道路停车位收费模式的公法审视及其限制

刘　春，王亚晶

（东南大学 法学院，江苏 南京211189）

道路停车位收费模式的公法审视及其限制

刘春，王亚晶

（东南大学 法学院，江苏 南京211189）

【摘要】如何对道路停车位进行管理，存在着政府进行权力委托管理的厦门模式和公私合营下的北京模式。两种模式收费不同，适用的公法原则也不同。对于厦门模式而言，由于其收取的为行政规费，需要受到专款专用和费用填补原则的约束；而北京模式则赋予私企特许经营权，因此需要以平等原则来检视私企的行为。两种模式也有需要共同遵循的制度，如信息公开和公众参与等制度。梳理两种模式的异同，以保障道路停车位收费标准的正当性、合理性，从而实现对道路停车位收费的限制。

【关键词】道路停车位；模式；规费；信息公开；公众参与

为了缓解城市停车难的问题，对道路停车位进行收费已成为一项普遍的措施。然而，在现实中，各地对道路停车位的管理制度不尽相同。那么，到底存在哪些措施，这些措施又要受到怎样的公法限制呢？这些都是现代城市管理不可回避的问题，我们应予以深入探究。

概览我国各地对于道路停车位收费的制度设计，具有典型代表性的当属北京模式与厦门模式。对于二者的分析，可以很好地反映和检视我国当下道路停车位收费的治理模式。

一、传统行政管理模式的运行：厦门模式的展开

厦门模式主要表现为，政府管理部门在施划停车位以后，将停车位交由国有企业进行经营和管理，停车经营所得收益全额上缴财政，并通过财政预算再投入到与停车位有关的项目中去，如施划停车位所需的费用、委托代征手续费等与城市道路停车位管理相关的支出等。厦门模式最大的特点在于，政府的行政权力贯穿其中，起着决定性作用，这可从停车经营所得收益全额上缴财政予以佐证。

细致观察不难发现，厦门模式涉及到三方主体，即政府、停车位经营管理者、道路停车位使用者。停车位经营管理者（这里指国有企业）作为政府与道路停车位使用者之间的中间人，更多地是起着“传送带”的作用，其传送的就是行政权力。在厦门模式中，行政权力贯穿始终，权力的主体无疑是政府管理者，而停车位经营管理者作为传送者，在法律上其实就是行政权力受委托之人，这个过程就是行政委托。因而，停车位经营管理者从道路停车位使用人处获益是基于行政权力的发动。这也可从财税法理论角度进行剖析。

道路作为公物，在建设以及维护管理中需要大量的财政支持，道路停车位亦然。为此，政府必须以某种方式从国民经济中筹措行政活动的必要资金，以下两种是最重要的途径：税收与行政规费。［1］两者都是国家给予公权力而进行的义务课予。当然，两者也存在本质区别：首先，税收由国家无偿向国民强制征收；而规费则属于本着以行政相对人利益为考虑而作出一定行政给付后所取得的对等给付，更具一种“私法”上的等价使用特性，这是规费的重要特征，表现为规费的费用涵盖原则以及等价原则。两个原则虽存在差异，但都强调行政相对人受益的对价，规费的收入不得超过其行政花费，必须在规费与行政机关所提供特定给付的价值间，具有相当的关系存在。［2］原则上，税收的收入不与特定的目的相关联，而是直接流入公共预算之中；而规费的收取必须与特定的管理事项相关联，不流入公共预算，只作为特定财政，专款专用。最后，由于税收是国家的主要财政来源，事关公民的财产权利，因此，税收的立法要受严格限制，主要集中在国家层面，地方相关立法空间较小；但对于规费而言，目前缺乏有效规制，实践中各级政府和各职能部门都有行政规费的设立权，从而造成行政规费庞杂而混乱。当然，不可忽略的是，规费作为国家的一种公法收入来源，对其不需征税，而直接归入国家的规费收入。

从规费的以上特点来审视厦门模式，可以梳理其中的制度设计细节。首先，道路停车位收益全部上缴财政，这是税收与规费的重要特点。其次，道路停车位收益需要通过财政预算，投入到与停车位有关的项目中去，这是规费专款专用的基本原则。当然，这也是道路停车位收益不属于税收的原因之一。因为上文论及了税收与特定管理事项无关，而规费针对的是特定的行政管理事项，因此，厦门模式中道路停车位的经营收益，本质上属于行政规费。这也可从反面证明规费的逾越禁止性，也就是特定事项所需的开支尽可能地由该事项所收取的行政规费予以抵消，而不至于使其成为社会整体承担的负担。［3］规费的禁止逾越特点可以很好地诠释为何道路停车位收取费用具有公法正当性。这是因为国家提供特定服务收取规费之目的，系消极避免特定人享受国家特定给付，却由全体纳税人共同分担给付成本之不公平情况的发生。［4］毕竟，道路停车位的使用相对于全体公民来说只是一小部分，如果在当地财政不充裕、贫富差距较大以及市场竞争性较强的前提下，对道路停车位实行免费政策，无疑是用全体公民缴纳的税收来为一部分道路停车位使用人“买单”，这是极其不公平的，经不住法律和情理的双重推敲。相反，作为道路停车位的使用人，其超越了一般道路使用人的使用权限，理所当然地要为此付出对等的代价，因为规费讲求的就是“使用对价”。

至此，厦门模式的主要特点已十分清楚，它只是一种运用行政权力对公物特别使用人所课予和征收道路停车位使用对价即行政规费的模式。整个过程都贯穿着行政权力的运行，只是多出了作为行政权力受托者的国有企业这个中间人而已。

二、公私合作模式的探索：北京模式的审视

相较于厦门模式，北京模式更体现了上世纪80年代在全世界兴起的民营化浪潮。其表现为，政府管理部门将施划的停车位通过一定方式交给停车企业进行管理，按照不同的地域收取数额不等的占道停车费，占道停车费作为收益上缴财政。在扣除上缴的占道停车费用之后，剩余收益则归企业所有，由企业自行支配。这种公共事务的管理模式，是在公共服务的供给中引入竞争机制，它使政府回到掌舵者的位置上，依靠私营部门划桨。［5］这种模式不仅减轻了政府的负担，也能提高公共服务的高效性。以经济学视角观之，相较于道路，道路停车位具有使用上的排他性以及消费上的非竞争性，这就决定了道路停车位属于一种准公共物品，具有私人物品的一些特征，可以由私人提供。［6］道路停车位准公共物品的特征也决定了其可以而且必须通过收费行为加以规制。

与厦门模式相同的是，北京模式所涉及的主体在形式上也包括三个方面——政府、道路停车位经营管理者和道路停车位使用者。然而，从本质上来说，北京模式与厦门模式有着截然不同的特点，其中最大的不同在于，在整个北京模式中，行政权力并非如厦门模式那样贯穿始终，尽显身影。就政府主管部门与道路管理经营企业之间的关系而言，两者并非是简单化的行政权力作用下的关系。政府对企业的“委托”是通过招投标等方式形成的特许经营授予，是一种典型的特别行政许可。经营主体经营管理权限的取得是国家与经营者深度合作的具体化，也符合行政民营化的潮流。［7］特许经营作为政府实现行政管理、实现公共利益的手段，具有行政性，但这并不意味着行政性就是特许经营协议的唯一属性，其民事契约性也是特许经营协议成立的基础。甚至可以说，在行政权力处于主导地位的现实情形下，特许经营协议的民事契约性更应该具有优先性，这样才能有助于市场经济的发展，限制政府扰乱市场秩序的肆意性，使特许经营协议具有较高的稳定性。当然，毕竟特许经营是一种行政管理的手段，它的公益性决定了行政权力的存在，比如政府主管部门拥有单方变更合同权、指挥履行合同权、单方解除合同权、监督履行合同权等特权。当然，行政主体在政府特许经营协议中所谓的特权，只能基于实现行政目的的需要而存在，也只能以行政主体在缔约前事先承诺的义务如提供优惠条件为前提，行政主体还得为行使这些特权付出补偿的代价。［8］因此，民事契约性应当成为特许经营协议的首要属性，行政性必须受到行政法比例原则的限制。

特许经营作为一项授予的权利，政府相应地取得一定的收益也是正当的，这里的收益作为财政性收入直接归入国库。因此，道路停车位的经营管理由政府委托给私人企业，符合上述特许经营授予的法律规则。占道停车费的收取也是正当的，是作为特许经营权授予的对价，直接纳入财政收入。

至于道路停车位经营管理企业与道路停车位使用人之间的关系，则属于民事关系。因为政府主管部门对于企业并未授予行政权力，只是一种特许权利的授予，企业与使用人之间并无行政权力的色彩，只是一种基于平等地位上的公平交易而已。当然，作为对价，企业的一部分收入要直接交给政府，其余收入则归企业所有，这也是私营企业愿意参与道路停车位管理的经济动力来源。所不同的是，作为企业的营利收入，剩余的部分是要按照法律规定缴纳企业所得税的。由于可以增加政府财政收入，因此，地方政府一般较倾向于这样的管理方式。

需要注意的是，虽然北京这种道路停车位管理民营化方式减轻了政府的负担，但并不意味着政府完全退出而将责任全部推给私人企业。相反，由于公共事业民营化改革最致命的缺陷就在于模糊了公共部门管理与私人部门管理的界限和使命，企图运用私人部门管理的方法来解决公共部门管理中的所有问题，结果导致了管理活动中诸如民主、公平、自由、公共责任等公共价值危机的出现，［9］破坏公共利益的实现。因此，国家需要承担起监督作用。公共行政也要注意人权保障，国家的保护义务不能因其涉及到私法领域就被舍弃。所以，对于受委托或者受特许行使公权力的企业，国家也要担保对人权的保障，不能完全放弃公法上的义务。［10］尤其是在道路停车位价格的确定上，私人企业需要受到政府的限制。当然，随着市场化程度的加深，由私人来提供公共物品发挥作用的空间会越来越大，而政府在某些方面的直接投资会越来越少，因而政府为提供公共物品所需要的税收应当相应减少。仅仅从提供公共物品的角度来看，部分地减税是长期的趋势，至少对于那些提供公共物品的私人企业，在税收上予以支持是合理和必要的。由于公共物品具有高成本、非赢利性等特点，政府有必要对提供公共物品的私人组织给予一定的补贴和优惠政策。［11］这样才能充分调动起私企参与提供公共服务的积极性，实现民营化下政府与企业的双赢。

三、道路停车位收费模式的公法限制

以上内容主要分析、论证了关于道路停车位收费制度的厦门模式和北京模式。然而，这些还不全面，因为道路停车位收费还包含着“收多少”的问题。此外，无论是厦门模式还是北京模式，其在具体的实现中也存在着诸多问题，如政府监管不力、乱收费现象频发等等。因此，需要从深层次地论证收费的公法限制问题，逐一破解其中的制度难题，为道路停车位的收费治理提供正当性支持。

（一）费用填补与公平原则的考量

费用填补原则作为规费制度的本源性原则，在实质上起着规范指导作用。规费是规费义务人受领国家特定给付或者利用特定公共设施所必须给付之对价，其基于使用者或者受益者付费原则予以征收，专款专用。规费征收的目的并非满足国家一般行政支出之费用，此应由租税支应，而系填补国家因特定给付的行为或维护特定设施所增加之额外支出。［12］这里的额外支出主要包括基础设施的建设费、维护费以及对其进行管理的管理费等。而对于道路停车位，主要在于道路停车位的管理费以及划线等维护费用。因为道路停车位不是独立存在的，其在物理形态上必须基于道路实体而存在。而道路的建设费以及其中的维护费用，已由一般税费以及燃油附加费等进行了“支付”，唯对道路停车位维护及管理的费用是基于一般道路建设与维护、管理之外产生的，其必须由停车位使用者进行支付。

这里的道路停车位规费的收取是受到费用填补原则拘束的，对道路停车位使用人收取的规费数额与政府主管部门为设立、维护以及管理道路停车位所支出的费用相对等，且由众多道路停车位使用人公平分担。不允许任何行政部门显著提高其收费而为其他建设及管理项目集资。

以上的道路停车位收费标准的限制主要针对的是厦门模式。对于北京模式，由于其更多地涉及到市场经济成分而体现出不同的特点，其主要受到公法平等原则的限制。

平等原则作为具有宪法意义的原则，要求相同情况，同等对待，不同情况，区别对待。这对北京模式的治理尤为重要。因为北京模式采取了民营化策略，引入了私企参与道路停车位的管理及运营，而作为具有市场性质的私营企业，其天然的逐利性必然导致道路停车位的公共利益性受到压缩，抬高价格，会出现破坏道路停车位使用者平等使用的情形。对此，政府主管部门必须以公共利益的维护者身份对私企进行规制，而最主要的措施莫过于对道路停车位的价格进行限制，以防止过高价格导致道路停车位使用的“贵族化”倾向以及由此产生的垄断。但同时，政府还需要考虑另一个问题，即如果价格限制过低，必然导致企业利润的压缩，打击了私营企业参与公共事业管理的积极性，破坏民营化策略的实行，从而容易破坏公共服务的持续供给原则。因此，政府必须在二者之间寻求平衡，在确定准公共物品的价格时要综合考虑边际成本和社会成本、公共物品的建设收益和社会收益等各种因素对定价的影响，设计出一个价格函数使所制订的价格更加切合实际。“既考虑消费者的承受能力又兼顾各投资主体的利益需要，尽量克服搭便车现象，减小效率的损失。”［13］当然，除了对价格进行管控之外，政府主管部门还可以采取相应的优惠政策，比如在税收方面予以适当的减免，或者对私企进行补贴，以保证民营化的顺利进行，提高道路停车位管理的效率。

（二）收费信息的公开化

知是行的基础和前提，没有以知情权为基础的言论自由，是不“自由”的；没有足够的信息所支持的言论自由，往往也难以体现“自由”的根本属性。［14］对道路停车位的维护、管理成本，收益信息及其构成的公开，不仅是对厦门模式中政府收费标准的监督，亦是对北京模式中政府的管理、私企的合理收益以及两者分配收益进行监督的前提和关键。因此，信息公开是有效实现道路停车位收费标准限制的重要手段。

厦门模式作为传统的权力委托行使的模式，其依旧在行政权力行使的范围之内。行政权力的行使当然要受到监督，包括其信息的公开化，除非涉及个人隐私或者商业秘密。作为政府规费收入的道路停车位收费，属于政府的财政性收入组成部分，更是对个人财产的征收，事关道路停车位使用人的利益。加上规费的专款专用性和费用填补性，这些都使得规费收取信息的公开化成为必要。只有这样，才能充分地保障使用人的知情权，进而起到监督政府主管部门，约束其行为的作用。

与政府部门相比，私营企业的信息公开则有所不同。因为如果单纯从企事业单位的性质来看，暂且抛开其中复杂的事业单位类别及其设立目的，仅从法人的角度来看，其主体地位与政府并非同归一类，私法主体的地位决定了其具有追求自身利益的正当性和合法空间。［15］单纯地强调私营企业的信息公开不免有违企业的自主性，然而，随着民营化浪潮的兴起，私营企业参与到公共事业领域的现象越来越多，其实质上承担的公法职能也日趋多样化。如果一味地追求私营企业的自主性、盈利性而忽略其社会责任则是不当的，尤其是在提供社会公共服务领域，其信息的公开更加具有现实需要，是保障公共利益的首位要求。公共服务的提供并不意味着其公益性质的淡化甚至消失，相反，由于民营化监管难度的加大，课予承担提供公共事业的私营企业进行信息公开的公法义务，具有正当性，也显得更加迫切。我国《政府信息公开条例》第37条明确规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行”。这也印证了要求对道路停车位进行管理的私营企业进行信息公开具有正当性。由于这种行为具有公共性质，其提供社会公共服务方面的活动并非单纯的私法行为，因此该类企事业单位在法律上还承担着属于政府所应承担的公共服务职能，［16］所以，不能仅从行政组织法的角度或者形式上来论证私营企业的信息公开义务，而要从行政行为的角度以及实质角度来看待私营企业的信息公开义务。

（三）收费标准的公众参与

道路停车位收费的信息公开保障了公民的知情权，也能起到监督政府主管部门以及私营企业的作用。但是，仅仅依靠这种单向的信息公开式的监督方式是不够的，也难以真正起到对道路停车位收费的限制。而且，在道路停车位特许经营下，政府与私企往往只注重双方的地位，真正主角（作为终端消费者的城镇居民）的利益往往被忽略了。这主要体现在普通城镇居民根本无从了解特许经营的运作过程，更无法直接参与其中。［17］因此，要在信息公开，保证各方信息对称的基础上，引入公众参与，从而在实质上形成对收费标准的限制，提高其正当性和合理性，这对后期提高收费的可接受性、降低阻力、减少纠纷具有实在意义。

对于道路停车位收费的公众参与方式，最直接的莫过于价格听证制度。我国《价格法》早已对此作出了明确规定，在实践中也取得了相当丰硕的成果。然而，当前还是存在不少问题，如公众参与的实质影响力问题，使价格听证流于形式等。

当然，破除价格听证制度的窘境，提升公众参与的实质影响力，关键是要消弭价格信息的对称性问题，这样才能保证价格听证多方的知情权，从而为后面的意见交涉提供基础。实现信息的对称性必须借助信息公开制度，这在上文已经提及，此处不再赘述。在信息对称的基础上，必须从听证代表选择的“去政府化”、听证利益代表的“类型多元化”、听证参与者结构的“均衡化”以及听证代表的“专业化”等路径出发，不断完善听证制度。［18］而这些方面的完善都要求有细化成实际可操作的具体措施，比如课予政府或者私营企业主动提供信息及信息解读的义务、听证组织者的惩戒及听证程序的法治化等等。总的来说，就是需要道路停车位政府主管部门、企业和使用人之间的参与、沟通。

然而，要实现听证的去形式化，就必须保证听证意见能对道路停车位收费标准的确定产生实质性影响。或许，这才是整个听证制度的症结所在，毕竟其他一系列程序或措施的设计都在于最终的价格形成上。这在当下需要付出更多的努力。

结语

道路停车位在管理上存在着不同的模式，而不同的管理模式也将带来收费上的区别。传统的行政管理模式所带来的就是公权力的完全介入，其收费也将划归规费范围；而公私合作下的道路停车位管理模式，由于介入了市场因素，私权必须得到尊重和保护，公权力应当有所节制，进而在收费的性质上也将存在公私的区分：一方面是私人的收益，另一方面是政府部门的税收。就不同模式费用收取的限制来看，应当视公权和私权的参与程度而对费用填补或公平原则有所侧重。同时，因为道路停车位属于公共利益的范畴，不可能完全私化，因此，为保证公共利益，不管是传统的行政管理模式还是公私合作模式，都要遵循着信息公开、公众参与等原则。

【参考文献】

［1］朱海齐.论行政规费［J］.中国行政管理，2001（2）：21.

［2］陈清秀.税捐、规费、受益费与特别公课［J］，植根杂志，1993（10）：370.

［3］朱海齐.论行政规费［J］.中国行政管理，2001（2）：22.

［4］罗承宗.规费征收与司法审查——评台北高等行政法院91年简字第292号判决［J］.德明学报，2004（24）：54.

［5］［美］E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.周志忍译.北京：中国人民大学出版社，2002：7.

［6］王廷惠.公共物品边界的变化与公共物品的私人供给［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2007（4）：36.

［7］刘启川.论我国收费公路存续的公法正当性——兼评《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》［J］.政治与法律，2013（7）：13.

［8］邢鸿飞.政府特许经营协议的行政性［J］.中国法学，2004（6）：60-61.

［9］詹国彬.公共事业民营化改革的认识误区及观念重构［J］.公共管理学报，2009（1）：119.

［10］翁岳生.《公私合作与法律治理》研讨会会议综述［J］.月旦法学杂志，2014（1）：275.

［11］涂晓芳.公共物品的多元化供给［J］.中国行政管理，2004（2）：91.

［12］萧文生.自法律观点论规费概念、规费分类及费用填补原则［J］.国立中正大学法学集刊，2006（21）：104..

［13］张国兴.关于准公共物品定价的机理分析［J］.价格理论与实践，2005（3）：33.

［14］章剑生.知情权及其保障——以《政府信息公开条例》为例［J］.中国法学，2008（4）：146.

［15］朱芒.公共企事业单位应如何信息公开［J］.中国法学，2013（2）：148.

［16］朱芒.公共企事业单位应如何信息公开［J］.中国法学，2013（2）：148-149.

［17］章志远.公用事业特许经营及其政府规制——兼论公私合作背景下行政法学研究之转变［J］.法商研究，2007（2）：5.

［18］章志远.行政法学总论［M］.北京：法律出版社，2014：338-340.

【中图分类号】D912.1

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391（2015）10―0061―05

收稿日期：2015-09-02责任编校：江 流

【基金项目】中央高校基本科研业务费专项资助金资助项目及江苏省普通高校研究生科研创新计划资助项目“城市交通公私合作中的法律风险规避与应对”（项目编号：SJLX 0047）的阶段性成果。