依法治国视阈下高校学生管理程序正当研究

屈 桃，王 涛

（陕西师范大学 政治经济学院，陕西 西安 710062）

依法治国视阈下高校学生管理程序正当研究

屈 桃，王 涛

（陕西师范大学 政治经济学院，陕西 西安 710062）

高校学生管理工作被纳入法治化轨道不仅是依法治国方略的必然要求，也是高校推进高等教育改革的必由之路。然而，囿于传统“从严管理”的思维定式，高校仍较少从学生的立场出发，尤其是从正当程序原则角度考虑高校与学生之间的法律关系，这阻碍了高校管理法治化的推进。本文拟借助逻辑分析法，揭示当前高校学生管理适用正当程序原则的可能性及面临的问题，以期通过完善高校学生管理法律体系、增强高校学生管理者的法律意识、建立健全高校学生管理机构等措施来维护高校学生管理程序正当原则，并从实体和程序两方面构建正当程序体系，推进高校学生管理法治化的实现。

法治；高校；学生管理；正当程序原则

党的十八届四中全会研究了全面推进依法治国若干重大问题，提出“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国”。［1］这表明社会主义法治中国建设进入了新的历程。高等教育改革作为全面深化改革的重要领域，毫无疑问要围绕这一总目标来规划和落实。然而，囿于传统“从严管理”的思维定式，高校仍较少从学生的立场出发，尤其是从正当程序原则角度考虑高校与学生之间的法律关系，这阻碍了高校管理法治化的进程。因此，高校在加强和改进对大学生的思想政治教育的同时，有必要在立法层面引入正当程序原则，这样一方面和时代的发展趋势相一致，彰显人本精神；同时也能够在学校的正常事务运行过程中降低管理风险，避免法律纠纷。可以说，探讨在高校学生管理中引入正当程序原则的可行性及其实现路径，具有重大的现实意义。

一、正当程序原则理论探析

在西方，正当程序原则最早可以追溯到英国普通法传统中的“自然正义”（Nature Justice）原则，是法官据以控制公共行为（Public Behavior）的基本程序原则，其基本含义是“正义先于真实”“程序先于权力”“用程序来约束权力”。具体则表现为两个基本要求：首先，任何人不得成为自己案件的法官，纠纷应当由独立的第三人来进行裁判；其次，双方的陈述应当被法官公平地听取。在做出影响相关人的权利和义务的决定时，尤其是做出对当事人不利的结论时，应当充分听取当事人的意见，并给予其为自己陈述和申辩的机会，所以这一原则又叫“听证原则”。最初的“自然正义”原则仅适用于法官的司法裁判活动，作为法官解决纠纷所要遵循的最低限度的程序正义的标准而存在。［2］

传统的法律意义上，“自然正义原则”仅适用于司法或者准司法领域，而不适用于纯粹的行政领域。但20世纪以来，随着行政自由裁量权的产生和发展，由政府的行政行为所产生的行政争议不断增加，因此“自然正义”原则逐渐发展成为法院监督行政权力的重要程序保障，并成为行政程序正当性的基本依据，这就使自然正义原则在限制政府权力方面具有了普遍适用的可能性。［3］20世纪60年代以来，“自然正义”作为一项重要

的法律原则逐步适用于行政法律关系领域，并发展到适用于一切其他行使公共权力的社会团体和权力人当中。

在现代法治社会，“程序”是民主政治、公平正义的核心内容，也是人治与法治相互区分的重要标准。有行政法权威曾指出，“正义的内涵极大部分是关于程序的正义”。［4］可见，对程序正当、正义的强调已经成为现代法治国家共同认可的价值取向。即便在行政法律领域，正当程序原则也已是被普遍接受的一项基本原则，应当也可以适用到我国的高校学生事务管理过程之中。

二、当前高校学生管理适用正当程序原则的可能性

（一）从高等学校法律主体地位来看，高等学校在一定范围内享有一定的公权力，因此在学生管理中应遵循正当程序原则

从上述对正当程序原则的理论渊源与内容的讨论我们可以看到，自然正义原则是可以适用于行政领域以及社会其他领域的，但如果高等学校不具有行政主体或类似的主体性质，则无法适用正当性原则。对于这一点，虽然我国学术界有多种解释，比如马怀德的“公务法人”概念，沈岿的“准政府组织”概念，以及“公务组织”概念等等，［5］（P406～436）对高等学校的性质认识有着一个发展变化的过程。但从近年我国高校的发展状况与学界的认知来看，目前我国高校在法律上不仅具有独立的民事主体地位，而且在一定范围内享有一定的公权力。因为它拥有法律授予的多项权力，如选择录取学生、授予学位、学历，拥有内部处罚权等；同时高校也享有一定的公共权力，其享有并行使教育权，承担着公共服务事业管理职能，为社会提供公共服务。也就是说，高校在行使法律、法规所授予的职权时，享有一定的公共权力，并就其行使的职权的行为，能以自己的名义，对外承担相应的行政法律责任，具备了适用正当程序原则的法律主体地位。

（二）从高校与学生之间的法律关系来看，高校与学生之间产生的行政法律关系，应当适用正当程序原则

在厘清高校法律主体地位的基础上，还需要进一步认定高校与学生之间存在的法律关系，即权利和义务关系。从现实的情况来看，高校与学生之间的关系是多样的，存在着民事关系、行政关系以及特殊的内部关系。高校结合自身的不同职权，会与学生之间产生不同的法律关系。比如《高等教育法》第30条第2款规定：“高等学校在民事活动中享有民事权利，承担民事责任。”在因学校设备、设施、建筑物安全等引发的侵权损害赔偿问题就涉及高校与学生间产生的民事法律关系；涉及课程安排、教师授课、成绩评定等则属于教育内部关系。而正当程序原则，主要适用于高校与学生之间产生的行政法律关系，也就是高校以行政主体身份与学生发生的权利义务关系时所采用。但由于我国的现行法律并未对高校的行政权力进行明确的规定，而只是笼统地以“权利”字样进行了表明，使得对其定位似乎并不清晰，但这并不排除正当程序原则适用的可能性。从法律条文中所规定的诸如招生、学籍管理、处分、颁发学位证书等权利我们可以看到，这些权利具有明显的单方意志性及强制性，实际上是属于行政权力的范畴，高校在行使这些权力时与学生发生的法律关系是一种行政法律关系，具备适用正当程序原则的法律依据。

（三）从域外的情况来看，正当程序原则已经被作为一项普遍适用的原则在国外高校管理中采用，有一些成功的经验可供借鉴

虽然正当程序原则从最开始并不保护人的自由和财产，但到了20世纪70年代后，正当程序原则的保护范围逐渐扩展了到财产性利益的领域，并被作为一项普遍适用的原则在高校管理中采用。在美国，Goss诉Lopez案中确认了学生受教育权的“财产利益”性质，认为当公立学校对学生做出开除学籍、暂停学业等处分时，就是对学生财产性利益的侵犯，而应当受到正当程序原则的保护。在英国，正当程序最初也是只适用于司法行为，但后来逐渐扩大到准司法性行为或是涉及私法领域的合同行为，基本以高校行使行政权力是否会对学生产生不利后果作为判断标准；在德国和法国等国家，与英美国家有所不同，法律一般以高校的行为作为正当程序的取舍标准，但其的法律精神和价值追求是一致的，都旨在避免由于双方不对等地位而造成的对弱势方权利的损害。毕竟，只有将这些行为纳入行政行为的范畴，才能适用正当程序原则，法院的司法审查也才成为可能，而这也是符合行政诉讼法的立法精神和行政法的发展趋势的。域外国家高校学生管理的正当程序的普遍适用为我国提供了比较法依据。

三、当前我国高校学生管理适用正当程序原则的困境

从我国的现行法律规定来看，我国高校的学生管理活动开展的依据主要体现在我国的《教育法》第28条、《高等教育法》第11条、第41条第四款及《普通高等学校学生管理规定》中，具体内容则主要包括高校的招生录取管理、学籍管理、校园秩序管理和奖励处分权的管理、颁发毕业证和学位证书管理等。尤其是《普通高等学校学生管理规定》的第56条到第66条，共设计11个条款规定了高校对学生处分必须遵循的正当程序。虽然从形式上看，相关的法律法规涵盖了高校开展学生管理活动的各个方面，也在条文中涉及正当程序原则，但从法律规定的具体层面上看，对正当程序原则的适用却是存在诸多问题的。

（一）现有法律规定模糊

我国现行的《教育法》《高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》虽然对学校行使行政权力给予了具体说明，但对正当程序原则的有关规定却过于简单和模糊，没有明确的条文凸显该原则的重要地位和具体实施机构、实施流程。或者虽规定了校长办公会议、申诉处理委员会等机构，但没有对其权限进行详细说明。甚至一些对学生而言非常重要，也是正当程序原则重要内容的程序，比如“听证程序”在法律条文中也是只字未提，只是规定“学校在对学生做出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩”。而这一规定在实践中几乎不能发挥其应有的作用。

（二）缺乏可操作性

从整体上看，现行法律中并没有一套完整的有关学生管理工作中可能产生问题的应对措施和可操作流程。大多都属于原则性规定，而具体性规则少，缺少完整的程序性规范和具体指导内容。虽然这是出于立法技术层面的考虑，避免基本法律条文过于复杂，导致法条烦琐或因立法的滞后性造成具体操作的困难。但从实际操作层面上看，这难免会为法律的适用带来一定困难。虽然有的学校会在具体实施管理活动中制定相应的操作流程，但由于这些流程往往是学校层面所做，难免会在制定过程中存在偏颇，也会在立法技术层面欠缺科学性，甚至由于制定者的本身的原因使得实施规范缺乏上位法的法律依据或与法律相抵触，也会因各个主体在理解上存在的差异而产生偏差。

（三）事后救济途径不顺畅

虽然正当程序原则已经逐渐受到重视，但从现行法律的规定上看，对违反程序性规定的处罚并没有一个明确的说明，高校因行使行政权力不当所造成的过错，并没有一个具体的处罚机关和处罚程序。而对于学生权益受到侵害之后的救济途径，例如如何申诉，如何进行司法救济，在法律规定中也都是语焉不详的。比如《普通高等学校学生管理规定》第64条规定：“对犯错误的学生……处理结论要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对本人的申诉，学校有责任进行复查……”。除此之外具体应该由哪个部门实施，实施结果应该是如何的，在规定中都无法看到。

四、高校学生管理适用正当程序原则的途径及体系构建

（一）高校学生管理适用正当程序原则的途径

1完善高校学生管理法律体系

从当下的具体情况来看，虽然在《普通高等学校学生管理规定》颁布之后，教育部办公厅发布了“关于做好《普通高等学校学生管理规定》贯彻实施工作的通知”，教育部高校学生司也发布了“关于贯彻实施《普通高等学校学生管理规定》有关工作的通知”，明确提出“各高等学校要以贯彻落实《规定》为契机，全面系统地建设本校学生管理体系与制度，《规定》中明确由‘学校规定’或‘按学校规定’的方面，学校要有明确具体的规定”等要求，但从立法层面上讲，这似乎仍然是不够的。一方面，高校未必有意愿制定相应的规定，另一方面，缺乏具体的实施细则，也使得高校没有能力做出科学而合理的规定。因此有必要进一步细化相关规定，尤其是涉及具体操作的程序性规定，通过完善高校学生管理法律体系建设，避免实际操作中可能出现的问题。

2增强高校学生管理工作者的法律意识

在传统语境下，我国高校尤其是公立高校一贯以国家的“事业单位”自居，人们也一直信奉“师道尊严”的思想，与之相一致的，则是高校学生管理工作“自上而下”的不对等实施方式以及高校对学生管理的“绝对权威”。高校“重管理轻服务”或者“以家长自居”，将对学生的“管制”视为理所应当、天经地义的一件事情，从而忽视了

基于法律视角所带来的学生的主体地位改变和学生的程序性权利存在。因此，高校学生管理工作往往任意性较强，对学生处理的轻重程度也会因时因地发生变化。再加上高校管理者长期以来受到传统法律中“重实体轻程序”的影响，更加导致正当程序原则的缺失。但事实上，程序是对权力的根本制约，也是约束权力的重要机制。凡是存在权力的地方，都有被滥用的可能，高校的行政权力亦是如此。正当程序原则对于防止学校在学生管理过程中滥用权力所能起到的作用是不可忽视的，它能够克服执法者行使权力的任意性，规范权力行使的过程，减少权力滥用的恶果。意识到这一点，对于推进“依法治校”工作和提升学校的管理水平都有明显的帮助。

3建立健全高校依法管理学生机构

该问题其实是前一问题的延续，但由于管理主体地位的特殊，在此予以进一步的说明。从现有高校的相关机构设置上看，学生管理机构职责不明，权限不清是一个较为严重的问题。比如学生处、教务处和违纪学生所在院系都可能会在处分考试违纪的学生时有一定的权限，但由于各部门具体职责及权限的界定并不清楚，从而出现处罚主体不明，各部门互相推诿、扯皮的现象。另外，根据《普通高等学校学生管理规定》所设立的学生申诉处理委员会，在人员构成也存在问题。《普通高等学校学生管理规定》第60条明确指出，“学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成”。但事实上，学生申诉处理委员会的成员，很有可能就是学生违纪处理决定的做出者，难以避免地会损害学生的合法权利，影响到公正申诉结果的做出。同样，《普通高等学校学生管理规定》第56条所规定的，“学校在对学生做出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩”，也处于被搁置的境地，只用一个模糊的“学校”来规定听取陈述和申辩的主体，具体是哪个机构则是不得而知的。同时，对于听取陈述和申辩之后的意义和作用《规定》也没有明确说明。如果听取陈述和申辩的机构只是行使形式化的职能，或者不过是类似心理咨询师那样的倾听者角色，在听取陈述和申辩之后并不能做出实质性的决定，那么这一规定实际上就是毫无意义的。因此，要想充分保障学生的合法权利，公正行使高校的管理职能，分工明确、权责清晰的管理机构体系的建立和健全是必不可少的。

（二）高校学生管理中正当程序体系构建的对策

当前，面对高校学生事务管理中存在的上述问题，高校应积极采取有效措施，努力实现高校学生事务管理程序正当，否则前面的论述只能解决理论上的问题而无法被具体实施。

1制度构建

正当程序原则涉及一系列的制度内容，包括告知制度、咨询制度、证据制度、听证制度、公平审判和审判地点选择等等。对于高校学生管理工作而言，比较重要而又有待加强的制度主要有告知制度、听证制度和校内申诉制度，这些制度的完善是保障学生的知情权、陈述权、申辩权等的前提，也能够为高校的学生事务管理工作提供合法性支撑与正当性说明。

第一，告知制度。从现行的法律规定来看，《普通高等学校学生管理规定》第59、62条都明确规定了学校的告知义务：“学校对学生做出的处分决定书应当包括处分和处分事实、理由及依据，并告知学生可以提出申诉及申诉的期限。”“对于学生提出的申诉，学生申诉处理委员会应当对其进行复查，并且在接到学生书面申诉之日起的15个工作日内做出复查结论，并且将其告知申诉人。如果复查结论是要改变最初做出的处分决定，则应当由学生申诉处理委员会提交学校，经过重新研究以后再做决定。”告知本身是高校作为学生事务管理方所应履行的一项义务。但事实上，高校在学生事务管理中所履行的告知义务相对较少，告知主体不够明确，告知制度的内容也并不够全面。其实，告知制度不仅意味着向学生告知最终所作决定的内容，也包括对事务管理的内容、时间的告知，对决定做出的理由进行论证与解释，对可能产生后果的明确。因此，告知制度其实包含着对决定理由与依据的说明，需要贯彻到学生管理的整个过程，是对学生知情权的保障，是学生在被管理过程中行使其他权利的前提，也体现着正当程序原则中的公开性。如果被告知的决定属于可听证的事项，学生还可以继续行使陈述权与申辩权。

第二，听证制度。听证，是源于英国普通法上自然公正原则的规则之一，意指“听取另一方证词”，［6］（P11）听证制度是行政程序法参与原则的核心，也是正当程序原则的核心内容，是高校学生事务管理的一项重要制度，但在我国现行法律制度中却处于缺失的境地。事实上，在高

校某些特殊决定做出之前，比如像退学、开除学籍这样较为严重的处分，应当通过听证制度给学生提供发表个人意见、提出反驳证据的机会，通过公开质证和反驳，最大限度地保护学生的合法权利。在这种决定做出之前，应该通过较为正式的听证会，充分展示双方的理由和证据，为学生提供充分申辩的机会，也避免高校在决定做出的过程中出现暗箱操作。而组织听证程序的主体，应当是和受理申诉部门所不同的部门，毕竟，听证是处分决定做出之前的救济程序，而申诉是一种事后救济程序，二者的成员构成如果重合，则丧失制度设计的意义。其成员则可以由教师代表、专家、法律顾问、学生代表等组成，听证主持人从中随机产生，同时避免决定做出者成为听证组织机构的成员，学生可以通过申请回避来避免利害关系人对听证程序的干扰。对于听证中的听证笔录制作等案卷制度，也应有详细的规定和完善。

第三，校内申诉制度。申诉是公民维护权益的一种方式，申诉有两种，一则诉讼当事人或其他有关公民对已发生法律效力的判决或裁定不服时，依法向法院或者检察机关提出重新处理的要求。二则指公民或政党、社团成员对所受处分不服时，向原机关、组织或上级机关，组织提出自己的意见。我国《普通高等学校学生管理规定》第60条规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”虽然规定了受理内容和其成员构成，比如学生申诉处理委员会包括“学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表”，但对校内申诉制度的设计并不清晰，对学生申诉处理委员会的地位、设立、成员比例也没有详细地说明。而在实践中，学生申诉处理委员会一般挂靠于学校的某个机构，比如校办或校长办公室、监察处等校内行政部门，并不具备独立性与专业性特征。这往往导致学生申诉处理委员会倾向性过强，无形中削弱了其合法性与公正性，也易于使得校内申诉制度流于形式。对此，或可借鉴我国台湾地区的做法，比如《“国立”台湾大学学生申诉评议委员会组织办法》就对申诉评议委员会的人员构成、比例、议事规则进行规定。其第3条规定：“申诉评议委员会由学务处、教务处、进修推广部各推派一人，各学院推荐副教授以上资格之教师各一人，与大学部学生会代表二人，研究生协会代表一人为委员共同组成之。各委员不得兼任学生奖惩及事务仲裁委员会之委员，任期两年，每年改选半数，连选得连任。［7］”这种规定对我们无疑有一定借鉴意义，我们理应对学生申诉处理委员会的具体构成比例、议事原则进行详细的规定。

2程序构建

除了以上基本制度的分析与讨论，从学生事务管理工作的操作流程上看，在高校学生管理工作中面临纠纷，尤其是在对学生进行处分时，可以用类似流程图的形式将诸如学位授予、论文答辩、违纪处分等决定做出前后所面临的问题展示出来，针对不同类型的学生管理工作，显示所涉及的组织、人员、后果以及可进行的事项，以便于实践操作。从程序基本设计上看，一项决定做出前后大体上应经过三个步骤，即事前程序、事中程序和事后程序。［8］

第一，事前程序。“法律政令者，吏民规矩绳墨。”［9］决定做出的依据并非凭空而来，且不能在未经宣告的情况下做出。事前程序主要包括对相关管理规定的学习、告知，以及做出决定后的送达和告知等程序。比如高校将各种规定进行汇编后组织学生学习，在做出处分等决定后给予相对人足够的时间准备为自己陈述和辩护等等。这一阶段中，尤其需要注意的是对告知制度内容的充分理解。

第二，事中程序。在此阶段，主要包括一般决定做出的简易程序，做出较为严重决定时需要进行的听证程序，以及对所做决定的告知和送达程序等。这一过程可能会涉及告知制度、听证制度以及决定做出等制度。

第三，事后程序。主要包括学生不服学校所做决定后在校内的申诉，以及校外行政申诉、仲裁和向法院提起行政诉讼等救济程序以及告知和送达等程序。

在参考其他学者研究成果的基础上，程序设计的具体流程图（如图1）所示，出于表述方便，在图表中并未具体指明机构名称，而需视具体情况而定，对于针对不同事项的专门组织结构的设立以及构成，或需在其他文章中进一步展开，在此不论。

总之，高校应当通过完善高校学生管理法律体系、增强高校学生管理者的法律意识、建立健全高校学生管理机构等措施来维护高校学生管理程序正当原则，并从实体和程序两方面构建正当程序体系，推进高校学生管理法治化的实现。

［1］中国共产党十八届四中全会公报［EB／OL］http：／／newsxinhuanetcom．

［2］肯·宾默尔自然正义［M］．李晋，译．上海：上海财经大学出版社，2010．

［3］尹力，黄传慧我们离“正当”程序有多远？［J］．清华大学教育研究，2006，（2）．

［4］KCDavis，Administrative Law Text，3rd Ed，St Paul Minn：West Publishing Co，1992．

［5］罗豪才行政法论丛（第3卷）［M］．北京：法律出版社，2000．

［6］章剑生行政听证制度研究［M］．杭州：浙江大学出版社，2010．

［7］尹晓敏台湾地区学生申诉制度及其启示［J］．现代教育论丛，2005，（5）

［8］侯书栋，吴克禄高校学生管理中的正当程序［J］．高等教育研究，2004，（9）．

［9］管子［M］．北京：中华书局，2009．

The Principle of Due Process in University Students M anagement from the Perspective of Rule of Law

QU Tao，WANG Tao
（School of Political Science and Economics，Shaanxi Normal University，Xian，710062，Shaanxi，China）

Taking the university studentsmanagement work into the legal track is not only an inevitable requirement of ruling the country by law，but also a choice for colleges and universities to promote the reform of higher education．However，due to traditional“strictmanagement”thinking，universities are less likely to consider the legal relationship between universities and students from the standpoint of students，especially from the perspective of the principle of due process，which hinders the advancement of the rule of law in Universitymanagement．The paper discusses the possibility for colleges and universities to apply the principle of due process in their studentsmanagement and the potential difficulties by means of logical analysis．To tackle these problems and to guarantee the successful application of this principle，we should improve the legal system of university studentsmanagement，enhance the legal awareness of themanagementand establish university studentsmanagementmechanism．Besides，the system of due processbe constructed in both entity and procedure，in order to push the legalization of studentsmanagement in colleges and universities．

rule of law；colleges and universities；studentsmanagement；the principle of due process

D9204

：A

：1006－723X（2015）05－0052－06

〔责任编辑：黎 玫〕

陕西省教育科学十二五规划2013年度课题（SGH13052）；陕西师范大学大学2013年思想政治教育研究重点项目（SZZD13002）

屈 桃，女，陕西师范大学政治经济学院2014级博士研究生，陕西师范大学政治经济学院讲师，主要从事思想政治教育研究；

王 涛，男，陕西师范大学教授，博士生导师，主要从事思想政治教育研究。