人民政协发挥协商民主作用的途径探析

岳世平

（厦门市社会主义学院，福建 厦门 361027）

一、通过不断完善人民政协的界别设置，扩大协商民主的主体

按界别组成是政协构成的一个显著特点，所以通过人民政协界别建设可以使协商民主更具民意基础。

（一）通过规范界别设置，发挥协商民主的功能性

政协的组织构成与人大的构成的不同点是：在政协机构里，政协成员是按照各民主党派、各人民团体及其他界别代表的身份参与到政协机构而进行活动的。而人大的代表名额则是按地域原则和选民数量确定的，即各地代表是按行政选区的划分而选举的，各选取产生出来的代表都是以本地区代表身份进行活动。

（二）通过准确明晰界别，增强协商民主的代表性

人民政协机构的各组成部分均有其特定的内涵，所以，确定各组成机构委员或代表时，不能盲目随意，而应严格按各组成机构的特定内涵和类别性质界定。如像共青团、青年联合会等这些性质类似、且人数较少的界别，可以合并排列，但必须使用全称。对于只有民主党派成员而无其相关党派组织的地方，应按党派成员的职业类型，确定政协委员。特别是不能将政协组织中的“特邀人士”与党派团体中的代表委员混为一谈，而应按照各自的比例，确定代表名额。

（三）通过与时俱进调整界别，增强协商民主的时代性

4 0多年来，我国的经济成份、组织形式、分配方式、就业方式等利益关系日趋多样化，导致社会经济和社会结构发生了深刻变化，使得一些新的社会阶层随之产生，为此，我国统一战线的性质也由原来的“三者联盟”发展为“四者联盟”，所以，为了适应新变化，人民政协的组织结构也必须随之作出相应调整。为了适应经济社会发展的需要，政协应按照“扩大团结，增加包容”的方针，结合人口结构特点、经济社会发展特征，根据实际需要，合理设置、调整和补充统一战线内部结构，把最能反映界别变化状况、最能反映各党派、各阶层的代表人士最大程度地吸纳到政协机构中来。

二、通过不断打造参政议政的交流平台，增强协商民主的活力

（一）通过不断壮大政协载体，扩大协商民主的主体

一是政协载体在扩大公民政治参与中发挥着重要作用。目前，我国公民有序参政的四种基本形式分别是：人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主自治制，其中人民政治协商制度作为一种制度安排，它是我国公民一个重要的政治参与途径，它主要通过不断畅通和拓宽各其他党派和新阶层人士参政议政的渠道和载体，从而推动着我国民主政治的进程。事实上，我国政党制度正是借助人民政协这个载体，通过发挥其政治协商、参政议政、民主监督三大职能，把我国不同群体的利益和诉求有效整合起来，把各阶层政治参与的诉求纳入到体制内，以达到扩大公民政治参与的需求。

（二）通过不断拓展政协平台，丰富协商民主的形式

国务院于2007年颁布的《中国的政党制度》白皮书指出“选举民主与协商民主进行结合，是中国社会主义民主的一大特点之一”，它“拓展了社会主义民主的广度和深度”。首先，协商民主保证了公民的政治参与机会，保障了各政党、各民族和各阶层代表参与国家政权、参与国家立法、参与国家大政方针的决策等过程，从而使党和政府的各项决策更加科学和合理。其次，作为不断扩大我国公民政治参与的重要形式之一的人民政协，正是通过合作共事和发挥政治协商、参政议政、民主监督三大基本职能，体现着我国政党制度自身的“协商民主”应有之意，其协商民主功能正是这种政治过程民主化的具体体现。

（三）通过不断整合政协平台，再创协商民主的优势

反映和协调各阶层、各利益群体的诉求和关系是政协自身存在的渊源和目的，它在最大限度地实现公民有序参政方面有着独特优势：首先，政协组织里凝聚着各方利益群体的代表人士，其成员和组织构成的人口和地域限制较小，这样就能最大程度地实现最广大人民的民主权利。其次，政协能在共同政治基础上充分表达不同意见，并使其成员能享受平等的政治权利，因为它一贯秉持求同存异原则，对各党派、各团体及各阶层人士能给予充分尊重。最后，政协中的各界别代表是采用充分、广泛协商讨论的方式反映和维护各自利益的。

三、通过不断优化参政议政的制度安排，推进协商民主的发展

政协的参政议政是我国推进协商民主发展必不可少的重要一环，所以，增强协商民主实效，必须要力求大胆创新参政议政新思路、新途径、新方法，要重点加强三方面工作。

（一）通过不断优化参政议政制度建设，逐步健全协商民主的机制

一是要为政协组织和成员参政议政的职责提供制度安排。因为，在实际工作中，党委和政府处于我国公共权力体系的核心地位，掌握大量信息资源，在事实上拥有较大的党和国家重大决策和行政管理权力。所以，党委和政府构筑政治的整体架构和政治体制的运行机制中，务必实行透明机制，出台相关规范性条款，切实保障政协组织及其委员的信息权和知情权，以便真正落实政协组织和委员对公共权力的监督和约束职能。

二是要逐渐建立和实施党政领导领办政协重点提案的制度。政协重点提案就是指由党派团体、委员，经过精心调研，同时经过审查推敲、并由政协主席会议审议通过的有关本地区涉及发展战略以及民生问题的重点和重大事项，因为它具有很强的本地问题的针对性。所以，这类重点提案由党政领导亲自领办，加上政协主席班子成员牵头督办，就能够引起相关单位和部门的高度关注，以利于问题的切实解决。

三是建立和实施政协的“优秀提案和提案办理先进单位”与党和政府的绩效评价及其奖惩挂钩制度。目前，由于政协表彰与党政机关的具有强制约束力的绩效考核脱钩，政协的“优秀提案和提案办理先进单位”制度等这样的激励效应和作用远远不够。所以，只有建立和实行包括将“提案办理情况评议结果”纳入党政等机关的绩效考核指标体系的党（委）、政（府）、政（协）“三者”联合的表彰优秀提案和办理提案先进单位制度，才能有效促进办理提案，从而使参政议政实效达到良好效果。

（二）通过着力疏通参政议政关键环节，突出协商民主的重点

一是进一步加强政协的理论创新和实践调研工作，不断打造政协协理论与实践探索的新载体。尤其是要通过精选调研专题，明晰组织主体，打造专题调研工作品牌。只有不断加强改进反映民众意愿和需求的专题调研、现场视察等工作，才能不断提升专委员会的履职水平。只有在针对性问题上下大功夫，不断创新重点提案和提案审查立案工作，才能使参政参到点子上，议政议到关键处。

二是采取“往下、往上”“两往”途径，进一步疏通工作渠道。首先，要畅通“往下”渠道，就是明确工作改进方向后，一方面通过深入基层、深入群众，及时反映社情民意，另一方面发挥各党派团体、委员的积极性。其次，要畅通“往上”的渠道，就是除了在“两会”期间听取“一府两院”的工作报告外，还要全面了解党委政府的工作任务和部署。

三是进一步增强政协与党政领导机关的密切联系。即在掌握情况、找准问题的基础上，通过积极参加各种检查活动，积极探索协商议政的经常性工作制度，提供具有前瞻性、有分量、有针对性的意见建议，并通过实行视察、调研和座谈三种工作方式经常化，推动问题的及时发现、研究和解决。

（三）通过大力打造一支强有力的政协委员队伍，提升协商民主的能力

政协组织中参政议政的主体是政协委员，所以，履行好政协协商民主的根本任务之一是打造一支强有力的政协委员队伍。可从如下两方面着手：

一是进一步解决现行政协委员产生的科学性和合理性问题。欲使政协委员的产生更加科学和合理，必须根据当代社会结构的变化，对现行社会阶层或类别进行科学合理地划分，既要科学配置委员比例和人员构成，重视社会团体、行业协会及中介组织所做的评估。又要按照其影响力、能力和水平的三大标准选拔和推荐政协委员候选人，加强对社会新生阶层、社会弱势群体、非公组织等人员中的政协委员的推荐工作，使其更具有代表性、科学性和合理性。

二是吸纳具有代表性、影响性和能力型的“三性”政协委员。一方面，吸纳政协委员时，既要关注该成员所在群体和组织的典型代表性，还要关注其在所在群体中的影响力，是否为所在群体中的大多数所认同，真正做到团体的典型性和个人的影响力二者的统一。另一方面，既要注重该成员个人自身的文化水平和专业技能，即看其在同行业和同类人群中是否出类拔萃，还要注重其自身的政治素养和修养，即是否了解和熟知党和国家方针政策以及具有一定的政治辨识与参与能力，是否能根据所在组织和群体的性质，结合现实国情和政体制度，提出一些具有可操作的、有用的、好的意见和建议。只有把具有代表性、影响性和能力型的“三性”的人士吸纳到政协委员队伍中来，才能真正做到“货真价实”地参政议政。

四、通过不断增强政治协商的功能效用，助推协商民主的进程

做到助推“协商民主的进程”，需要不断“增强政治协商的功能效用”，即切实把政协的民主协商功能渗透到党和政府的行政管理和决策之中，可以探索如下做法：

（一）通过明确政治协商的决策范围，提供协商民主的机会

主要是要坚持“重要性”和“适量性”相结合的原则。首先，坚持重要性原则。即政协及其委员参与的协商事项不仅包括本地区发展的重大部署、重点问题和重要举措等“三重”事项，还要包括所要进行的政治协商事宜是否关乎当前国家和地区（主要是涉及国家和本地区政治、经济、文化、社会及发展的定位与规划等改革与决策）的经济社会发展全局的重大事项。其次，坚持适量性原则。它是指要适量纳入政治协商的决策事项，既忌过少也忌过多，否则不能达到“精商”和“透商”的效果。

（二）通过明确政治协商的意见效力，提高协商民主的质量

当前，一些协商意见的效力仍然不高，往往出现党政机关对民主党及党外人士在协商民主会上形成的意见不予重视或者只是仅起参考作用等情况。这样，民主党派以及党外人士就会逐渐失去参政议政和协商的兴趣，事实上也不利于政府决策质量的提高，因此，明确政治协商的意见效力是亟待解决的问题。所以，要坚持“分条协商”和“民主协商”相结合的原则。首先，坚持“分条协商”原则，就是逐条进行协商；其次，坚持“民主协商”原则，就是在协商会上采取大多数参会人员的建议，形成最终的协商意见及决策草案；最后，协商会上形成的协商成果，涉及的相关党政机关事务必须认真处理，并促使它成为相关党政机关年终绩效考核指标之一。

（三）通过规范政治协商的步骤与程序，提高协商民主的效果

要达到预定的成效，规范的步骤是必不可少的。为此，建议建立党政领导班子与政协领导班子“互会”制度、政协委员重点人士与党政主要领导“直通车”制度。首先，逐步建立党政主要领导出席政协全会制度。为了更好地促进各项工作，逐步建立党委、人大、政府、政协秘书长四套领导班子联席会议制度，坚持至少每年一到两次。其次，建立和完善政协主要领导出席或列席党政重大决策会议制度。如创造条件让政协主席列席党委、人大和政府常委会，以便让政协主要领导了解党委、政府、人大的发展思路与工作部署。三是逐步建立党政领导与政协委员直接联系的制度，这样党政领导就能充分掌握各代表人士的诉求和意愿。四是建立党政与人大、政协至少每年一次的工作通报制度。做到上情下达，下情尽悉，同时也调动了政协委员履职的积极性。

五、通过不断丰富民主监督的作用内涵，促进协商民主的落实

鉴于目前人民政协的民主监督作用发挥的还不够充分。建议探索如下做法：

（一）通过与时俱进赋予“民主监督”新内涵，丰富协商民主的内容

民主监督是我国人民政协又一重要职能，协商讨论与批评建议一直是我国人民政协民主监督的主要形式之一。它主要通过政协主席会议、全委会、常委会提出建议案，或由各专委会提出议案，或由委员提出提案；组织政协委员进行视察、提案、反映社情民意；政协组织，让政协委员参与党政府的实地考察和检查活动三种方式来实现的。然而，由于政协与人大、政府、纪检部门以及新闻媒体舆论等的监督功能不同，其发生的作用也是不同的，绝不能与它们混为一谈。另外，还由于一些党政领导对政协的监督与自身的被监督地位认识不到位。在实践中，时常会出现人民政协的民主监督作用很难发挥出来：提建议容易，作批评很难；提出问题容易，解决问题很难等现象。由于政协的民主监督功能不具有法律效应，这样就可以超脱其职位，容易为民众所接受，这样采取的方式更加灵活，接触的民众更具广泛性，所以，其能够发挥出其它监督主体不可替代的特殊作用。

（二）通过逐步健全与完善民主监督法制，规范协商民主的程序

目前实践中，由于法律制度化的缺失，民主监督常常不能体现出它的稳定性和高效性，所以，首先，要大力加强对法律制定与实施的监督，一方面要做到科学立法。立法中兼顾到政协委员、民主党派以及党外人士等各方人士的民主协商利益和诉求。同时也要做到严格执法、公正司法和全民守法。其次，要大力加强对党和国家方针政策制定与落实的监督，确保上情下达，上令下贯。再次，要大力加强对各级的领导干部、民主监督的制定程序及操作手段和方式方法的监督。最后，为了保证民主监督落到实处，要严格规范有关部门处理政协提案答复的程序。同时，还要使民主监督工作做到有法可依，适时不断地将一些成熟的规范上升为法制，以提高其民主监督效力。

（三）通过不断创新与完善民主监督的形式，增强协商民主的力度

第一，在监督范围上，要进一步清晰界定政协委员民主监督的具体内涵和实现形式。它的内容既包括对国家法律与法规实施的监督，还包括对重大方针政策贯彻与执行的监督，同时还包括组织保证与制度规范的监督。它具有层次高、规格高、水平高等特点，它拥有调查、视察、提案、座谈等多种反映社情民意的实现形式。

第二，在监督地位上，要进一步增强民主监督的权威性和强制性。增强其权威性是指要提升民主监督的地位，定期听取各级党政部门开展民主监督及其办理情况的汇报，将其纳入各级党委政府的议事日程。增强其强制性是指逐步完善人民政协履职的监督机制，进一步规范其程序，明晰其职责和增强其重要性。

第三，在工作方法上，要大力增强民主监督的力度。要有计划、有组织地开展民主监督，尤其要找准政协优势发挥的契合点。使民主监督的内容务必具有典型性和代表性，民主监督的意见力求具有操作性和针对性，保证监督的效果，力求具有实效性和凸显性。

六、通过不断改进办好提案的思路措施，落实协商民主的效力

提案工作是人民政协履行职能的一种重要方式，它是政协履行职能达到 “三度”的具体体现即：政治协商的强度、参政议政的广度、民主监督的力度。所以，办好提案工作是“协商民主”的一项重要工作，是取得更大实效的关键。进一步发展协商民主，要重点把握好下面两对关系：

（一）重点把握好政协提案“质”与“量”的关系，提高协商民主的水平

做到政协提案“数量与质量”二者并重，就是既要有一定数量，又要重视提案质量。提案数量的增加，一方面随着我国民主政治进程的不断加快，政协委员们参政议政的意愿和热情随之不断增强；另一方面反映了党和政府部门越来越认识到提案工作在促进党和政府实现决策民主化和管理科学化方面，越来越起着重要作用，这就增强和提高了政协委员履职的责任感和提案的积极性。为此，要做好下列三点工作。

第一，以积极打造“金鱼缸”机制为手段，营造委员的明情参政环境，引领委员擅提高质高量提案。通过不断开辟政协委员的微信群、委员专用电子邮箱、集中学习、“微服私访”以及建立QQ群等更多知情明政传递方式，让信息更加透明。要尝试向社会公开征集提案线索、提案参考题目和提案研究专题等，引导委员围绕党政中心工作议题，进行有目的、针对性强的专项研究，拿出高质量的提案。

第二，以组建“提案议案项目组”为把手，带动提案的整体质量提升。因为集体提案一般是由某政协专委会或某党派团体，精选出来的提案大多是群众最急需的，老百姓最关心的、最贴近民众生活的议题，要摸清各方面情况后，在集中集体充分协商的基础上提出来的，该类提案常常质量很高，为此，要从宏观和深层次问题入手，引导政协组成单位围绕党政中心工作，选好主题，组织好调研、视察、实地走访活动，争取获得更多一手资料，出更好更高质的议案提案。

第三，以建立政协“提案筛选审查”为着眼点，严把质量关口。提案筛选审查是指要严格按照“有情况、有建议”和“严肃性、可行性”原则，力争对每一个要确立的提案都要经过反复研判，认真筛选审查，从严把关，最后再提出可行性建议，交给相关部门落实处理后，再确立该提案是否可以立案。

（二）逐步建立、规范和完善提案办结程序机制，落实协商民主的实效

政协提案的最终目的和作用是用来解决现实问题的，如果不能得到相关部门的切实落实与执行，只能是“纸上谈兵”，“做无用功”。为了达到原始初衷，就要求承办部门做到既要“有答复”，又要抓好落实。最终使提案得以“落地生根”。为此，要做好下列三方面工作。

一要逐步建立和完善提案分类督办、“面面沟通协商”督办制度。首先，建立和完善主席分工督办重点提案制度。要将每年全会期间征集到的立案提案逐一筛选，特别是将那些群众关注的难点热点及与社会经济发展密切关系的问题作为重点提案，分类督办，以点促面，使提案逐一得到落实。其次，建立提案委员会与各专门委员会协助督办制度，其先由“两委会”不断督促汇集成强大督办合力，最终责成相关部门落实。最后，建立“面面沟通协商”制度，广泛听取和征求各方对办案工作的意见，达成共识。

二要逐步建立和完善提案督查“门对门”、“面对面”制度。首先，建立“门对门”督查制度。在提案办理初期，选择那些任务重、件数多的提案办理单位实行“门对门”的走访，了解进展情况，并进行检查、督促。其次，建立“三见面”座谈制度。提案委要及时组织好提案者与承办单位对那些办理起来有一定难度的提案，可以“三见面”的座谈形式，探讨解决问题的办法，进行协商。最后，建立组织带案视察制度。对计划解决的提案或答复中列入承诺的事项，建立提案跟踪督查制度，以促进提案的及时办理与落实。

三要逐步建立和完善提案办理与落实的评价、跟踪制度。首先，建立政协民主评议党政部门与督办提案并行制度。政协要借助民主评议党政部门的机会，在与相关党政部门面对面时进行交流与沟通，最终使提案得以真正落实。其次，建立政协专题协商、督办与跟踪一体并行制度。为了达到解决一批提案的落实效果，建议在协商议政会上，由政协主席听取提案落实情况后，把专题中相关内容与要协商的问题与要督办的提案结合起来，最后再跟踪，看看是否一并落实。