社会治理视域下基层维稳工作创新研究
——以L县“大调解”工作体系为个案

冯 波，夏从亚

(中国石油大学(华东)马克思主义学院，山东 青岛 266580)



社会治理视域下基层维稳工作创新研究
——以L县“大调解”工作体系为个案

冯 波，夏从亚

(中国石油大学(华东)马克思主义学院，山东 青岛 266580)

社会治理既顺应了全球治理结构变迁的总体趋势，也为我国有效化解基层社会矛盾、减少基层不稳定因素提供了新的思路。L县“大调解”工作体系便是在社会治理视域下对基层维稳工作创新的有益探索。新时期基层维稳工作面临的压力与挑战是L县大调解工作体系的创新动力；由科层式到网络式的治理结构转型，由各自为战到多元互动的运行机制转变，由分散规制到系统构建的制度安排，是这一创新实践的经验所在。同时，也必须看到，如何保证基层维稳工作中人力、物力、财力的供给和配置，如何进一步提升公民参与社会治理的自主性等问题仍需要进一步探讨。

社会治理；基层维稳；社会治理体制创新

一、问题提出与分析框架

美国公共治理专家理德·C·博克斯指出：“如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的社会治理结构的复兴实验过程”①[美]理查德·C.博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，北京：中国人民大学出版社，2013年版。。在中国，随着改革开放的不断深入和市场经济的迅速发展，基层社会结构、社会组织以及人们的利益关系、意识形态、价值观念和精神追求等方面都发生了深刻变化。社会转型时期，基层社会矛盾纠纷呈现出日益复杂的趋势，基层维稳工作面临着新的形势与挑战。适应社会治理结构变迁的总体趋势，回应我国改革开放和社会转型期的现实问题，探索积极有效的基层维稳工作之道，是理论和工作者的重要任务所在。党的十八届三中全会指出，“改进社会治理方式，创新有效预防和化解社会矛盾的体制……建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障”②中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，《中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定》，2013年11月12日。。这一论述既顺应了全球治理结构变迁的总体趋势，也为有效化解基层社会矛盾、减少基层不稳定因素提供了新的思路。

就现有研究成果来看，在理论层面上探讨社会治理的内涵及其优越性的文献已较丰富。在社会治理内涵研究方面，姜晓萍认为，“社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”③姜晓萍：《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》，2014年第2期。。王浦劬指出，由于西方国家治理理论奉行社会中心主义和公民个人本位，作为西方国家治理理论的重要组成部分，西方社会治理理论也以理性经济人的社会自我治理作为其理论核心。“在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动”*王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析》，《社会学评论》，2014年第3期。。在社会治理理论优越性研究方面，全球治理委员会1995年《我们的全球伙伴关系》指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和*俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版。。这一论述从治理内涵出发，明确了与传统社会管理模式的主体唯一性相比，社会治理中政府、市场、社会多元主体合作治理的优越性。

但诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺思曾指出，社会科学中存在着类似于物理学中的惯性，事务一旦进入某一路径，就可能产生自我强化机制，并对这种机制产生“路径依赖”。在理德·C·博克斯所说的“中央控制和高效率组织结构”以及“大政府、小社会”的路径依赖下，政府、市场、社会多元主体合作治理既是社会治理的理论优越性，又面临着必须克服的种种阻碍。特别是在我国现有的体制环境下，在基层维稳这一复杂性具体工作中，多元主体合作治理的动力何在？井然有序的社会治理格局何以可能？整体功能大于局部功能之和的治理效应何以实现？基于这些问题，理论研究还需从“是什么”和“为什么”的探讨，转向对“怎么办”，即动因和实现路径的关注。

从行政生态学视角出发，社会治理体制创新是全球化、信息化、市场化、民主化四大浪潮推动下的必然趋势。从政治学视角出发，社会治理体制创新涉及政府、市场、社会等多元主体间权力配置方式及利益分配格局的深刻调整。而从管理学视角出发，主体往往在特定的动机驱动下才会产生相应的行为，并且当行为朝着理论期待的目标有效推进时，才会产生相应的绩效。即，“动机—行为—绩效”是主体行为的一般逻辑。为此，我们需要集中探讨社会治理体制创新视域下基层维稳工作的动力来源，并思考主体行为如何朝着理论期待的方向有效推进。

二、社会治理视域下基层维稳工作创新的动因

麻宝斌、任晓春在以汪清县城市社区管理改革为例，探讨政府与社会协同治理动因的文献中指出，“诱致性制度变迁是一种需求诱导式的变迁，强制性制度变迁则是一种供给主导式的变迁”*④麻宝斌，任晓春：《政府与社会的协同治理之路——以汪清县城市社区管理改革为个案》，《吉林大学社会科学学报》，2011年第6期。。“需求诱导式的改革动因，往往是由社会运行过程中的内生因素引起的”④。

L县位于S省中部，隶属于W市，人口总量为87.2万，其中城镇人口38.5万，占总人口数量的44.3%，农村人口48.7万，占总人口数量的55.7%。近年来，在改革开放和社会转型的双重影响下，与国内大部分基层相似，L县基层维稳工作面临着新的挑战和压力。一是群众利益诉求多样化、社会矛盾纠纷复杂化，大大增加了调解难度。以劳资矛盾纠纷为例，欠薪案件越来越多，且日趋多样化、复杂化、常态化，特别是在建筑领域，由于存在层层分包、层层支付承包费，形成了层层“扒皮”的复杂现象，清欠难度越来越大。二是群众利益诉求和表达机制尚待完善，依法维权途径不畅通。农民工为解决自身的工资拖欠问题，采取的上访形式也发生了转变，即麦收、中秋、春节等敏感阶段突发，向持续性普发转变，个体上访向集体上访转变，正常上访向打横幅、围堵党政机关等非正常上访转变，现实上访向借助网络投诉等“虚拟上访”转变，呈现出分散化、群体化、极端化、网络化倾向。三是以宗族、村落为单位的大规模群体性事件增多，应对调解难度增大。基层社会多为熟人社会，家族意识、宗族观念比较强，人们的群体性活动也大都以家族或宗族的形式参加，因此，小团体内部的凝聚力很高，而群体性社会矛盾纠纷更是以家族、村落为单位出现，从而导致矛盾纠纷更加复杂，调解难度更大。四是不法分子借机煽动，增加了维稳工作复杂性，维稳压力增大。基层执法警力数量以及资源有限，尤其在农村，大部分人民群众知识能力有限，也无法识别或者抵抗不法分子的违法煽动，从而更容易激发公众情绪，造成群体性事件。

在此背景下，传统的单独依靠政府解决基层纠纷的矛盾调解机制已不能适应当前基层维稳工作的形势需要。为了进一步加强和创新社会治理体制，有效预防、减少和化解各类社会矛盾，L县结合本县实际，着力构建“党委政府统一领导、政法综合牵头协调、司法行政部门主体推动、有关责任部门整体联动、社会力量广泛参与”的“大调解”工作体系，探索出社会治理视域下基层维稳工作的一条创新之路。

三、社会治理视域下基层维稳工作创新的实现路径

沿着管理学的视角思考，“结构—流程—制度”是影响组织行为方向及其绩效的基本要素。其中，结构即政治和行政学中所探讨的体制，流程即结构背后的机制，制度包含一系列相关的政策和制度安排。

1、治理结构: 由科层式到网络式

社会治理体制创新从根本上涉及结构的分化与变迁。正如美国著名学者艾森斯塔德指出的，持续的结构分化与变迁是现代化发展的基本特征。横向维度上，L县在近年来推行的“人民调解、行政调解、司法调解”，“三调联动”基础上，以人民调解为中心，细化横向治理结构的对接。如，人民调解与公安局的行政调解或交通事故调解对接，人民调解与信访局的信访调解对接，人民调解与卫生局的医患纠纷调解对接，人民调解与人社局的劳资纠纷调解对接，人民调解与检察院的刑事和解对接，人民调解与司法局的法律援助调解对接。同时，引入媒体调解并实现媒体调解与三大调解机制的对接，引入行业调解并实现行业调解与人民调解、部门调解以及媒体调解的对接。纵向维度上，按照“建立调处化解矛盾纠纷”的总体要求，以人民调解为依托，完善了县、镇、村三级人民调解组织纵向衔接，并因地制宜建立了原建制村、社区、镇三级网络、三级过滤的“平安110”社会矛盾预防化解新机制，实现了“分级分类、梯次化解”的纠纷化解新机制。与此同时，L县充分重视政府部门与其他调处中心在矛盾纠纷化解中的衔接机制，建立了“以政府为龙头，以公共服务中心、综治维稳中心、行业调处中心为重点”，“一府三中心”的纠纷解决工作机制。事实上，与传统的科层式和矩阵式组织结构相比，L县基层维稳工作的治理结构已构成了纵横交错、多点联动的网络式治理结构。纵横交错为治理主体的多元化提供了可能，多点联动则有效保证了治理主体间信息传递与协调沟通的效能。

2、运行机制：由各自为战向多元互动

多维协同与良性互动是社会治理模式的本质要求。在网络化治理结构基础上，打破各自为战的传统机制，实现多元主体间的互联互通，是社会治理创新的又一关键任务。为此，L县进一步探索建立了三个“1+1”联动机制。一是网上平台与网下中心的“1+1”联动化解机制。一方面，深化e维稳系统研发，开设“我有话说”专栏、民生在线和视频接谈“一网一视频”新平台，实现县、镇、村三级专线互联互通，信访群众足不出村就能够通过网络“面对面”反映诉求；另一方面，高标准建成县社会管理服务中心，吸纳与社会管理工作密切相关的11个单位集中办公，一站式接待群众来访。二是法治力量与媒体力量的“1+1”联动调处机制。灵活运用舆论力量，将媒体力量和法治力量有机结合。依托县电视台《新闻女生》栏目成立“L县新闻女生人民调解委员会”，构建法治力量与新闻媒体力量“1+1”联动化解纠纷系统。新闻媒体与司法调解建立对接联动机制，承接传统类民事纠纷，遇到复杂矛盾纠纷，则同时介入、同时办案、同时调解；建立新闻媒体与刑事和解的对接联动机制，双方根据不同职责，发挥各自优势；建立新闻媒体与治安调解的对接联动机制，对基层派出所调查案件跟进调解。在法治力量的支撑下，积极引导“第三方”介入，注重法情融合、诉讼与非诉讼相衔接，促进矛盾化解。三是建立领导约访与专家会诊的“1+1”联动解决机制。聘用调解专干，以组织开展“领导干部基层群众工作日”活动为依托，实施领导干部约访、调解专干接访制度，及时听取诉求，帮助解决问题。

3、制度安排：由分散规制到系统化构建

制度是规制主体行为方向及强度的直接要素，也是对治理结构与运行机制的有力保障。与原有分散化的规制相比，L县重视对大调解工作体系的整体设计，特别是系统化的制度构建。从已有一手文献资料的搜集整理中，L县自2012年着手构建“大调解”工作体系以来，共出台重要文件21份。这些文件的共同指向在于明确“大调解”工作体系的运行原则，特别是多元主体间的权责关系边界。在运行原则方面，《中共L县委L县人民政府关于健全完善“大调解”工作机制进一步做好社会矛盾化解工作的意见》中，L县委县政府从横向、纵向和内外三个维度分别以制度的方式明确了“大调解”工作体系的运行原则。在横向维度上，规定了“统一受理、集中梳理、归口管理、限期办理”的基本原则；在纵向维度上规定了“属地管理、分级负责”的基本原则；在内外维度上规定了“分级分类、梯次化解”的基本原则。在权责归属方面，以劳资纠纷解决为例，《中共L县委L县政府关于拒不支付劳动报酬案件移送和查处工作实施办法(试行)》中，明确规定了人民法院、人民检察院、公安机关、人社部门等相关各方的权责关系及其边界。

四、结论与思考

治理从本质上讲，是以多元主体的联合应对复杂公共事务的理论期待，多维主体所共同构成的多元治理格局是社会治理的核心特征之一。多维协同不仅是实现良好治理的途径，同时也是善治的本质要求。从协同治理的一般理论出发，“各种相互联系的方式都可能产生协同，判断协同的标准不在于具体的联系形式，而在于是否形成了彼此啮合、相互依存的状态，是否实现了系统功能的放大，或者是否产生了新的有序结构”*②李辉：《协同型政府：理论探索与实践经验》，北京：新华出版社，2014年版。。为此，社会治理体制创新必须意识到良性互动的重要意义及其本质要求。即，“不同子系统间摩擦和冲突减少，政策相互兼容和配合；推诿、扯皮和相互抱怨的现象减少，管理过程顺畅、和谐。系统中各部分在自觉完成各自职责的同时，与其它主体相互补充和配合，共同解决治理中的难题”②。L县“大调解”工作体系的主旨恰恰在于通过多元主体(如政府、社会)之间、系统内各个系统(如人民调解、行政调解、司法调解)之间的网络化合作，应对任务繁重且日益复杂的基层维稳工作。衡量其运行状态的标准也恰恰在于子系统之间的良性互动机制，特别是信息互动的效能。为此，我们依然可以认为，多维协同与良性互动是社会治理体制创新的皈依。

与传统的社会管理模式相比，社会治理模式具有着平等、合作、多中心、网络化等全新特征。但在具体操作中，特别在结构和制度安排两个方面，社会治理模式并非是对管理理论的摒弃，反而呈现出另一种形式的传承和发扬。一般认为，管理理论强调组织结构的边界，而治理理论是对组织结构边界的穿越。21世纪社会和经济的大变革中，各类组织“正在从铁板一块向可穿越的结构和流程转变，正在创造出某种新的组织形式：无边界组织”*④[美]罗恩·阿什克纳斯，迪夫·乌里奇等：《无边界组织(第2版)》，姜文波(译)，北京：机械工业出版社，2005年版。。“内部与外部种种围墙和藩篱全部推倒，各种障碍全部清除，使要素能够自由流通”④。但在L县这一案例中，整合资源、打破部门边界的横向协同治理结构，并非对结构及其边界的忽视，而是以结构及其结构的边界为依托，明确相关主体及其职能。与此同时，以法约尔为代表的组织管理理论以权责一致为基本原则，而以合作和联合行动等为特征的治理模式则往往强调使命驱动而非责任驱动，强调超越权责边界的限制，代之以灵活应变。从L县“大调解”工作体系的结构及其运行来看，通过制度安排明确多维主体间的权责关系及其界限，恰恰是合作和联合行动的基础。

L县的基本情况具有很强的代表性，其建立的“大调解”工作体系的顶层设计与统筹规划理念也符合目前党和国家社会治理体制创新的总体理念，其基层维稳工作实例在全国也具有典型性。与此同时，我们也必须看到，L县“大调解”工作体系中仍存在有待进一步思考和解决的现实问题。从横向协同治理结构来看，“三调联动、多调对接”的结构涉及到行政、司法、社会等多方面的组织和众多机构。且为了落实联动调解的职能，必须在众多组织结构中单独设立调解委员会(如公安行政人民调解委员会、交通事故纠纷人民调解委员会、刑事和解人民调解委员会)和办事中心。这在落实职能的同时，必然带来机构增设和人员增加。在我国行政管理体制逐渐向机构整合和人员精简方向发展的总体趋势下，在基层治理的人力、物力、财力有限的情况下，我们仍需进一步思考，如何解决机构和人员工作量增加的问题，如何合理配置基层治理的资源。此外，从现有的“大调解”工作体系来看，尽管诸多部门设立了人民调解委员会，但在整个案例描述中，各级党政部门仍然是“大调解”工作体系的主导力量和主要参与者，人民群众参与调解的自主性仍有待于提升，空间仍有待于拓展。

山东省社会科学规划研究项目“疏离与回归：新时期党的群众路线面临的挑战与对策”(项目号：13CQZJ04)

冯波(1965- )，男，中国石油大学(华东)马克思主义学院，博士研究生；夏从亚(1961- )，男，中国石油大学(华东)马克思主义学院教授，博士生导师。

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1003-8353(2015)05-0116-04