论党内法规与思想政治工作对政党治理的作用

田 丽

（中共中央党校 马克思主义理论教研部，北京 100091）

论党内法规与思想政治工作对政党治理的作用

田 丽

（中共中央党校 马克思主义理论教研部，北京 100091）

中国共产党在国家治理现代化的过程中需要解决自身治理的问题，从规范性的制度维度、先进性的伦理维度和有效性的能力维度提出了要求。党内法规用规范权力、保障权利的方式来制约权力，党的思想政治工作用教育互动形成的先进性权威来约束权力。党内法规与思想政治工作有机结合，协力推进政党治理的现代化，有效提升党的执政能力。

政党治理现代化；党内法规；思想政治工作

在中国向社会主义现代化迈进的关键阶段，中国共产党用全面深化改革为前进注入内生动力。党在十八届三中全会上提出全面深化改革的总目标，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。［1］（P3）决定这个目标实现的关键，是中国共产党自身的治理如何适应现代化的问题。党内法规和思想政治工作是党在革命和建设进程中不断取得胜利的政治优势，这两个优势在协力推进政党治理现代化的过程中将发挥重要作用。

一、中国共产党推进政党治理现代化的重要性

新中国成立以来，中国共产党已经成为一个长期执政的党，承担着领导人民进行社会主义现代化建设的重任。党在历史方位、承担任务发生巨大变化的同时，逐渐发展成一个超大规模的政党。截至2013年底，中国共产党党员总数为86686万名，其中，女党员21090万名，少数民族党员5954万名，具有大专及以上学历的党员36068万名；党员的职业遍及工业、农业、党政机关、学校等各个领域；现有基层党组织4304万个，其中基层党委203万个。［2］

但是，政党规模的迅速扩大与党力党势（党力党势主要表现为：政党本身的组织力、战斗力，政党在国家社会中的动员力、影响力，成为执政党后的执政能力、执政效力等［3］）的增长却不一定是正相关的趋势。世界上的大党老党，如苏联的共产党、印度的国大党、墨西哥的革命制度党，几乎都是在党组织规模和党员数量达到顶峰时开始走下坡路。近年来的数据表明，党员队伍呈现年轻化、高学历化、来源复杂化以及数量快速增长的趋势。对这支庞大的队伍进行教育管理、提升质量、实施有效激励的工作，比以往任何时候都要繁重。领导干部队伍的新老交替也正在进行，建设一支能打硬仗、能担重任、能经受考验、有战略思维和战略定力的高素质干部队伍，也是关系党和国家繁荣稳定的根本大计。如何重新寻找增强党力党势的资源和模式是实现党的治理现代化的重要课题。

超大规模的政党面临的是一个治理超大型国家的艰巨任务。中国的国情非常复杂：世界第

一的人口规模，利益分化、思想多元的人民群众，处于转型期、矛盾复杂多发的社会。国家治理的任务异常繁重：要求经济可持续发展，完成国家统一大业，与周边国家划定边界和睦相处，打击民族分裂势力、恐怖组织，抵制西方意识形态的渗透等。因此，传统的金字塔式、科层制政党管理模式已经不能适应国情和治理的需要，急需向现代治理模式转型。这种转型既要符合政党发展的一般规律，又要契合中国国情、政情、党情的特殊要求。

二、中国共产党对政党治理现代化的要求

从传统的政党管理到现代的政党治理，改变的不仅仅是治理的主体（党员、干部、党组织），还有权力运行方向和结构——自上而下变为上下互动、多元参与、共同管理党务的新型治理模式，这个模式的本质是以提升执政能力为核心。具体要求有以下三个方面。

（一）规范性——制度维度

没有规矩，不成方圆。规矩，对于一个超大型政党尤其重要，对于一个要治理超大型国家的政党更加重要。因此，党中央提出“党要管党、从严治党”，而严格、明晰的制度是管党治党最基本的要求，为党组织的活动、党员干部的行为划定了明确的边界。这是从制度维度对党的治理现代化提出的要求。现代政党治理要求的制度规范不同于传统的科层制，不是把人管死的僵化规则，而是能充分激发人积极性和创造性的制度。科层制又称官僚制，由德国社会学家马克斯·韦伯提出，是权力依照职能和职位进行划分、以规则为中心的组织体系和管理方式，上下级之间等级森严，人成为科层机器的工具失掉了主体地位。［4］（P241）而政党治理现代化要求的制度，是以人为主体的群体博弈或合作的过程及结果，是能带来更多责任性、回应性和透明度的制度安排。

（二）先进性——伦理维度

胡锦涛在庆祝中国共产党成立85周年大会上指出：“无论是党的整体，还是党的成员，在自身素质、思想觉悟、政治行为等方面，都应该具有先进性，始终走在时代前列，始终走在人民前列，充分发挥其先导、先锋、模范和榜样的作用。”［5］（P769）思想是行为的先导，先进的思想是先进行为的前提。“治理”是从西方引进的理念，偏重技术操作层面，一般不涉及意识形态。但是，中国特色的政党治理必须在思想上、理念上提出更高的要求，这是党的治理现代化在伦理维度的特征，也是中国共产党的传统政治优势，必须加以继承和发扬。“伦理”在这里不是泛化的道德概念，而是具有中国特色的政党伦理体系，包含马克思主义的先进理论、共产主义的理想信念和中华优秀传统文化。先进性既包括党员干部的先进性，也包括党组织和党作为整体的先进性。

（三）有效性——能力维度

有效性是政党治理现代化的能力维度，也是治理的最终目标和外在表现。有效性要求提高管理的效率、降低成本、提升能力。执政党主要通过执政活动来获取民众的认同，所以如何提升自身治理的水平是关系到政党治理有效性的核心问题。管党治党的有效性，从党内治理来说以解决党内突出问题、理顺党内关系为主，从党外治理来说以提升执政能力和领导能力为主。对于规模和数量庞大的政党，党内治理的突出问题包括：提升党员队伍的质量和素养，凝聚来自不同阶层党员的共识，制衡与优化党内权力结构，继承和发展民主集中制的原则等。这些问题的解决直接关系到党的创造力、凝聚力和战斗力，也是党扩展影响力、提高领导力的基础。

其实，无论是规范性、先进性，还是有效性，核心问题是党如何管好权用好权、对权力进行有效约束。中国共产党近年来对党内法规建设进程的加快，以及对思想政治工作的重视，都对推进政党治理的现代化发挥着积极作用。

三、党内法规与思想政治工作协力推进政党治理现代化

（一）党内法规：规范权力、保障权利——用权力、权利制约权力

党内法规是党的治理现代化的关键，也是党的规章制度的核心。因为，法治是良好治理的最基本要求，对于一个执政党来说，依法执政首先从对自身的依法治理开始。没有一个健全的党内法规体系，没有一个建立在党规党法之上的党内秩序，就没有政党治理的现代化，更勿谈国家治理的现代化。党内法规历来受到党和国家领导人的高度重视。党内法规是有中国特色的政党治理的宝贵经验。早在革命战争年代，针对张国焘制造的党内分裂，毛泽东就提出，“为了使党内关系走上正规，除了重申四项政治纪律（即个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央）之外还需要制定较详细的党内法规，

以统一各级领导机关的行动”。［6］“文革”结束后，邓小平反思“文革”中党建的经验教训，提出“国有国法，党要有党规党法，没有党规党法，国法就很难保障”。［7］（P147）这些宝贵经验为今天政党治理的探索奠定了基础。

对于党内法规的概念，2012年印发的《中国共产党党内法规制定条例》有明确的界定，“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。［8］在《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017）》中，党内法规体系将包括党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等六大领域、37个具体方面，为党组织的活动和党员干部的行为划定了明晰的边界，即在党内为权力的管理确定了明晰的框架，今后党内治理将有据可循、有章可查。［9］党内法规虽然不是国家法，属于软法范畴，但是它适用于党这个特殊的群体，是对党员干部比国家法更严格的要求，也是对党内权力的刚性约束。

首先，党内法规能够有效地规范权力，用“法”的权力来制约权力。依据党章的规定，党组织的机构设置，是从党的代表大会到中央和地方各级委员会全体会议，再到全委会的常务委员会，即：党代会的权力大于党委会，党委会的权力大于党的常委会。［10］这种一元化的集体领导方式，对于加强党内团结、提高议事效率、防止无序竞争有重要作用，但是这种结构设置高度依赖党委会组成人员的个人素质，这些人员素质高低直接决定权力运行的效果。在机制运转过程中，党的全国代表大会和地方各级代表大会每五年召开一次，中央委员会一般每年召开一次全会，地方各级委员会一般每年召开两次全会，党内的决策权、执行权、监督权实质上都在向常委会倾斜，实际的权力结构比规定的要更集中。所以，依靠党委会成员的自律是绝对不够的，还要依靠制度，靠制度的权力来制约权力。正是如此，党一直以来高度重视对领导干部手中权力的管理。从官员的选拔任用到责任追究再到监督处罚，规定越来越细化、越来越有可操作性，执行力也逐步提高。拿问责制来说，以前官员违纪由纪委来查处，违纪官员会领到警告、记过、“双开”等罚单。但是，在官员没有违纪也没有很好履职的情况下，如何问责的问题却一直不甚了了。2009年由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对于官员问责的情形、方式、程序及适用范围都做出了非常明确的规定，是向“制度问责”迈出的坚实一步，也给了掌握权力的官员“权责一致”的明确预期，是惩罚和预防相结合的重要举措。［11］（P3）

其次，党内法规通过保障党员的权利来约束权力，用有序民主的方式来监督权力。党从革命和建设时期积累的宝贵经验是：一元化的集体领导必须与充分的党内民主相结合，才是符合民主集中制原则、有效规范权力的正确路径。党内民主的基础和前提，就是对党员权利的充分保护。2004年9月22日，中共中央颁布实施了《中国共产党党员权利保障条例》。该条例以党章为基础，进一步明确了党员享有的各项权利，完善了保障党员权利的相应措施，规范了党的各级组织、各个部门以及各级领导干部在党员权利保障方面的职责。条例指出，对于侵犯党员权利或在保障党员权利方面失职、渎职的官员，应当按规定严格追究相应责任。［12］（P463）并且，通过一系列配套法规来全面保障党员权利的有效行使，如《中国共产党党内监督条例试行》《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》《中国共产党纪律处分条例》。党务公开、官员财产申报、党委发言人等公示制度也便利了党员对领导干部的监督。此外，在党内法规的制定阶段，就充分尊重党员权利，按照《中国共产党党内法规制定条例》的规定广泛吸收党员意见、凝聚党内共识，充分调动党员参与党内立法的积极性。

（二）思想政治工作：宣传教育形成互动——用先进性权威约束权力

党的思想政治工作，是以马克思主义的先进理论教育党员干部、武装人民的活动。［13］（P13）因此，按照教育对象的不同，可以分为党内对党员、干部的思想政治教育，党外对人民群众的思想政治教育。本文重点阐述前一种思想政治工作，即对党员、干部的思想政治工作。现在党内思想政治工作面临严峻的挑战，要在新形势下完成现代政党治理所要求的先进性伦理建设，任务非常艰巨。

作为执政党，必须具有相对于执政对象的先进性，这是它具备执政资格的前提。代表最广大人民的根本利益，这是党的先进性的最高

体现，而代表中国特色的先进文化是党的先进性的重要标志，也是党内思想政治工作对党员、干部进行宣传教育的主要任务。中国社会进入转型期，社会阶层分化、利益多元带来多样化的社会思潮，使得党员干部的思想意识受到冲击和影响，其中不乏西方的自由化思潮以及封建的腐朽没落思想。这些思想意识和价值观念不仅动摇着一些党员干部的理想信念和道德操守，也严重威胁着我国的意识形态安全。因此，亟须思想政治工作进行先进性的伦理建设和宣传教育。

党的思想政治工作，说到底是做人的工作。做人的思想工作、改变人的思想，是天底下最难的事情。有时候，即使一个人的行为改变了，他的思想都不见得会有什么变化。所以，在坚守原有阵地的基础上，必须对思想政治工作的途径和方法进行改革。以传播的理念来推动思想政治工作的传统形式落到实处，如民主生活会、批评与自我批评、整风整党、集中性学习教育活动等。还要创新形式，与咨询公司、智库、高校研究机构合作，加强对宣传教育反馈情况的调查研究，改进方式方法，提升教育效果。权威、威信是一种心理效应，要用双向互动的方式形成。通过互动形成受教育者的心理认同和拥护，才是先进性的权威，才能对党内权力进行“软约束”。一定情况下，“软约束”可能比“硬管理”更有效。

（三）党内法规与思想政治工作有机结

合——解决制度维度和伦理维度间的张力问题

制度是政党治理现代化的基础和关键，但它不是万能的，它只是对人行为的约束，并不代表对其思想的改变。但是，思想的改变也不一定必然带来行为的改变，思想和行为之间需要沟通的桥梁来保持一致。因此，党的治理在制度维度和伦理维度之间存在一定的张力，这是由人的行为和思想之间的内在矛盾决定的，解决矛盾需要把党内法规和思想政治工作有机结合。党内法规告诉党员干部什么事坚决不能做、违反的后果是什么，党的思想政治工作教育党员干部为什么这些事绝对不能做以及怎样做是正确的。思想政治工作是让党员干部在心理上对党内法规进行内化，内化成自己的自觉行动，并在自觉实践党内法规的行为中升华成自己的信仰。这样的过程，正是把思想和行为统一起来、化解二者张力的过程。这个过程有效与否，取决于党内法规是否体现了全体党员的意志，取决于思想政治工作是否契合了党员的需要。2013年6月开展的党的群众路线教育实践活动，就是把思想教育与党内法规结合起来的典型活动，是把党员干部的思想和行为统一起来的重要活动。

习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上强调，从严治党必须坚持思想建党和制度治党紧密结合，不要以为定了制度、有了规章就万事大吉而忽视思想政治工作，对党员、干部来说，思想上的滑坡是最严重的病变。［14］对于群众反映的突出问题——“四风”（形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风）的整治，是从建章立制开始、以学习教育为手段、以提高党性修养结束的。2013年11月公布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，对于党政官员因公出差的经费、办公用房的面积、公务用车和公务接待的规格等都做出了细致严格的规定，并且建立了监督检查机制和责任追究制度，使规定落到实处。［15］用制度刹住“四风”蔓延的势头成效显著，获得人民群众的热烈拥护和强烈认同。这种拥护和认同对于党员干部形成正确的思想观念、巩固教育成果具有“养成作用”，因为反复实施的行为以及由此获得心理满足能把思想观念转化为行为习惯，更巩固了党员干部心中的是非观、公私观、群众观。也就是说，党员干部在群众路线的实践中找到了自己的群众观点和群众立场，明白了自己的权力来自何处、应该为谁服务，在“知行合一”的过程中获得了先进性的权威。可以说，先进性权威是政党治理的“无形资产”，是执政合法性的重要资源，缺少这个资源党执政的稳固性就会受到影响。这次群众路线教育实践活动另一个突出的特点，就是恢复和发扬了党内民主政治生活的优良传统，探索了批评与自我批评的新形式。当然，这也是在制度充分保障党员权利的基础上，党员干部才能没有后顾之忧地畅所欲言，没有上下级身份地开诚布公、揭露问题、查找根源，一起整改、一起寻找解决问题的办法。这是党内形成良性互动、健康解决党内矛盾的有益尝试，既解决了问题，又加强了团结，是中国特色的政党治理的突出经验。

群众路线教育实践活动过后我们要反思，从经验上升到理论层面，党内法规与思想政治工作的关系如何？两者有机结合的依据何在？

思想政治工作降低党内法规体系建设与实

施的成本。党内法规体系的建设离不开思想政治工作的支持。党内法规体系是一个既包括立法和实施体系，也包括守法和法治观念的体系，法治的观念体系建设主要通过党的思想政治工作来具体实施。当前，一些党员干部党内法规意识匮乏，一些基层党员干部甚至不知道近期出台了哪些党内法规，有些党员干部甚至认为国家法律才是自己的“底线”，党内法规可有可无，遵不遵守无所谓。所以，党内的思想政治工作在宣传教育的内容方面，应该配合党内法规的出台开展一系列的普法宣传活动，形成全党学法守法的舆论氛围，有针对性地设计教育活动的形式。而且，党内法规体系正在建设的过程中，难免有不完善的地方和执行力不足的问题，需要思想政治工作弥补党内法规的不足之处。此外，党内法规的实施更需要思想政治工作的配合。单纯依靠执法主体来贯彻落实法规条文，成本太高。党内贯彻法规的方式经常是这样的：中央出台一项新法规后，各级党委（党组）结合本地、本部门的实际，通过党的组织机构的强大力量，制定更为详细的规章、条例、办法，一级一级地制定，一级一级地落实。［10］“以法规落实法规”的模式，无疑加大了实施的成本和难度。当党内法规得到党员干部的积极参与和内心认同时，执法成本必然大大降低。党的思想政治工作，正是让党员干部从思想上接受并认同党内法规的过程，在现有执行力有限的情况下用“内化于心”降低了执规成本。

党内法规推进思想政治工作制度化。思想政治工作在政党治理现代化过程中要想发挥更大的作用，必须进行制度化改革，改变过去的人治型管理、运动型教育。一项教育活动再有效，解决的也是一时的问题，要想把效果和经验延续下去需要长效机制，需要党内法规对思想政治工作的机制进行制度化建设。思想政治工作本身可以是柔性的、和风细雨、润物无声的，但确保思想政治工作得到加强而不是削弱、确保思想政治工作顺利开展的组织和制度则必须是刚性的，是不以党的历史方位的变化而变化，不以领导人的好恶为转移的。［16］（P441）在过去的经验教训、探索出的一般规律基础上，在宏观的、成熟的方面以党内立法的形式把思想政治工作的制度框架确定下来。在思想政治工作制度化、规范化方面，我党进行过有益的尝试，如《国营企业职工思想政治工作纲要（试行）》《关于加强和改进思想政治工作的若干意见》《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》等。最近，习近平总书记在全军政治工作会议上发表重要讲话，提出“要提高政治工作信息化、法治化、科学化水平”，［17］也为思想政治工作的制度化、法治化指明了前进的方向。

四、政党治理现代化对于党提升执政能力的意义

通过党内法规和思想政治工作的有效配合，理顺了党内关系、解决了党内突出问题、凝聚了党内共识、获取了党员的认同和支持，这才是一个有效治理的党。首先把自身治理好才是一个能用好权的党，才能称得上是一个有执政能力的党。党内治理的外溢效应既包括领导力层面，也包括影响力层面。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导能力的高低直接关系到社会主义事业的兴衰成败，良好的党内治理能够更好地发挥党的领导力。规范的领导体制、科学的决策机制、先进的理论、优良的作风，用这些优势“武装”起来的领导干部，才能科学研判国内外局势、制定正确的路线方针政策，并且能够经受住大风大浪的考验。在党内法规制定和实施的过程中，党组织和党员干部积累了照章办事的经验、增强了法治意识、塑造了认真履职的形象，使得党巩固了依法执政、依法治理国家的主体资格。

党带头遵守国家宪法和各项法律法规，对全社会推进依法治国有重要的示范、引领作用。在道德领域，党的先进性形象也对全社会践行社会主义核心价值观有重要的引导作用。道德是法律无法调节的领域，党内法规是对党员干部比法律更高的要求，与党的思想政治工作一起，增强党员干部的党性和道德操守，在人民群众中形成巨大的感召力和崇高的威望。不依靠权力获得的影响力比强制性的权力更能激发人民群众的拥护和热情，是党可持续发展精神源泉。

结 语

改革开放三十多年来，中国的政治发展取得了举世瞩目的成就：在社会治理方面还权于民，激发了民间社会极大的活力和创造力；在政府治理方面规范政府权力、转变政府职能，打造

服务型政府。沿着“治民”“治政”这条道路继续发展，“治党”也成为改革的议程。进入21世纪以来，中国共产党针对自身的建设与改革正在如火如荼地展开。相信随着政党治理现代化的不断推进，中国共产党必将带领中国人民实现两个一百年的伟大目标，实现中华民族的伟大复兴。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］．北京：人民出版社，2013．

［2］2013年中国共产党党内统计公报（中共中央组织部）－新华网［DB／OL］．http：／／newsxinhuanetcom／2014－06／30／c＿1111378609htm，2014－6－30．

［3］姜崇辉从传统“政党管理”到现代“政党治理”——变化社会中的政党研究转型［J］．学术探索，2008，（1）．

［4］马克斯·韦伯经济与社会［M］．北京：商务印书馆，1997．

［5］奚洁人科学发展观百科辞典［M］．上海：上海辞书出版社，2007．

［6］肖立辉．中共“党内法规”概念由毛泽东首次使用［DB／OL］．http：／／cpcpeoplecomcn／n／2013／0829／c164113－22738601．html，2013－8－29．

［7］邓小平邓小平文选（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．

［8］中国共产党党内法规制定条例［DB／OL］．http：／／wwwgovcn／jrzg／2013－05／27／content＿2412598htm，2013－5－27．

［9］肖金明论通过党内法治推进党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联［J］．山东大学学报（哲学社会科学版），2014，（5）．

［10］操申斌党内法规制度执行力的若干限制因素分析［J］．科学社会主义，2011，（2）．

［11］党政领导干部问责制及相关法律法规［M］．北京：人民日报出版社，2009．

［12］中共中央办公厅法规室，中共中央纪委法规室，中共中央组织部办公厅．中国共产党党内法规选编（2001－2007）［M］．北京：法律出版社，2009．

［13］张蔚萍思想政治工作学教程［M］．北京：中央党校出版社，2008．

［14］习近平．在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［DB／OL］．http：／／newsxinhuanetcom／politics／2014－10／08／c＿1112740663htm．

［15］党政机关厉行节约反对浪费条例［DB／OL］．http：／／newsxinhuanetcom／legal／201311／26／c＿125760796htm，2013－11－26．

［16］张耀灿思想政治教育学前沿［M］．北京：人民出版社，2006．

［17］全军政治工作会议在古田召开习近平出席会议并发表重要讲话［DB／OL］．http：／／newsxinhuanetcom／politics／2014－11／01／c＿1113074055htm．

On the Role of Intra－party Regulations and Ideological and Political Education in Party Governance

TIAN Li
（Department of Marxist Theory Teaching and Research，Party School of
the CPC Central Committee，Beijing，100091，China）

The Communist Party of China needs to tackle the problem of intra－party governance in themodernization of national governance in dimensions of institution，ethical advance and capacity effectiveness．The powers should be defined，protected and thereby restrained by enforcing inner－party rules；they should also get restricted by the advanced authority，which derives from educational interaction by carrying out theoretical and political education within the Party．The coordinated work of innerparty regulations and ideological and political education can effectively promote the modernization of Party governance and improve its adm inistrative capacity．

modernization of party governance；intra－party rules and regulations；ideological and political education

D26

：A

：1006－723X（2015）05－0012－06

〔责任编辑：左安嵩〕

田 丽，女，中共中央党校马克思主义理论教研部2013级博士研究生，主要从事党的宣传思想工作研究。