保定市徐水区南街村土地流转情况调查

□文/赵培超 何 栎 何 雨

（河北金融学院 河北·保定）

近年来，随着城镇化进程的加快，大量农村劳动力涌向城市。由于农村人口的迁移，农村土地闲置问题日益突显，为提高土地利用效率，国家与地方政府陆续出台加快农地流转的政策，鼓励各地因地制宜，探索农地流转的新形式。然而，到目前为止农地流转工作开展并不顺利。如何消除农民土地流转的顾虑成为加速农地流转需要解决的重要问题。

长久以来，土地在农民的生活中一直承担着社会保障功能，被视为农民应对养老、医疗等各种风险的基本生活资料。将农地流转出去给部分农民带来极大的不安全感，加之保留土地的机会成本相对较低，农民没有动力彻底放弃土地，一定程度上阻碍了土地的有序、有效流转。如果存在可以替代土地保障功能的机制，农民对土地的依赖将大大减弱，农地流转的部分障碍性因素也将得以消除。现阶段，国家大力推动新农保进程，实现农村养老保险保障水平的提高。在此基础上，探讨农地流转与农村保障制度之间的关系具有重要意义。河北金融学院大学生“三下乡”暑期社会实践团队利用暑假时间对河北省保定市徐水区东釜山乡南街村新农保与农村农地流转现状进行调查，从而探寻农村社会保障与农地流转的推动关系。

一、徐水区东釜山乡现状

徐水区东釜山乡南街村位于徐水区西北部，与易县、满城接壤，由于其所处位置为保定市山区，经济支柱为矿产开发及农业种植，农业种植是当地经济发展的重要部分。据东釜山乡南街村村委会了解得到相关数据，徐水区东釜山乡南街村总人口约1，480 人，60 岁以上人口338 人，占人口比22.8%，每人约8.5 分地，每户2～3 亩。当地土地墒情较差，地皮零碎，再加之北方地区降水稀少导致当地种植较为困难。根据社会实践团队进一步对村民的走访调研得知，现阶段南街村约886 人外出打工，占人口比59.9%，仅不足40%的人口留村务农。

（一）土地流转现状

1、村民对土地流转政策了解程度不高。尽管徐水区东釜山乡是率先推行农地流转政策的乡镇之一，但调查结果表明，63%的被调查者不了解土地流转政策，该结果说明，国家、地方政府制定的推动土地流转的政策方针并未被广大群众熟悉，在一定程度上影响了土地流转政策的有效实施。（表1）

2、土地使用情况仍以自用为主。调查对象68%的土地都是用于自己耕种，27%的土地进行了部分承包且其流转面积不大，最大比例的约80%，只有5%的人将土地全部流转出去，农地流转率偏低。（表2）

3、流转出去的土地面积占比不高。流转面积比例在50%以下的占比合计为70%，即大部分村民只愿意将一半以下的土地流转，剩余的土地仍然自己耕种。（表3）

表1 对农地流转政策的了解程度

表2 土地使用情况

表3 流转土地面积比例

4、农地流转方式单一化，流转范围较窄。该地区农地流转方式主要以转包为主，占流转形式的45%。当地农地流转多为各村落之间自行流转，外来企业承包当地土地的情况较少。承包时间多为一年一包，承包年费用大约为1，000 元每亩或是1，000 斤小麦每亩，视收成情况有分红。（表4）

表4 土地流转形式

5、担心未来生活没有保障成为村民不愿意参加土地流转的首要原因。同时，担心土地流转出去之后收入低的受访者也为数不少。在当前条件下，农户土地收益与承包费用相当，但因土地承包后农户无法实现粮食上的自给自足，实际造成了生活成本的提高，流转收益并未达到大多数居民预期水准。且当地家庭经济状况与是否参与农地流转有直接的关系，农户基本生活无法保障成为农户想流转而不敢流转的重要原因。因此，对未来收入预期不明朗是影响土地流转的重要因素。进一步完善农村社会保障，提高农民未来稳定的收入预期，解除农民的后顾之忧对于推动土地流转具有重要意义。（表5）

表5 不参加流转的原因（多选）

（二）农村社会保障现状。由于徐水区东釜山乡计划生育政策实行较早，独生子女偏多。根据调研统计数据显示，当地新农保的参保人数约为1，246 人，参保率84.2%。现阶段，该地养老保险发放以基础养老金为主，标准为60～80 岁农民每人每月领取60 元基础养老金，80 岁以上除每月60 元基础养老金以外每年分配一定小米食用油等物质补贴，价值约100 元。

1、绝大部分村民摆脱了依靠子女和土地养老的观念，希望依靠社会保障养老。受访者中72%的人希望以社保作为将来的养老方式，仅28%的人希望通过土地和子女进行养老。主要原因如下：首先，当地独生子女众多，子女养老压力大，单独依靠子女不是长久之计，且土地墒情较差，养老功能较弱；其次，我国新农保制度的资金筹集倾向于政府财政支持为主，保障性较强，且城乡养老保障政策不断推进，农户对于养老金的提高有一定的预期与希望。农民养老观念的变化对于加速土地流转具有正向意义，如果完善农村各项社会保障，提升待遇水平，解决农民养老的后顾之忧，将有力地推动农地流转。（表6）

表6 对未来养老方式的期待

2、受访对象对新农保的熟悉程度总体不高。虽然新农保涉及每家每户未来的养老，但合计50%的受访者熟悉新农保的政策，仍有一半的受访者对其不了解。因此，尽管大部分人希望以社保作为其将来的养老方式，但需要进一步扩大新农保的政策宣传力度，提高思想认识，将新农保政策与土地流转政策的宣传并行推进。（表7）

3、如果提高养老金待遇水平，绝大多数受访者愿意将土地流转出去。该结果表明，解决农民的养老问题，使其不仅从观念上摆脱依靠土地养老，也能够从物质基础上降低对土地的依赖，对于推动农地流转具有重要意义。（表8）

表8 提高养老保险发放标准是否愿意农地流转

二、农地流转与农村社会保障存在的主要问题

根据问卷调查发现，被调查地区有一定规模的农地流转，农村保障能够一定程度上起到保障基本生活的作用，但问题仍然存在，主要表现在：

（一）农民政策认知滞后，影响农民积极性与政府人员工作效率。根据调研数据显示，有63%的受访者对于农地流转政策完全不了解，且当地并未因地制宜的设计具体农地流转政策方案，农户对于政策的不明确导致政策导向作用减小，农户流转较为被动。

（二）务工人员家中经济压力大，中青年外出或进城务工的农民较多，工作不稳定性、流动性大。一部分年轻人认为农村保障水平较低，自身养老压力大，也将土地收益视为自己一道保障，且该地60 岁以上人口占比虽大，但尚且具有劳动能力，仍能进行劳动生产换取土地收入。

（三）承包商承包意愿不强。根据调研地调研到的情况，该村甚至没有承包商进行土地承包，该村土地承包依靠其他村落承包商进行，原因主要在于承包商可承包的土地少，且农村保障方面对于承包商暂无的相关优惠及保障政策，承包土地收益波动大，稳定性不强，而不能提供更高的承包费用也使得农地流转的速度放缓。

（四）承包商与农户之间土地承包不够规范。现阶段调研地农地流转情况主要为口头承诺进行承包，无有效合同证明，形式不够规范，会引起农户对潜在风险的担心，从而对农地流转产生一定抗拒心理。

（五）最低生活水平难以保障。随着农业成本的提高，农户本身对种植土地意愿不强，但苦于基本生活需求得不到保障，种植土地为了满足基本生活的需要。根据当地村民算的这样一笔账，当地村民每月基础生活费用为400～500 元，每月农地流转收入约为100 元，假如村民将农地流转出去，村民将还有300～400 元的生活费没有着落。

由此可见，对政策的不了解和承包合同的不规范对农地流转也有一定的影响，但主要影响在于农村保障对于农地流转有着切实的推动作用，提高养老金保障金额，进一步完善城乡养老保障制度，减轻子女的经济压力，增加对土地方面的补贴与保障政策，能够在一定程度上使得承包商与农户更加放心地、更自愿地参加到农地流转的行列中去。

三、推动农地流转对策建议

针对调研地所出现的问题，实践团队通过对农村保障与农村农地流转问题进行分析，在此基础上提出了一些对策和建议。主要包括：

（一）因地制宜的制定农地流转具体政策方案。加快政策的宣传力度，加强农户对农地流转政策的认知，使得政策全面普及，切实加强组织领导，让政府起到实质性督导作用，从而加强农户对农地流转主动性。

（二）建立失地农民专门保障制度。实现土地规范、有序、健康流转，需要解决许多失地农民“种田无地、上班无岗、低保无门”的难题。为失地农民建立基本生活保障制度，使农民老有所养、病有所医、残有所助。从而解放农村劳动生产力，解决务工人员的后顾之忧。

（三）因地制宜采取多种保障形式，妥善协调各方利益。除社会提供的农村保障外，提高对于承包商的政策性保障，降低生产成本及风险，使得承包商提高收益，增加承包商承包土地的积极性。可以加入商业保险机制，将农地流转类险种交由保险公司进行优化配置，用商业保险的方式由承包商缴纳少量部分资金得到全面而稳固的保障。

（四）建立健全农地流转制度和流转机制，优化农地流转程序。改变长久以来无组织的农地流转，通过将原有杂乱无章的口头协议变为规范化的书面协议并通过政府或者保险公司进行保障，使双方流转关系更加稳定，减少纠纷隐患。完备的农地流转程序更能使农地流转政策实现更持续的发展。

（五）为调动农地流转的实行，推进农村保障工作的重中之重是要完善现阶段农村保障制度，稳步提高养老金待遇水平。对农民而言，土地不仅肩负着他们的职业保障，而且承载着他们养老、医疗等基本生活保障。对于种养专业户和纯农户来说，来自土地的收益则是他们经济收入的主要来源。对兼业农民来说，土地是实现口粮和蔬菜自给的基础，是他们最后的一道生活保障线；对于一些连基本的社会保障都没有的老年农民来说，农业收入则是他们度过晚年时光的可靠而有效的经济来源。土地就是农民赖以生存的生活来源，是他们养老的依靠，没有了土地，农民也就失去了其安身立命之本。进一步提高新农保的参保率，提高农村基本养老金水平，是改善农村保障工作的重点。

对于农户所提出的提高当地基本养老金的要求，调研团队进行以下分析，根据国务院2014年初发布的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，目前个人缴费标准设为每年100～2，000 元12 个档次。参照原人力资源与社会保障部胡晓义在2009年解读新农保政策的计算方式，以保定市标准为例，如果居民选择按每年100 元最低档次缴费，政府补贴按照30 元计算，假定利率为3.5%，缴费年满15年后，个人账户养老金总金额为2，508 元，达到领取待遇年龄后，参保人能够领取养老金中的个人账户养老金部分为2508/139=18 元，加上60 元的基础养老金，参保人每月能够领取的养老金总额为78元。同理推算，若按每年500 元档次缴费，每月能够领取的养老金总额也仅有134 元。而根据人力资源和社会保障部的统计，2013年城乡居民基本养老金月人均只有81 元。显然就目前政府补贴水平，养老金水平普遍偏低，但我们注意到当前财政养老补贴实际投入比重不高，2013年甚至出现与财政收入增长速度、退休金增长速度背离的情况，目前财政补贴基本养老保险的部分仅占总支出的2%。根据国务院从2014年7月1日起首次统一提高基础养老金最低标准规定，基础养老金每人每月55 元提高至70 元，截至目前共有27 个省人民政府及2，552个县级人民政府提高了地方基础养老金标准但并非所有都提高到了70 元标准。

综合来看，现阶段养老金提高虽非易事，但也不是没有可能，以河北省为例，在基础养老金上，根据河北省政府粗略计算基础养老金每增加1 元，财政支出每年增加1 亿多元，目前河北省基础养老金为60 元，根据2014年中国统计年鉴数据显示，河北省城乡居民基本养老保险基金累计结余为133.2 亿元，平均每年收入高于支出约40 亿元，地方财政可以在一定程度上提高基础养老金标准，财政理论上应能够允许基础养老金提高到70 元或75 元。对缴费来讲，地方财政对于农民缴费补助现阶段最低为每人每年30 元。如果地方政府财力更充实一些的话，还可以提高补助的标准。而对于农民选择比较高档次缴费的，我们也提倡地方政府给予更多一点的补助，以鼓励有条件的农民在更多缴费时，政府鼓励的力度也更大一点；另一方面当前政府财政对于社会保障支出仍然较少，相比发达国家30%～50%的社保支出比例，我国财政对社保支出的比重仍有很大上升空间，而政府作为提供社会保障服务的主体，增加对社会保障的财政支出无疑能够切实提高养老保险的金额。

由此可见，就调研地农民所提出的增加养老保障的愿望能够在国家改革逐步推进，国家财政投入增加和城乡居民社会养老保险政策不断推进的过程中得以实现，应大致能够逐步实现每月养老金150～200 元的保障金额，而养老金额的增加无疑能够使农民解除后顾之忧推动农村农地流转的进程，从而进一步的实现农业的现代化，促进农村发展。

经实践团队在保定市徐水区东釜山乡南街村的调研，提出以加快推进城乡养老保险一体化建设，提高农民养老金水平，完善新农合、农产品保障以及政企合作等新型农村保障的方式有效推进农地流转的进一步深化和推广，并以更完备的农地流转机制实现土地规范健康有序流转，既能保证农地流转后的经营状态和收益，又能最大限度地保障农民多方面的土地权益，在实现农业现代化的过程中让农民真正实现失地不减收，生活水平得到保障和提高。

［1］文学禹.我国失地农民权益保障存在的问题、原因与对策［J］.湖南社会科学，2009.1.

［2］周玉.农地流转中农民权益保障问题探析［J］.广东土地科学，2009.2.

［3］王蕾，吴晓琪.养老如何靠政府：人均养老补贴十年多188元［EB/OL］.2015.3.11.