公共利益界定何以可能
——兼评《公共利益：界定、实现及规制》

孔 航

(北京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 211106)



公共利益界定何以可能
——兼评《公共利益：界定、实现及规制》

孔 航

(北京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 211106)

许多国家都通过各种形式对公共利益作出了程度不同的界定，这在客观上为我国的公共利益立法界定和理论探讨提供了法治基础；理论界积累的大量理论成果，成为完善我国公共利益立法的理论基础。语言的有限性和模糊性、人认识能力的有限性以及公共利益的复杂性决定了公共利益概念具有有限性。公共利益的层次性决定了相应规范的层次性，公共利益的多样性决定了相应规范的专门性。在公共利益的实体立法过程中，其难点在于公共利益的主体要素、界定原则、界定标准、判定方法、内容范围和立法模式。

公共利益；概念有限性；公共物品

近年来，公共利益事件的一再发生，充分暴露出我国的立法缺漏：缺乏公共利益的认定标准和认定程序。既然公共利益的界定如此重要和紧迫，那么，为什么公共利益没有进行明确界定，是由于公共利益自身的特点决定了其不能界定，还是由于各种条件不具备，使得公共利益界定难度太大？或许，两方面的原因兼而有之。不过随着理论界对公共利益的研究逐步深入，越来越多国家的法律都对公共利益进行了越来越清晰的界定，我国对公共利益进行明晰的界定也就成为可能。《公共利益：界定、实现及规制》[1]一书为我们研究公共利益界定基础和路径提供了一种重要的方法路径。

一、公共利益界定的基础

一方面，界定公共利益已经具备了相当的立法基础。从立法角度而言，公共利益观念肇始于罗马法，在19世纪末的社会化立法中得到了极大的张扬，如今，很多国家的不同层次的法律都规定了公共利益的相关内容。这在客观上为我国的公共利益立法界定和理论探讨提供了法治基础。就现代国家的立法而言，公共利益在理论上的争议和分歧，并没有导致公共利益在立法和执法实践中被否定。相反，许多国家都通过各种形式对公共利益作出了程度不同的界定。如《法国人权宣言》第十七条、《德国基本法》第十四条、日本《土地收用法》第三条等。所以，可以肯定地说，公共利益已经是一种被法律普遍认可和保护的客观存在。同时，世界各国已经根据自己的社会现状、文化传统和法治环境作出了更为详细的解释和适用规则。国外发达国家关于公共利益的立法经验和司法实践为我国完善公共利益立法提供了有益借鉴，同时我国在立法和执法实践中，也积累了大量的公共利益立法经验。“公共利益”作为一个法律用语，常常出现在我国不同部门以及不同层次的法律中。2004年宪法修正案第二十条和第二十二条对公共利益作出了明确规定，另外，在《物权法》、《行政许可法》、《土地管理法》等法律法规中也有不同程度的涉及。这些立法规定以及相应的执法实践，为从法律层面明确界定我国公共利益积累了丰富经验。

另一方面，界定公共利益已经具备了理论基础。应当承认，“提出一个能被普遍接受的关于公共利益概念的客观定义是不可能的。尤其是不可能用一个实质性的词句去为公共利益下定义”[2]。但马克思主义哲学认为，任何事物都有其本质，由于人类认识能力的局限性，对事物本质的认识都不是一蹴而就的，而是一个从相对真理走向绝对真理的无限靠近的过程。同样，没有必要寄希望于对公共利益进行一劳永逸的研究，即使现在的研究是片面的乃至错误的，也都是正常的、有益的。更何况在公共利益的认识上，已经积累了大量理论成果。比如，当下学界已经认识到公共利益不是纯粹抽象的事物，它是客观具体的，学者对公共利益的特征、范围，公共利益的类型，公共利益界定的标准、原则和程序，公益诉讼的构建等方面，都进行了有益探索，这些理论研究将成为我国完善公共利益立法的理论基础。

二、公共利益界定的前提

虽然界定公共利益是我国现实的迫切需要，但是由于种种原因，其一直在我国立法实践中搁浅。这说明公共利益界定自身的难度，亦说明对公共利益的研究还不够深入甚至存在一定的误区。如果要界定公共利益，就应当客观、全面地认识公共利益，消除对公共利益诸多错误的看法。

一是公共利益概念具有有限性。概念的有限性，是指任何概念的界定都不可能是至善至美的，都存在或多或少的缺陷。界定公共利益，首先要认识到公共利益概念的有限性，即无论如何界定公共利益，都不是完美无缺的。这是由语言的有限性和模糊性决定的，也是由人的认识能力的有限性所决定的，更是由公共利益的复杂性决定的。“语言的非精确性，即模糊性是语言的本质属性之一”[3]。所有静态的语言都是模糊的、有限的，而非精确的、无限的，所有语言都只能描述该时代的实践，“得意忘象”、“得象忘言”是正常普遍的现象。法律语言更是有其自身的一套严密的语言规则和逻辑体系，更具有僵化性、局限性。因此，语言的固有属性决定了用静止的、模糊的、有限的语言难以对公共利益进行尽善尽美的界定。要完全准确描述公共利益，并给予其绝对准确、恰如其分、没有缺漏的界定是不可能的，追求这样的公共利益界定是徒劳的，也是无益的。同时，公共利益是复杂多样且变动不居的，它涉及的范围非常宽泛，其内涵和外延也会随着社会的发展而不断发生变化。与公共利益的复杂性相比，公共利益的语言界定总是有限的，即使我们的语言是详尽完善的，并具有极强的识别力，社会现实中仍始终存在一些语言无法准确表达的具有细微差别或者不规则的公共利益情形。布赖斯曾指出：“基本的法律概念也许根本无法定义而只能够描述。”[4]相比之下，公共利益在“利益内容”和“受益对象”上具有的不确定性决定了其更是一个典型的不确定概念，对其进行准确定义的难度可想而知。实际上，公共利益界定的真正困境在于其面临着两难抉择：追求概念的普遍性、包容性、开放性，抑或追求概念的具体化、精确化、操作化。一般而言，概念越具有普遍性、包容性和开放性，其生命力、解释力和适应性就越强，但指导性就越弱；相反，概念越精确、具体，其操作性就越强，越能对实践起到更好的指导作用，但其理论价值和包容性就相对弱化。公共利益的界定正是面临着这样一个两难抉择，作出一个既具体又具有普遍性的定义并非易事。总之，语言的有限性和模糊性、人的认识能力的有限性以及公共利益的复杂性，决定了任何公共利益概念的有限性，没有必要使公共利益的概念完美无瑕。

二是公共利益具有层次性。从上至全人类下至部分社会的纵向角度看，都包含一定层次的公共利益。譬如，世界和平、环境保护等等，是全球范围内整个人类社会的公共利益；譬如国家安全、经济繁荣等等，是一国范围内国家或民族的公共利益；再譬如公共设施、城市绿化等等，是区域范围内某个“共同体”的公共利益。公共利益的层次性说明公共利益的范围并非单一，要求以不同层次的法律规范来对其进行界定。全球范围内的公共利益，需要国际条约、国际惯例等国际法来界定、调整和规范；而一国范围之内的公共利益，则需要通过国内法来界定和调整。

三是公共利益的多样性。从横向角度看，公共利益的表现形态——公共物品是丰富的、多样的。它既可以体现为基础设施、公共工程等基础性公共物品，也可以体现为法律法规、国家安全等管制性公共物品，还可以体现为医疗卫生、公共交通等保障性公共物品[5]。所以，公共利益概念上的抽象性，反而体现为现实中的多样性。从这个角度而言，凝练出一个放之四海而皆准的公共利益概念是非常困难的，甚至是不可能的。公共利益的多样性决定了公共利益规范的专门性，既需要宪法对其作出规定，也需要调整范围较小的各个部门精确界定公共利益的范围和内容，比如物权法、土地管理法等等。其理由在于，通过立法界定具体领域方面的公共利益，不仅能够适应该领域公共利益的具体特点，又能大大减少公共利益界定时面临的难度，从而增加界定公共利益的操作性和可能性。

三、公共利益界定的难点

正如思想家哈耶克所说：“今天，自由的最大危险来自于有能力、有经验的行政管理者仅仅关心他们认为是公共利益的事物。”不同时期的不同国家对公共利益的理解不尽相同，同一国家在不同历史时期对其理解也有一定差异。可以说，公共利益存在于某一特定社会之中的意识形态、政治争论、公共行政、法律实践、伦理道德、文化传统之中，对公共利益的不同理解通常意味着不同的价值取向、行动准则和社会实践[6]。然而，不能因为公共利益的概念难以把握就放弃对它的界定。要能认识到公共利益界定的难点，并努力解决这些难点。

法律上对公共利益的界定，其难点包括实体难点和程序难点两部分。在公共利益的实体立法过程中，其难点在于：首先，界定公共利益的主体要素是什么。公共利益的立法界定首先涉及到立法主体和立法权的问题。法律主体是法律关系构成的首要因素，公共利益是“共同体”内不特定多数人的利益。但是，什么是“共同体”，谁能代表共同体中“不确定多数人”，公共利益的倡导者并未就此给予明确答复。因此，应当深入研究公共利益的界定主体，回答公共利益的界定主体是一元的，还是多元的；是仅仅指立法机关，还是包括其他国家机关。同时，还应解决公共利益的代表主体、供给主体、认定主体等现实问题。其次，界定公共利益需要遵循什么原则。公共利益的界定原则，即遵循什么样的基本规范和准则来认定公共利益，是公共利益界定中的重要实体问题之一，也是学界关于公共利益争议颇大的问题之一。第三，界定公共利益要依据什么标准。虽然难以用一个机械的、僵化的、静止的法定标准生硬地规范社会各个领域中的公共利益，但既然要对公共利益进行界定，就必须首先解决公共利益的判断标准问题，这是解决公共利益实际操作的需要。第四，界定公共利益的判定方法是什么。在确定公共利益的实践中，有了界定原则和认定标准还不够，还需要判定方法。同时需要说明的是，公共利益的任何一种判断方法都不是“放之四海而皆准”的，任何判断方法都具有一定的片面性和局限性，只能适用于特定的场合。第五，界定公共利益外延即内容范围有多大。公共利益包括哪些范围和内容是立法界定公共利益的集中体现，也是公共利益理论界定在法律上的反映。应当在上述公共利益理论界定和法律界定的基础上，在不同层次的法律中对公共利益的范围进行类型化规定。第六，界定公共利益立法应依据什么模式。前已述及，公共利益具有复杂性，而这一复杂性就必然决定了公共利益的立法方法的多种多样，如列举法、正面概括法和反面排除法等，但任何一种立法方法，都会出现公共利益遗漏或者界限模糊的情况。

[1]高志宏.公共利益:界定.实现及规制[M].南京：东南大学出版社，2015.

[2][美]詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].唐亮，译.北京：华夏出版社，1990：28.

[3]伍铁平.模糊语言学[M].上海：上海外语教育出版社.1999：132.

[4][英]哈特.法理学与哲学论文集[M].支振锋，译.北京：法律出版社，2005：53.

[5]王利明.公民财产权保护和征收征用法 ——《物权法》的实施与配套法律法规完善(之三)[N].光明日报，2007-8-6(05).

[6]韩志明.公共利益与公共行政责任[J].广东行政学院学报，2006(1):5-10.

[责任编辑 龚 勋]

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2015-04-05

孔航( 1989-)，男，山东济宁人，硕士研究生，研究方向：经济法。

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1008-4630(2015)03-0064-03