的基本原理是:首先，根据经济状况的不同对所要测度的人群进行分组;其次，按照各组的社会经济状况进行排序;最后，计算出每一个组的健康状况的平均值。不平等斜率指数(SII)是指各组的卫生状况与其对应的社会经济组的序次之间回归线的斜率，能够反映出从最低组到最高组之间健康状况的改变。

(五)泰尔指数

泰尔指数可用于衡量个人之间或者地区之间收入差距(或称不平等程度)的指标，后来则广泛应用于分析经济生活中其他的不平等。泰尔指数用来测度公平的基本原理是:当每一个人所拥有的收入都一样时，此时收入的分布是绝对公平的;而当部分人群占有比其人口比例更高的收入时，就会产生收入不公平现象。有关研究发现，在对公平性的评价中，泰尔指数能够很好地反映地区内部以及地区间的差异。

以上几种测量公共服务公平的不同方法各有利弊，并且通常是对单项服务的测量，难以反映基本公共服务项目的多元性和指标的复杂性。我们要研究的基本内容是基本公共服务在群体之间、区域之间和地区之间的公平性程度，这将包括多种公共服务项目和设定多个指标，因而无法单纯选择以上某一种方法进行测量，需要寻找更具综合性的方法。

三、公共服务绩效评价法

公共服务绩效评估是一种全面地对公共服务质量进行管理的工具，其核心在于结果管理，基本目标在于回答组织和个人是如何行动的，是否实现了既定的目标，接受服务者的满意度如何。公共服务的目标是多元的，因而公共服务绩效评估的考量价值标准也不是单一的。一般来说，公共服务绩效评估的考量价值标准包括公平、效率、效益、质量等，公平是其中的一项重要价值诉求和考量标准。那么，是否可以通过公共服务绩效评估的方式来考量公共服务公平呢?

公共服务绩效评估的方法主要包括3E评价法、标杆管理法、平衡计分卡法、层次分析法、数据包络分析法等。从公共服务绩效评估所应当包涵的价值标准来看，绩效评估的价值标准通常不是由单一的价值标准构成的，而是多种价值的复合体。如前所述，公共服务是政府的基本职能，公共服务的本质属性是公平性。对公共服务考量的价值标准包括效率、公平、效益、公共性等多重价值，这些价值应有主次之分。在公共服务绩效考量指标体系的构建过程中，应注重对公平性的考量，增加反映公平性的指标所占有的权重。而现有绩效考量方法在指标的选取上和评估过程中往往注重对效率的考量，没有能够充分地显示出公共服务公平性的要求和意向，造成了对公平性价值考量的缺失。这使公共服务供给不能够回归到应有的位置，反而会加剧已存在的不公平问题。

另外，绩效评估在理论和实践方面的成熟程度也对其应用和操作有着关键性的影响。比如在我国，政府绩效评估理论与实践发展非常迅速，但是与发达国家相比仍然处于“初级阶段”，“在基本理念、实施原则、评估能力和操作技术层面存在着诸多不足”［4］。绩效评估存在价值标准不明和盲目附和“潮流“的现象，并延续了管制型政府模式下的机械性原则。对绩效评估体系的构建没有立足于我国的具体国情并考虑政府治理的实际，而是盲目照搬西方的做法，从而使政府的绩效评估流于形式。在不合理的绩效评估体制下，很多地方政府较少考虑体现隐性绩效的项目，而是积极投资于体现显性绩效的公用项目，这阻碍了政府公共服务质量的提高，延缓了公共服务均等化的进程。在这种情况下，绩效评估不能够反映效率和效益的价值要求，更不能反映公平的价值要求。

四、公共服务均等化评价

除了对公共服务绩效评价之外，一些学者还提出了对公共服务均等化水平进行评价的方法。

Denhardt夫妇认为，对公共均等化水平的评价应当从供给的方式和机制等方面来考察。政府除了负责直接或间接为民众全面供给公共物品外，还应当努力促成政府、社会、市场、公民之间的互动，积极鼓励公民参与公共服务过程，充分表达其需求、意见和价值观。［5］

赵怡虹等对建立公共服务均等化指标体系进行了实证性研究，在充分关注政府间财政能力差异的基础上对影响中国基本公共服务地区差距的主要因素进行了分析。［6］钟振强、宋丹兵则具体地提出了五个评价指标包括:人均财政收入、人均GDP、人均财政支出、人均可支配财力和各项基本公共服务人均支出。［7］南锐等构建了基本公共服务均等化水平的指标体系，基于统计年鉴数据，采用熵权－TOPSIS法对全国31省(市)基本公共服务均等化水平进行了评估和比较，以统计分析结果为基础将全国划分为三个区域等级，并提出了相关的政策建议。王桢桢和郭正林通过对公共服务均等化的影响因素及相关主要理论的研究，提出构建衡量公共服务均等水平的标准化体系［8］，认为构建均等化的标准体系应当涵盖下列三方面的标准:提供者的建设标准、生产者的质量标准、消费者的效用标准。孙国庆在对基本公共服务均等化的主体、客体、标准等三个方面进行解读的基础上，提出设计基本公共服务均等化衡量指标必须坚持的系统性原则、重点突出原则、科学性与可操作性相结合原则和公民导向原则，重点阐述了基本公共服务均等化的公共治理能力、投入、产出和结果等四项指标，并提出了基本公共服务均等化衡量指标的设计。［9］

对公共服务均等化评价的研究主要体现出两个特点:一方面，评价指标体系理性化模式较为明显，应用性还不是很强。在对指标的处理方面，多采用加权处理，各个指标之间缺乏必要的联动性。另一方面，在建立基本公共服务均等化指标体系的方法上，学者很少进行系统性构建和综合性研究。

对基本公共服务公平性的测量，实际上是对不同区域、不同地区的不同服务项目的总体水平进行评价，因而引入综合测量法是一个相对来说比较全面的方法。实际上，在指标体系的建构方面，很多研究已经采用了综合测量法，比如:联合国开发计划署编制的人类发展指数，中国人民大学中国调查评价中心编制的中国发展指数，樊纲、王小鲁和朱恒鹏等编制的中国市场化指数，陈昌盛、蔡跃洲编制的公共服务综合绩效评估指标体系，李建平、李闽榕、高燕京等编制的中国省域经济综合竞争力指标体系，任强提出的公共服务均等化指标体系。这些指标体系根据不同的评价目标，设计了相关的指标，构建了系统的指标体系，能够为公共服务公平性指标体系的构建提供可资借鉴的基本方法和思路。

［1］李世钦.限度、价值与策略:经济性公共服务向社会性公共服务供给变迁的研究［J］.科教文汇(下旬刊)，2008(10):190－191.

［2］孟庆跃，徐凌中，陈宁娜.卫生经济学［M］.海口:南海出版公司，1997:295－300.

［3］Philip Musgrove.Measurement of Equity in Health［J］.World Health Statistics Quarterly，1986(4):325－336.

［4］周志忍.公共组织绩效评估:中国实践的回顾与反思［J］.兰州大学学报:社会科学版，2007(1):26－33.

［5］Robert B.Denhardt.Janet Vinzant Denhardt.The New Public Service:Serving Rather than Steering［J］.Public Administration Review，2000(5):25 －27.

［6］赵怡虹，李峰.中国基本公共服务地区差异影响因素分析［J］.山西财经大学学报，2009(8):15－22.

［7］钟振强，宋丹兵.基本公共服务均等化及其评价指标体系［J］.吉林工商学院学报，2008(3):45－47.

［8］王桢桢，郭正林.公共服务均等化的影响因素及标准化体系建构［J］.学术研究，2009(6):59－63.

［9］孙国庆.论基本公共服务均等化的衡量指标［J］.浦东管理干部学院学报，2009(1):57－61.