1949—1981年美台经贸关系之述评

杨建国

(河南师范大学 历史文化学院，河南 新乡 453007)

1949—1981年美台经贸关系之述评

杨建国

(河南师范大学 历史文化学院，河南 新乡 453007)

1949至1981年期间，美国对中国台湾地区的经贸政策及实践活动既表现出贯彻始终的鲜明特征，又表现出随着时代和内外环境的变迁其动机和侧重点不断调整的明显特点。“不变”和“变”是相对而言的，是动态的平衡和有机的统一体，均服从和服务于美国在亚太地区尤其是东北亚地区战略性、整体性的国家利益。美国试图通过对台湾的持续经贸政策及实践活动，再与其对台政治、军事以文化政策及实践活动相互配合，以台湾为最佳的跳板和中介,企图削弱与瓦解中国大陆既有的社会基本制度和文化核心价值观，进而对中国大陆实施“和平演变”。

美国与台湾；经济与贸易；以台制华；和平演变

1949至1981年间，美国对中国台湾地区的经贸政策及实践活动既表现出贯彻始终的鲜明特征，又表现出动机和侧重点不断变化和调整的明显特点。美国对台经贸政策及其实践活动的“不变”和“变”是如何得以体现的，关系怎么样？美国延续与发展与台湾地区的经贸关系的主观动机和深层目的是什么，其政策与活动的落脚点和归宿在哪里？笔者依据掌握的相关资料，对之进行梳理、剖析，以求教于方家。

一、“断交”前的美台经贸关系及剖析

在新中国成立之前的1948年7月，美国与当时的中国国民政府签订了“中美经援双边协定”，其中就包含美国对台湾地区提供经援。1948年，国民政府将美国援华工业部门的7500万美元的部分款项划拨给了台湾地区。

1949年底，以蒋介石为代表的“国民政府”败退到台湾岛时，饱受战争摧残的台湾地区社会经济状况极为糟糕。台湾地区的农业耕地不足、粮食短缺，稻米产量仅有121万吨，当地农民不得不大量种植甘薯；工业领域设备陈旧、原料困乏、资金短缺、技术落后、开工不足。随着1950年2月中苏正式结盟、6月朝鲜战争爆发，美国对华政策由观望和等待迅速调整为公然干涉中国内政，阻挠中国人民武力解放台湾，正式恢复对偏居台湾岛的以蒋介石为代表的国民党残余势力的各种大规模援助。当时台湾当局在政治社会不稳、人心惶惶、经济困窘的艰难状况下，只能依靠美国提供的各类援助勉强维持局面。美援对当时的台湾当局来说可谓是真正的救命稻草，美国也就成为当时唯一能够对台湾当局真正施加强大影响的外部势力。

美国对台湾当局的经济援助正式开始于1951年，终止于1965年6月，援助总金额为14.82亿美元，年均约1亿美元，其中“一般经援”(主要包括“防卫支助”和“开发借款”、技术合作、军协援助)为10.29亿美元，占当时美援总额的70%；《农产品输出援助法》剩余农产品援助为3.98亿美元，占当时美援总额的26%；“开发贷款基金”为6480万美元，约占当时美援总额的4%。另有资料显示，美国从1951至1956年向台湾当局提供的经援中，单是“赠与”性质的援助金额就高达6.09亿美元，其主要的用途和功能是解决穿衣和吃饭等最起码的日常生活需要，帮助台湾当局充实和增加对生产原材料和百姓生活日用品的供应，以利台湾地区的社会经济生活尽快恢复到正常轨道[1]120。在某种程度和意义上说，美援使台湾经济运转逐渐步入正常状态和轨道，初步实现了自给自足。1957至1961年，美国向台湾当局提供经援的形式是赠予和贷款，主要用途是帮助台湾当局平衡国际收支、弥补财政赤字及稳定市场上的金融物价。1962至1965年美国向台湾当局提供的经援形式是以低息贷款的方式供给的“开发援助”，主要用途是扶植台湾地区发展工商企业。[2]190-191从客观效果来说，美援对当时台湾当局稳定财政、抑制通货膨胀功不可没(以相对基金的形式补贴台湾当局预算的总额是101.9亿新台币；通货膨胀率的下降幅度在3个四年经建计划期间表现不太一样，据分析平均降低4.40%)；对填补当时严重制约台湾地区经济发展的外汇、资本与储蓄缺口起到了雪中送炭的作用(当时台湾当局国际经常帐逆差总额是16.09亿美元，综合逆差总额是11.6亿美元，美援占商品与劳务进口总额的比例年均高达33.6%；美援占台湾当局年均投资总额的比例是36.8%)。[3]另外，美援对当时台湾地区劳动与就业机会的创造及不断增加功不可没。美援对台湾地区经济的恢复、稳定、起飞和发展起了非常重要的作用，但也导致台湾经济被逐步纳入美国主导下的西方资本主义经济体系之中，被美国这张无形的大网(如资金、技术、市场、管理经验、人员培训、经贸活动的游戏规则等)牢牢地套住和掌控，对当时及未来美台经贸关系的发展和演变影响甚大、甚远、甚深。

20世纪50年代，台湾地区引进的外资总额是12.5亿美元，其中82%是美援，15%是借款，13%是直接投资。60年代前半期，美国私人资本在台直接投资所占比例接近90%。50年代和60年代前半期，台湾地区接受的美援共计14.82亿美元。60年代后半期美援停止后，美国又以贷款等形式提供几十亿美元给台湾。1966至1985年美国私人资本在台直接投资总额达到16.4亿美元，占同期外国私人资本在台直接投资的42%。[2]124-125在巨额美援资金的带动和扶持下，台湾地区工业在20世纪50年代得到了一定程度的恢复和发展，在60年代经济结构开始加快升级换代和战略转型，由“进口替代”为特征的工业化转向以出口为导向的工业化。台湾地区实现工业化的关键性时间段是1965至1978年，每隔5年就可以完成1次经济总量翻番。台湾地区工业迅猛发展的主要驱动力是其对外出口贸易量的高速增长。据统计，台湾地区1963至1974年的外贸总额从6.9亿美元增加到126.1亿美元，年均增幅达到30.9%。其中，出口额从3.3亿美元增加到56.4亿美元，增长17倍，年均增幅为31.9%；进口额从3.6亿美元增加到69.7亿美元，增长19.4倍，年均增幅达到31%。①随着台湾地区经济的迅猛发展，美台经贸联系也变得越来越密切。从1966年开始，美国成为台湾地区最大的贸易伙伴。1954年台湾地区从美国的进口总额仅有0.98亿美元，到1978年猛增到23亿美元。同时期，台湾地区对美国的出口从500万美元猛增到50亿美元。台湾地区1977年出口的40%都销往美国市场，在台外资总额的25%以上都来自美国。1978年底，美国私人民间资本在台湾地区投资总额达到5.66亿美元。[4]由此不难看出美国对台湾经济的控制和渗透达到了何种程度。

美台之间在经贸领域始终保持着较为密切的往来关系，就连尼克松总统1972年访华都没有对美台之间的经贸关系带来明显的冲击。事后在尼克松政府内的高官多次向台湾当局进行安抚、保证和打气的背景和氛围下，美台经贸合作关系继续强劲发展。根据1946年签订的“中美商约”，台湾当局一直享有美国政府批准的所谓“贸易最惠国”地位。根据美国《1974年贸易法》的相关规定，美国在1976年元旦至1985年1月3日期间对享受普惠制的国家或地区提供进口商品免税的优惠措施。台湾当局就成为此优惠政策的最大获利者之一。依照普惠制关税规定，1976年美国对所有进口商品免税的总金额是31.6亿美元，而同期美国从台湾地区进口商品的免税额就高达7.28亿美元。换言之，美国单从台湾地区进口商品的免税额占其当年进口商品免税总额的23%。[5]美台双边贸易总额从1972年的约17亿美元快速提升到1978年的73亿多美元。1974年，美国商务部在台湾岛设立了美国贸易中心，台湾当局在芝加哥、洛杉矶设立工业发展与投资服务中心。1976年，台湾当局在美国成立了“美台经济委员会”。上述机构的设置是专门为美台贸易活动提供服务和便利的。1976年，台湾地区还只是美国的第12大贸易伙伴，到1978年快速上升为第8大贸易伙伴。1978年底美台“断交”之前，美台双边贸易占了台湾地区对外贸易总量的几乎1/3，美国市场吸纳了台湾地区出口的40%；美国对台湾地区投资占台湾外来投资总额的30%，台湾地区成为美国银行的第3大主顾。[6]731966至1978年，台湾地区对美国进出口贸易总额从2.82亿美元增加到75.8亿美元，由此不难看出美台经贸关系之密切、依存度之高。

另外，投资在美国对台经贸政策及活动中占有相当重要的分量。虽然以政府为主体的美国官方对台“经援”项目于1965年年中被终止，但美国私人和民间资本却开始大举向台湾市场挺进。1966到1978年，美国私人和民间资本向台湾地区投资总金额达5.12亿美元，约占同期外国资本在台投资总数的40.7%。[7]591966年美国对台湾地区投资总额为1771万美元，1980年为8038万美元，1981年为2.03亿美元。[7]75-80到1975年为止，在台湾地区进行过投资的美国公司已经超过了200家；美国进出口银行在台湾地区的直接贷款总额超过12亿美元，此外还承担着7亿多美元的其他各类担保。具有美国官方色彩的“海外私人投资公司”也向在台湾地区投资的美国公司提供保险服务。1952到1978年，美国私人在台湾地区投资金额为5亿美元，占同期外国在台投资总额的45%。[8]1971至1980年，美国私人和民间资本对台湾地区投资年均5300万美元。据美国商务部统计，1978年美国向台湾地区提供的各项贷款中，私人和民间资本为41亿美元，美国进出口银行的国家资本为18亿美元，总数将近60亿美元。[9]美国通过加大对台湾地区进行投资的力度和广度，能获取巨大的经济利益和好处，使台湾地区的经济发展过分严重地依赖美国的资金、核心技术和市场等，成为美国主导下的资本主义经济体系中的重要环节和组成部分。而且，台湾地区经济的成功发展能够吸收美国的大量剩余资金，缓解美国国内多次发生的经济危机，通过双边贸易活动为美国国内市场源源不断地供给日常生活中必需的质优价廉的商品，推动美国国内工业的升级换代。

1949至1978年底，美国对台湾地区的经贸政策是在冷战的大背景之下进行的。1949年10月新中国成立至1972年2月尼克松总统访华，中美两国处于冷战对抗的前沿阵地，美国对华政策以遏制和打压为主，主要体现为政治孤立、经济封锁、军事包围。美国对台的经贸政策及其活动都要服从和服务于其对华整体政策，即确保台湾当局的稳定与安全，利用台湾的独特地理位置、实力与影响，对中国中央政府进行牵制。1949至1965年，美国对台经贸政策及其活动的动机和侧重点表现出的主要特征是，帮助蒋介石残余势力在台湾地区站稳脚跟，在政治、军事与战略安全上使台湾当局愿意且有一定的实力和信心同中国中央政府对抗，发挥远东太平洋地区“反共、防共”的桥头堡作用。相伴随的是在经济上不断对中国台湾地区进行渗透和控制，既能控制台湾当局的走向与战略性选择，又能通过台湾地区的经济发展与繁荣给中国大陆的民众提供不同的社会发展道路或模式的所谓“成功样板”。而1965至1972年美国对台经贸政策及其活动的侧重点和动机表现出来的新特征是，政治、军事安全的作用与目的在逐渐下降，而经济渗透与控制主导下的同化与演变的作用与目的在逐步提升。1972至1978年底，中美苏“大三角关系”基本形成，联华抗苏是当时美国对外政策的基本框架和可行性的战略性选择，美国通过密切和强化美台之间的经贸关系，实现其多重目标：(1)弥补由于尼克松总统访华及中美《上海公报》公布带给台湾当局的冲击与损失。(2)美国对台湾当局的生存和发展是极其重视和关注的，并没有打算抛弃台湾，要给外界特别是美国在亚太地区的“盟友”留下负责任的、可靠的印象，使美国的威信和声望尽量不减弱。(3)给台湾当局以生存和发展的前景、实力以及信心，进而通过台湾当局牵制和防范中国中央政府。

二、1979至1981年的美台经贸关系日趋紧密和强化

1979年元旦中美邦交正常化，美台之间自然断绝“外交”关系，这就标志着美国政府正式撤销了对台湾当局的“外交”承认。但是，依据中美建交谈判过程中达成的谅解和1979年3月美国国会通过并由卡特总统4月10日签署生效的《与台湾关系法》，美国的卡特政府坚持除1954年美台“共同防御条约”外，其他美台所有双边条约或协议基本保持不变(还包括包含台湾当局在内的多边国际协定或条约)，都将继续有效；美台之间原有的经济贸易、商业与文化交流、人员往来等民间性质的交往关系将继续进行和发展下去，不受美台政治与“外交”关系变化的影响。如美国以前给予台湾当局的所谓“最惠国待遇”继续自然延续，不需要国会再次进行审议；优惠关税政策在美台“断交”后继续得到顺利执行。1979年美台贸易总额为90.3亿美元，到1980年底就突破100亿美元，比“断交”前有明显增长。[1]1251979年美国依照普惠制关税规定，对进口商品免税的总金额达62.79亿美元，而单从台湾地区进口商品的免税额就达17.24亿美元。1980年美国对进口商品免税的总金额达73.51亿美元，而单从台湾地区进口商品的免税额就达18.66亿美元。[6]37美国对台湾地区的资本投资、技术转让等领域，基本不受美台断绝“外交”关系的冲击。可见，“断交”后的两年内美台之间经贸关系的密度和强度不但没有明显弱化，反而在强力增进，双方依存度不断提升。当然，美国政府对台湾的经贸政策与实际做法，在短期的政治因素层面上，含有明显的补偿意味，而台湾当局也极力想和美国继续捆绑在一起，通过密切的经贸联系与合作既能得到实惠与好处，又能使得美国无法真正从台湾地区脱身。不可否认的是，从长期的战略利益进行综合考量，美国政府从心底里不愿意主动放弃“以台制华”和“以台变华”的棋子和砝码，而是试图通过经贸领域的合作强化，再紧密配合军事与安全领域的武器军备出售，“软”与“硬”两手并用，发挥积极、有效的作用和影响。这是因为，在当代的国际社会，经贸关系是各个国家或地区之间高级政治关系的媒介与桥梁、有效载体以及减震剂和压舱石。在某种程度和意义上，经贸关系既可以为高级政治关系(如外交、军事等)的建立和强化铺路架桥，又可以在高级政治关系遭遇巨大风浪冲击时有效地减小动荡和震幅，同时，还可以在潜移默化中有效对外传播其基本价值观、社会制度以及生活方式。所有的经贸政策的制定以及实际执行与落实，都是由人来具体操作的。凡是由人来具体参与的各类活动，强者一方对弱者一方无疑会施加较为明显和突出的影响与作用。因此。美台“断交”后的两年期间，美国对台经贸政策及实践活动，既有短期政治因素的考量，也有为其长期战略利益进行提前布局的考量。

美国国务卿万斯在1980年3月向国会正式提交调查报告，认为“没有任何迹象表明，断绝美台之间的官方关系干扰了美台商业关系。相反，美台双边贸易和美国在台湾地区的投资分别增加了23%和25%。”美国会总审计局提供的调查数据结果也显示：台湾地区已成为美国第8位贸易伙伴。1979年美台贸易总额为91亿美元，和1978年相比增加了16亿美元。美国向台湾地区出口增加了40%。投资比1978年增加15%。因此，其结论是“台湾(当局)并没有由于美国(政府)撤消‘外交’承认而遭受经济损失。”[10]这充分印证了美国的卡特政府为了维护和扩张美国的国家利益，在推进与中国邦交正常化的同时，要尽最大可能地维护台湾当局的实际利益，倾斜性地照顾其实际需求，推行“双规制”政策。这为此后美国政府继续干涉中国内政、插手台海问题的解决留下了伏笔、进行了战略性布局。

三、卡特政府积极推进美台经贸关系的深层目的

卡特政府极力鼓励和推动美国延续、发展与台湾地区的密切经贸关系，不仅是为了安抚和补偿台湾当局(政治与“外交”领域的重大损失)，防止台湾当局在绝望的状态下作出极端不负责的冒险性举动(譬如独立发展核武器系统或向苏联靠拢等)，同时还要极力向台湾当局表明美国态度和立场的坚定和一贯，即美国并没有真正意义上抛弃台湾当局。台湾地区仍旧紧紧依附于美国，除了在军事与安全领域依赖美国提供防御型武器与装备外，在经济贸易领域中对美国的依赖也很明显。美国在台湾地区已有高额且广泛的投资，如果突然撤资，势必给双方造成重大损失。在贸易领域，双方的市场对对方都很重要，直接关系到产品的外部销路、内部工人的工作和就业机会。在经贸领域，不可否认的事实是美国在台湾地区确实能够获得丰厚的利润和回报，能有效地缓解其国内部分公民的就业难问题。只要美台在经济领域保持紧密的关联，美国对台湾地区的渗透、影响与控制就不可能完全阻断。除了历史的惯性作用外，在经济贸易的合作与互动中，任何国家或政权都不可能做到只接受外来的商品与器物，而把外来的思想与文化、核心价值观完全杜绝于国门之外，更何况台湾当局长期以来推行和美国同样的“反共”思维。

台湾地区在20世纪八九十年代在经济建设领域取得的成就曾经引起世人的高度关注和赞誉，被美国的新闻、传媒与学术界，甚至是某些政界要人别有用心地极力吹捧为亚洲乃至世界上的“经济奇迹”(即亚洲经济发展的“四小龙”之一)。他们试图在亚太地区树立一个成功的新兴发展中“国家”的典范，提供一个和中国大陆完全不同的发展模式与道路,让包括中国大陆在内的周边国家借鉴、学习与效仿。

总之，卡特政府极力延续和发展对台经贸关系，不仅仅是为了对台湾地区本身进行演变、渗透和控制，追求高额的商业利润与回报，而且有着更为深远的谋划——企图把台湾引领和改造成为具有鲜明美国特色的独立政治实体，在实质上继续推行“一中一台”政策；以台湾岛为跳板，坚持不懈地对中国大陆推行“和平演变”战略，把台湾地区树立成政治、经济上均发展“成功”的样板和典型，通过“又打又拉”的方式和途径，诱使中国大陆选择美国人所希望的社会发展轨道与模式。另外，在战略安全和军事上，美国还对中国大陆进行不间断的牵制和防范，为美国国家战略利益服务。

[注 释]

①《台湾对外贸易的发展》，参见 http://www.chinataiwan.org/twzlk/twjj/gk/200511/t20051129_216252.htm 。另有统计数据显示的结果和上述情况差不多，如：1966年台湾地区对外贸易总额仅有11.6亿美元，而到了1978年就达到237.1亿美元，增长了19.47倍。其中出口总额为128.7亿美元，比1966年增长了23倍；进口总额为110亿美元，比1966年增长了16.7倍(林长华、赵玉榕等编著：《战后美台经济关系概论》，九州出版社，2001年，第63页)。

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2015-02-25

河南省教育厅人文社科研究项目(2015-QN-248)；河南师范大学青年科学基金项目(2014QK43)。

杨建国(1979- )，男，山西夏县人，河南师范大学历史文化学院副教授，博士，从事国际关系史、美国史、世界近现代史研究。

K27

A

2095-7602(2015)05-0060-04