吉林省农村城镇化建设资金的管理模式探讨①

东北师范大学经济学院　吉林财经大学会计学院　王继红吉林省审计厅　黄海英

吉林省农村城镇化建设资金的管理模式探讨①

东北师范大学经济学院吉林财经大学会计学院王继红
吉林省审计厅黄海英

摘 要：农村城镇化是促进农村经济发展的有效途径之一，在各地推进农村城镇化进程中，大量的财政专项资金进入农村城镇化建设领域，但资金的多头管理也暴露出一系列问题。本文在分析吉林省农村城镇化建设资金使用现状的基础上，提出构建以项目为载体的农村城镇化建设资金的集中管理模式，并提出在实施农村城镇化建设资金集中管理模式下，积极引入现有农村审计这支专业的审计队伍，作为政府审计力量不足的补充，及时解决相关问题，以保证城镇化建设的效果。

关键词：农村城镇化 建设资金 集中管理 农村审计

近年来全国各地区先后采取一系列措施大力推进农村城镇化建设，并取得了一定效果，吉林省农村城镇化建设过程中，初步探索出了一条从吉林省实际出发的特色城镇化之路。本文仅从城镇化建设资金管理的角度进行研究。

1　城镇化建设资金使用现状及存在的问题

2010年出台《省委、省政府关于统筹推进吉林特色城镇化的若干意见》之后，吉林省级财政自2011年起每年安排用于支持城镇基础设施贷款贴息、城镇基础设施投资补助、统筹推进特色城镇化示范试点补助和小城镇建设的城镇化专项资金1.66亿元，截至2012年底累计安排3.32亿元，并返回土地出让金40.2亿元。自2010年起，累计投入政府性公共投资1833亿元，主要用于交通、水利、市政、环保等基础设施建设。

1.1 城镇化建设资金投入不足

根据国务院发展研究中心测算，一个农民转变为市民需要增加政府的支出约为8万元左右，扣除已在政府性公共投资中包含的教育(校舍建设)、保障性住房支出等因素，需要政府增加支出约为7万元左右，城镇化率每提高1个百分点，需增加政府支出190亿元左右。依据吉林省资料，提高城镇率指标1个百分点，需增加政府性公共投资530亿元左右。依此为据，“十二五”期间吉林省城镇化率年平均提高1个百分点，仅以上两项就需增加政府投入720亿元。而吉林省2012年全省地方财政收入为1041.3亿元，2013年计划比上年增加15%，预计2015年新增财力150亿元左右，但2015年吉林省遭受自然灾害，灾害重建需要大量资金，因此在考虑存量调整、争取中央补助等方面，城镇化建设资金的供需缺口仍然很大。

1.2 政府投入的城镇化建设资金点清、线明，但多头管理，资金统筹使用难以落实

在城镇化建设资金的投放和使用方面，发改委、财政厅、科技厅、住房和城乡建设厅、交通厅、工业和信息化产业厅等多部门分别承担整体规划、款项划拨、城镇建设、产业对接、交通运输网络建设等职能。此外，教育厅、公安厅、文化厅等部门承担城镇化进程中的教育教学点的规划布局、户籍管理、文化建设等职能。诸如此类，不一一列举。但在具体城镇化建设的建设点范围内，多部门的协调具体对接到什么程度，缺乏统一的管理协调，相关部门各行其是，具体落实地点，由于建设设施的配套出现问题，没有实现省委、省政府预期目标的现象也不时出现。调研中发现，无论是具体城镇化建设区域还是全省范围内，对于城镇化建设总计投入多少建设资金未进行过专门统计，也未对其进行统筹安排使用。

1.3 城镇化建设资金使用效果没有显现

结合世界各地城镇化进程来看，稍显成功的路径多为政府引导型的城镇化，在政府引导下各类组织投入资金参与建设。目前，吉林省推进城镇化建设投入是以财政性资金为主，社会和民间资本投入比重很低。依据财政部门资料，2010年至2012年，吉林省城镇基础设施建设累计投入约2900亿元，其中各级财政投入1833亿元，占63.2%；政府性融资平台融资投入327亿元，占11.3%；社会及民间投入608亿元，占21%；施工单位垫付132亿元，占4.5%。城镇化虽以政府为主导，但核心是人的城镇化，这需要市场化来推动。究其原因，吉林省有些城镇在规划、定位、特色、发展潜力等方面，难以吸引更多的社会和民间资本、资金的主动投入。

1.4 城镇化建设资金投“新”不投“旧”，致使城镇化建设资金拉动效果不明显

2010年至2012年，吉林省城镇基础设施建设累计投入约2900亿元，其中各级财政投入1833亿元，占63.2%；政府性融资平台融资投入327亿元，占11.3%；社会及民间投入608亿元，占21%；施工单位垫付132亿元，占4.5%。

城镇化建设过程中，道路、供水、污水处理等基础设施的建设资金需要一次性投入，在没有达到显性收益的迹象之前难以获得社会或民间资金的注入。即使社会或民间资本注入，也多以税收返还、土地出让金减免等方式先予以回报。而基础设施建设投入资金巨大，但建成养护资金需要量也同样可观。现有城镇化建设项目投资中多以新建项目、新兴产业项目为投资支持重点，而建成项目的维护、养护基本无法获得城镇化建设资金的专项扶持，这种“重建设、轻养护”的投资导向直接影响财政资金以外的资本注入。

2　构建以项目建设为载体的资金管理模式

在调查研究，借鉴国内外城镇化建设经验的基础上，在党的十八届三中全会精神指导下，在省委、省政府的统一部署下，解放思想，开拓创新，笔者在理顺城镇化建设思路的基础上提出构建以项目建设为载体的城镇化建设资金管理模式。这一模式的核心是城镇化建设的具体建设项目为资金管理主体责任中心，围绕这一具体建设项目内容合理安排资金投量、投放时间等。这一模式在实施进程中，需要相关部门的统一配合。

实施城镇化项目资金集中管理这一模式的优势在于以下三个方面。

2.1 有利于资金集中使用，防止重复浪费

由于历史原因，吉林省乃至我国普遍存在资金多头管理的现象，但在城镇化建设进程中，具体实施城镇化建设项目的地点，其资金使用是相对集中的。实施项目资金集体管理这一模式核心是建立项目资金管理主体责任中心，在责任中心范围内统一集中规范管理使用城镇化建设项目资金，将原来分散于各个厅局分块划拨的资金集中统一管理使用，由具体实施地区责任中心负总责。从而防止城镇化建设项目资金管理不明确的现象发生，在落实责任主体的同时，也可以避免各部门重复拨付资金，具体项目承建地多头索取政府投资，避免出现资金重复投入，浪费现象的发生。

2.2 有利于资金有序使用，保障城镇化进程有序推进

城镇化项目建设资金责任主体建立后，各城镇化建设项目所在地区在集中管理使用资金的前提下，可以按照城镇化规划的进程，分阶段有序使用城镇化建设资金。可以预见，在政府投入资金建设的基础设施达到一定阶段时，城镇化建设预期结果可见的情况下，民间资本、域外资本自然会自动流入城镇化建设项目所在地区，政府投入资金得以收回的基础上，也会引导各类资金按照城镇化建设进行有序投入，从而推进城镇化建设预期目标的实现。

2.3 有利于进行资金使用的绩效评价

相关文献综述，城镇化建设是转变发展方式、促进结构调整的重要内容，是带动区域协调发展、城乡一体化发展的重要途径，也是增加投入、拉动消费、优化结构、改善民生的重要载体。既然城镇化有如此作用，我们就需要在城镇化建设不同阶段及时对其进行评价，看是否达到城镇化预期目标。在吉林省城镇化建设以政府投入财政性资金为主的背景下，更需要对政府财政投入资金使用的绩效进行评价。在没有建立城镇化项目资金集中管理责任中心的情况下，我们评价城镇化建设资金仅能从投入、产出进行分析，但城镇化建设没有达到预期效果时，我们会找出由于相关配套不落实等原因，但在建立城镇化项目资金集中管理责任中心的前提下，我们可以对应具体建设项目进行有效的评估，综合评价建设项目中各类资金使用的效益性、经济性和效率性，评价政府投资绩效、公共领域绩效和城镇化建设项目的自我绩效评估。在总结城镇化建设成果的基础上，也为下一阶段城镇化进程提供经验和借鉴。

3　构建城镇化项目资金集中管理的策略

构建城镇化项目资金集中管理，需要建立项目资金管理责任中心，在城镇化建设项目实施地区负责本地区城镇化建设资金的管理使用，为保证城镇化建设资金集中、高效、有序使用，在构建城镇化项目资金集中管理这一新模式下，可以考虑以下几个方面。

3.1 政府规划要科学、合理，并保证执行的严肃性

吉林省部分地区城镇规划缺乏吸引力，缺乏吸引民间投资、域外资金的动力，那就需要政府科学规划城镇化建设规划，不是一提城镇化，就必须所有地区都实现城镇化，哪些地区适合做城镇化开发，哪些地区需要保持现有农业开发，哪些地区是限制开发等都需要通过科学合理的调研论证，在国土资源统一开发规划的前提下，可以合理进行规划。只有这样，才能保证建立的城镇化建设项目资金管理主体真正实现对本地区城镇化的主体责任明确化。此外，还需要保证政府进行城镇化建设规划必须科学严谨，在很长时间内不频繁改动。城镇化建设进程是漫长的，城镇化也不是一蹴而就的，因此政府科学合理的规划在具体执行中需要多方面具体执行部门的配合，不能随便调整人员岗位，要保持规划执行的严肃性。

3.2 政府财政投入资金的引导性

吉林省城镇化建设以政府财政资金投入为主，但城镇的起源是人的原始聚居，因此政府财政投入资金应以基础设施建设投资为主，而不要全程、全员参与城镇化所有过程，一但条件成熟，适合民间资本、域外资本进入的时候，政府财政资金应适时撤场，避免与民争利。

3.3 探索项目承载地的农村审计队伍参与城镇化建设资金的管理审计

吉林省的农村审计力量组建较早，在维护农村经济发展进程中起到积极的作用，但近年来随着农业税的取消，农村审计的定位出现偏移，因此本文提出在农村城镇化建设进程中，要积极探索项目承载地的农村审计队伍参与城镇化建设资金的管理审计工作，一方面在于他们熟悉当地情况，知悉农民对自身城镇化建设道路的选择方式，便于第一手了解农村城镇化建设资金的使用效果；另一方面，政府审计力量有限，不可能完成对全部农村城镇化建设资金管理审计工作，依托一线农村审计队伍，可以为政府审计提供高质量的保障。当然，这需要政府审计人员对农村审计队伍进行专门的培训，统一协调相关工作流程、标准等作业标准。

3.4 应以发展的视角评价城镇化建设资金使用绩效

城镇化建设是个长期建设过程，因此城镇化建设资金的使用评价应建立在发展的视角，不能应一时一事而否认城镇化建设成就，因此在城镇化建设资金使用绩效评估方面不能也不应该有短视行为，应以发展的视角，科学评价，在内部信息不充分或远景不清晰的情况下，可以聘请各领域的专家顾问帮忙完成绩效评价工作，而不单一注重资金的使用方面。

4　结语

近年来吉林省采取了一系列措施推进城镇化，初步探索出了一条从吉林实际出发的特色城镇化之路。吉林省城镇化明确提出“三化”统筹和“三动”战略，使得吉林省的城镇化具有强劲的核心动力，如果再强化城镇化建设项目资金有效管理，必将为城镇化提供了广阔的发展空间。

参考文献

[1] 柴香珍.农村财务审计存在的问题和解决措施研究[J].财经界(学术版),2014(19).

[2] 陈邦林.透视新时期农村审计盲区[J].中国农业会计,2012(03).

中图分类号：F299.22

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2015)09(a)-054-03

基金项目：①吉林省社会科学基金项目研究成果(2013B225)。