新公共管理视角下的欧洲高等教育治理变革

林伟红，戴永冠

（1．湖南师范大学 教育科学学院，湖南 长沙 410012；2．江西师范大学 体育学院，江西 南昌 330022）

新公共管理视角下的欧洲高等教育治理变革

林伟红1，戴永冠2

（1．湖南师范大学 教育科学学院，湖南 长沙 410012；2．江西师范大学 体育学院，江西 南昌 330022）

高等教育治理模式由政府干预、社会参与、学术自治、行政自治和市场竞争五个维度构成，彼此之间并非此消彼长，而是一种“非零和博弈”的关系。对英国、荷兰、奥地利和德国的高等教育治理变革在上述五个维度上的分析表明，欧洲整个高等教育治理模式正在从传统的大陆模式逐渐转向标准的新公共管理模式，但各国的变革程度并不一样，且学术力量仍然在其中扮演关键角色。

高等教育；治理模式；新公共管理

20世纪80年代以来，受到“新公共管理”浪潮的影响，欧洲高等教育的治理模式经历了快速转型，“少政多治”成为欧洲高等教育领域广为流传的信条。所谓治理，指的是组织分配和管理资源时权力和权威得以发挥的途径。［1］从地缘政治的角度看，超国家和亚国家层面上越来越多的政策合作开始影响高等教育的议程设定、政策发展、政策决定和评价。此外，新自由主义的冲击也使欧洲整个高等教育系统在不同水平上的权力和权威被重新再分配，许多欧洲国家的高等教育治理完成了从“政府单一管制”向“多元主体参与多层治理”模式的转变。［2］但是，受到各国历史传统和现实禀赋的不同，各国高等教育领域朝向“新公共管理”的变革程度各不相同，并不一样，现实运转的治理模式也存在差异。本文在阅读经典文献的基础上构建一个高等教育治理的五维分析框架，并选取欧洲四个具有代表性的国家——英国、荷兰、奥地利和德国作为研究对象，进行比较分析，以期窥探整个欧洲高等教育治理变革的趋势。

一、高等教育治理变革的分析框架

本文关照现有文献中五种经典的利益相关者：政府、社会团体、教研人员、行政人员以及市场力量在欧洲高等教育治理体系中的权力再分配，并依此构建高等教育治理变革的分析框架。其一，政府干预，指的是传统意义上国家名义下自上而下的权威体系，特殊情形下政府直接管制大学的具体行为。其二，社会参与，指的是通过目标设定和政策建议来引导大学行为。在欧洲的公立大学系统内，政府通常是一个重要但却不是唯一的利益相关者。因此，它会授予某些权力给其他组织行动者如大学董事会里的工商业代表或者中介组织，这样的授权会增加大学的社会融入能力。其三，学术自治，指的是大学系统内部的学术共同体因为在专业领域享有学术权威而具备管理和安排教学和科研任务的权力，这种机制已经在欧洲大学内部以同侪评议为基础的学术决策过程中被制度化，并使得教授会具备了决策科研经费的权力。其四，行政自治，意指大学作为一个组织内部的科层管理结构，从位于顶层的大学校长到位于中间水平的系主任在大学内部目标设定、规制和决策过程中的权力分配。其五，市场竞争，指的是大学内部以及大学之家对于稀缺资源如资金、人才和声望的竞争，这种竞争场域往往是一种“准市场”而非真正的自由市场，依靠同侪评议而非顾客的需要来进行绩效评估。［3］

本文中我们假设某一具体时期的高等教育治理是上述五个维度的特殊混合体，每一个维度都相互独立且互相之间可以任意组合。这是因为尽管很难相信任一维度的根本性变化不会引起其他维度的反应，然而这种反应的方向和强度仍然未知且需要实证调查来加以证明。因此，我们的基本观点是高等教育治理的五个维度之间并不是“零和博弈”。因此，处于“非零和博弈”的

五个维度有益于我们描述和比较欧洲四国高等教育治理的嬗变过程。在比较过程中，我们将用新公共管理模式（New Public Management，简称NPM）作为一个规范性基准，这并不是因为我们有意把NPM当作一个理想的治理模式，而是因为这四个国家如其他欧洲国家一样曾明确说明把NPM当作一个重要的改革目标。

作为规范性基础的NPM在上述五个维度上又是如何表现的呢？首先，国家干预的程度应该显著较低，同时学术自治的权力也应该处于治理模式的边缘。诚然，学术人员在科学研究和知识传授的过程中至关重要，但是依据“术业有专攻”的理念，知识工作者应该在其最擅长的领域工作：发现和传递知识。与此同时，社会参与、行政自治和市场竞争应该是NPM治理模式中的三个主导维度。它假定国家应该超越对大学的直接控制，而把重心聚焦在目标设定方面，准市场竞争才是增加效率和降低成本的最佳途径。相对于传统的投入控制，NPM更注重于用事后评估和绩效测量来控制输出。NPM还假设高等教育服务传递的效率和效力可以使用私营部门的管理技术来达成，因此需要雇佣卓越的职业经理人并赋予他们足够的权力空间以供他们调配。大学内部和大学之间日益剧烈的竞争则依靠建立新的威权领导和纵向分权来引导。政治性指导和社会力量则可以为大学的竞争策略提供宽泛的长远规划。由此可以看出，NPM是对整个大学进行重新规划的综合性方法，而非松散耦合的碎片式改革。如果我们以一个正五边形的中心为原点建构一个非零和博弈的五维坐标图，NPM作为规范性基准的位置如图1中的图形所示。下文笔者将会在这个五维图中构建欧洲四国改革前后的位置差异，以便更加直观和具象地看清其高等教育治理模式的变革趋势。

图1 NPM规范基准在非零和博弈中的位置

二、欧洲四国的高等教育治理变革

在文献查阅的基础上，笔者将四个欧洲国家作为研究案例，围绕下述两个问题进行了解答：其一，这四个国家在20世纪80年代左右的改革原点在哪？其二，四个国家都宣称向NPM方向改革，它们是否遵循了这一改革方向，其嬗变路径又是如何？因此，我们将找寻各国在五维图中改革前后的位置变化，进而对上述问题做出解答。

（一）英国

自从1919年英国政府开始对大学实行周期性资助之后，大学和政府之间的关系经历了三个阶段。第一个阶段以学术自治为主导，政府与大学保持一定距离；第二阶段政府开始对新大学和多科技术学院进行干预；第三阶段即撒切尔政府上台后开始转向市场驱动的治理模式。整个变化的中心点在于增加竞争压力。［4］大众化时代不断攀升的高等教育成本，加之蔓延整个欧洲的财政危机，使得英国政府对于公共资金分配的效率要求成为压倒一切的标准。政府尝试各种措施，例如科研评估与学术审计等质量保障措施，以期建立高等教育领域的“准市场”来赋予大学更多责任。那些科研效率较低的大学将难以获得政府资金，这反过来使其在竞争第三方资金（来自欧盟或者工商业）的过程中再次处于劣势。极端情况下，一些大学将会变成单纯的“教学型”机构。

政府对大学尤其是传统大学的规制越来越多。这是对NPM理念的一种违背，尽管变革前的规制起点非常低。政府干预不仅仅体现在人事雇佣和预算分配方面的政策，还牵涉到一些学术事务，如研究和教学计划。政府通过问责制、绩效压力、产出管理等措施把大学置于自己的卵翼之下。与此同时，社会参与开始扮演重要角色。英国政府制定政策的主要特点是“服务使用者”必须参与到大学系统每一层政策形成的过程当中去。［5］大学规划可以在大学与其他社会力量在教学、科研和服务供应方面的合作进程中被观察到，许多外部利益相关者也会加入到大学的政策决定进程中来。20世纪80年代以来，大学的科研和英国经济之间的关系愈加明显，督促大学通过创造战略联盟来寻找学术研究的配套资金，这可以从诸多促进产学研合作的政策中看出来。多元利益相关者对教育政策制定过程的参与，体现在他们拥有咨询机构、学术董事会以及RAE事务委员会的成员资格。行政自治也得到了巩固，大学内部治理结构开始向企业型管理模式转型，中高层管理人员采取了各种政策来回应关于消减预算和质量要求的压力。［6］学术自治仍然存在，学术寡头的声音并没有消失。例如，在具备科研资金分配职能的英国高校科研评估（RAE）体系中，学术人员仍然占据核心位置。该系统虽然由政府组织运行，但其核心机制是学术同行评估。然而，

RAE在2014年已被卓越研究框架（RET）代替，这在一定程度上将会削弱学术自治的力量。

（二）荷兰

第二次世界大战之后荷兰政府对大学系统的干预开始不断增强，表现在大范围的法律法规的制定以及行政监控和规制程序的产生。与此同时，学术人员掌控了学术事务的主动权，与政府调控齐头并进。其他三个维度的治理机构还未露头角，尽管社会团体的力量已经很强大。1985年，荷兰政府引入“远距离操控”的概念，是其高等教育治理发生根本性变化的转折点。

这种理念首先把政府当作各种社会力量的一种，政府通过放松管制和分权措施努力促使大学成为一个自组织系统。政府的重心开始从事前控制向事后评估转移，即从投入控制转向产出控制。政府邀请大学制定自己的发展规划，尽管一些参数需要与政府协商决定。根据这些原则，大学与政府之间的契约关系被建立起来。这意味着政府干预并未完全消失，政府的大量法律仍然具有强大影响力，只不过从硬性直接规制转向软性层级控制。通过引进框架式规定；加强大学自主权和授权给中介组织等分权措施，政府不再不分巨细地规定大学行为。不可否认的是，大学在以下许多重要议题上获得了更多的决策空间：资金预算；资产和财政控制；人事任命和内部组织结构等方面。此外，政府的政策工具从各种指令加速转变为财政激励，基于绩效的科研拨款方法被广泛运用，导致对学生和资金的竞争白热化［7］。政府期望大学发展更多的市场特征来加强竞争。在研究方面，无论是国内国家研究委员会分配的资金，还是国外欧盟框架以及工商业合作研究的经费，都要通过愈演愈烈的竞争来获得。大学内部行政自治的增强也是一个显著变化。上述变革无疑会促使大学成为一个自主行动者来施展自己的战略规划，其内部高级行政人员的权力随之加强。许多非学术事务不再需要政府来最终定夺，而是授权给大学的行政高层，即使是学术事务也被集中在大学内部解决，许多曾经由系部决定的事务如今交由大学校长来处理。这一定程度上导致了学术自治的弱化。由学术人员、非学术人员以及学生组成的工会变成了政策咨询机构而非决策组织。到20世纪90年代末，大学内部的学术决策已经失去根基。然而，与英国类似，学术团体在国家科研评估和计划设计方面仍然扮演重要角色。

（三）奥地利

20世纪80年代末以来，国家与大学的关系重组成为奥地利高等教育领域的主题，之前要求增加政府对大学干预的趋势被扭转，放松管制成为大学改革的新流行语。根据Pechar的理解：“政府中心的治理模式在奥地利的发展比其他‘洪堡传统’的国家都要强烈，例如德国和荷兰。传统意义上大学教授在学术事务上享有深远的决策权。然而实际上所有的非学术和组织事务都要政府来决断。”［8］

在政府干预方面，目前的奥地利大学以强化分权为特征。2002年的大学法案赋予大学成为独立公共实体的法人身份。此外，现在大学的行政领导直接对校长负责而不再是联邦教育部，因此后者仅执行对大学活动结果和内部结构的监督职能。这意味着大学的预算不再是政府的一部分而交由大学自己处置。2004年以后，大学以总额预算的形式接受公共资金，并在使用学费的过程中享有自由权。此外，现在每所大学都在私法合同下雇佣教职工。然而，大学并未获得完全自治，因为社会力量开始参与大学治理，政府也是其中一种。凭借基于任务的协议，政府保持了对大学发展的重要影响。大学预算的规模与其绩效评价相关，且需要与教育部协商。此外，教育部的一些监管职能转移到了大学委员会，后者则是由脱离与大学和政治的人员组成。现在大学校长在与政府就任务协定进行协商之前需要与大学委员会就大学发展达成一致。这些技术专家委员会成为机构性能、组织效率和灵活性的“守夜人”。同样，国家层面的“科学委员会”将会代表教育部观察高等教育系统的变革并为整个国家的高等教育战略发展提供建议。奥地利大学增强市场竞争的力度不是很强烈，未有任何法律法规直接提及大学之间的竞争。大学需要进行资质的自我界定，但这并不是要加强学校之间的竞争而是配合教育部在国家层面的发展规划。至于大学的内部竞争，会有周期性的评估机制以保证不同单位绩效的透明。在学术自治方面，大学内部各组织单元的领导都由校长提名的教授担任，大学法案只规定政府和大学的关系以及大学治理机构的任务和构成。除此之外，每个大学都要制定内部治理的议事程序。新内部治理的普遍特征都是减少学校和系部层面委员会的权力，把决策权集中在系主任个人手中。随着大学成为独立的法人团体，通过规定大学核心领导职位的人事、权威和任务的行政自治成为治理改革的核心。核心领导团体由校长、四名副校长和高级行政人员构成，负责制定大学的章程、发展规划以及年度报告等

重要文件。此外，他们负责监督大学内部所有的组织单元，与教育部协商和达成绩效协议，监管大学职工并与新教授达成任命协议。院长的位置得到了增加，起到上传校长下达系部主任的中枢作用。作为学院掌门人，他们还需要根据系部的绩效来分配资源以及为系部制定发展规划。

（四）德国

传统的德国大学治理模式以国家干预和学术自治结合为特征，这种特征与奥地利相似。除了20世纪70年代初一些非教授团体获得少许决策权之外，这种模式一直得以保存，因此德国要求改革的呼声来得非常晚。事实上，德国在统一以后并没有抓住建设现代大学制度的历史机遇。直到20世纪90年代中期，德国有16个州开始朝NPM方向改革，并激起了不断升温的争议，因为大部分的教授都是维持现状的支持者［9］。

在国家干预方面，目前所有的州都实施了分权以期提升效率，这给予了大学和教授在财政资源方面更多的调配空间。有五个州的大学可以自主选择法律身份，既可以保持公共机构的身份，亦可接受民法的庇护。科研项目的批准授权从教育部转移到更加注重学术同行评议和质量标准的审计机构。当然，一些州政府仍然很不情愿放弃教授聘任和系部结构方面的权力，少数的州已经结束了教育部任命教授的历史，将其下放给大学校长来决定。在社会参与方面，基于教育部和大学之间合同式的“目标管理”被制度化。理论上这些合同应包含目标陈述而非具体的建议，但事实上大学并没有获得这种灵活性，NPM掩饰之下的政府规制依然很强烈。大学董事会里其他外部利益相关者的影响程度随职位的不同而变化，各州政府是否真的愿意接受社会建议还有待观察。然而，竞争压力的确成为个体研究者的主旋律，因为研究经费越来越依靠德意志研究联合会、联邦教育研究部、欧盟以及工商业的支持。为了增强德国大学系统的世界竞争力，联邦政府希望投入额外资金建立“精英大学”。然而，出于可能会引起恶性竞争的考虑，各州联合抵制这一举措，尽管他们都急需这些资源。最后，央地两级政府达成妥协，即让一些研究中心接受联邦政府的这一资助。在高等教育准市场内，为了确定一个大学、系部或者教师的相对位置，各种教研评估非常必要，尽管评估方法和标准不一。在行政自治方面，20世纪90年代中期大学校长和系主任的权力得到强化，现在许多议题都可以不通过教职工委员会的表决就得以决定，有六个州的系主任甚至可以自主分配财政和人事资源。系主任需要获得校长和系部教师的双重批准，因为他们一方面在校长面前代表教职工的利益，另一方面在教职人员中实行校长的政策，成为一种“双面人”。尽管如此，学术自治仍然以非正式形式存在，因为目前行政自治仍然不完善。学术职业的“共识文化”（consensus－oriented culture）架空了正式行政领导职位的权力，因此校长和系主任仍然要寻求教授们的舆论一致性。许多行政领导来自于教授群体，他们在学术社会化的过程中内化了传统的组织共识文化，这可能是学术自治仍然坚挺的重要原因。

三、结语

欧洲高等教育治理模式自20世纪80年代左右开始朝向新公共管理模式转变。根据上文分析，我们在五维坐标图中勾勒出英国、荷兰、奥地利和德国四国在改革前和改革后的大概位置，如图2至图5所示。

图2 英国高等教育治理的变革途径

图3 荷兰高等教育治理的变革途径

图4 奥地利高等教育治理的变革途径

图5 德国高等教育治理的变革途径

对比四图，可以得出以下结论：其一，欧洲高等教育治理整体上都在朝新公共管理模式改革，四个代表性的国家无论改革原点在哪，改革后在坐标图中的形状都越来越趋近于新公共管理的基准形状；其二，荷兰、奥地利和德国的改革出发点很相似（梭形），这是因为四分之三的欧洲大学都属于依据“洪堡理念”构建的“大陆系统”，英国的独特在于有政府很少干预大学的历史传统；其三，四国变革的程度不一（形状变化程度）。相比较而言，英国和奥地利发生的变化最为深刻。英国如此变化倒是不难理解，因为撒切尔政府在20世纪80年代采取了非常严厉的公共改革，加之英国高等教育大众化开始的时间较晚。奥地利在经历多年的改革停滞之后，当代如此剧烈的改革都是在很短的时间内发生。德国最为保守，除了市场竞争有所增加，其他维度的变革并不是很显著；其四，乍看起来欧洲大学正在逐渐丧失“学术自治”，但并不意味着学术力量已完全失去话语权，他们在治理体系中的权力仍然清晰可见。一个大学内可能会出现“强行政”和“强学术”两者共存，学者对政策制定和资源分配仍有较大影响。最后，本文仅从宏观层面粗略描绘了欧洲四国高等教育治理的变革趋势，我们很难捕捉到其微观层面的政策制定和实施过程。未来的研究应侧重中观和微观层面，以弥补本文的分析结果。此外，本文使用的高等教育治理分析五维坐标图，能清晰具体地反映出各国高等教育治理变革的轨迹、相似与差异之处，为未来的跨国比较研究提供了一个研究视角。

［1］刘晖．地方大学治理：特征、理念与模式［J］．教育研究，2008，（7）：54～58．

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European H igher Education Governance Reform under the Perspective of New Public M anagem ent

LINWei－hong1，DAIYong－guan2
（1．School of Education Science，Hunan Normal University，Changsha，410012，Hunan，China；2 School of Physical Education，JiangxiNormal University，Nanchang，330022，Jiangxi，China）

The governancemodel of higher education is composed of five dimensions，namely，government intervention，social participation，academic autonomy，administrative autonomy and market competition，which are in a relation of non－zero－sum game．rather than one ofebb and flow．A five－dimensionalanalysis ofhigher education governance reforms in the UK，Holland，Austria and German indicates that the overall governance of higher education in Europe is transforming from the traditional continentalmodel to the standard of new publicmanagementmodel．However，they vary in degree from country to country，and academic forces still play a key role in them．

higher education；governancemodel；new publicmanagement

G648

：A

：1006－723X（2015）05－0139－05

〔责任编辑：李 官〕

2013年湖南省研究生科研创新项目（CX2013B180）

林伟红，女，湖南师范大学教育科学学院2011级博士研究生，江西师范大学教育学院讲师，主要从事高等教育原理研究；戴永冠，男，江西师范大学体育学院副教授，博士后，主要从事教育管理研究。