从化解邻避效应看基层协商民主价值之彰显

曾姗姗 杨 琼

（中共湘潭市委党校、市社会主义学院，湖南 湘潭 411100）

党的十八大指出 ：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”中共十八届三中全会进一步指出，要“开展形式多样的基层协商民主，推进基层协商制度化”。基层协商民主受到了越来越多的重视。有专家认为，基层协商民主就是指“在我国社会基层单位，公民通过有组织地开展对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和基层社会管理的活动”。所谓邻避效应，通俗地讲，就是这个项目也许很必要，但是因为有一定的危害性，请“不要建在我家后院”；或者是“我不喜欢，我就反对”这样一种心理状态。而基层协商民主作为一种全新的治理理念，为化解包括邻避效应在内的各种社会矛盾提供了新的路径选择。

一、基层协商民主是化解邻避效应的有效手段

邻避效应是一种全球城市化进程中面临的普遍现象。目前，我国正处于城市化急速发展的时期，快速发展的城市化需要建设一批新的公共设施，例如PX项目、垃圾处理厂（场）、公路桥梁、墓地、精神病院等等，但是很多项目都因群众反对被搁置或者暂缓建设。一方面是公共需求不断扩大，一方面是政府有关这些项目的决策不断受到抵制，引发越来越多的邻避冲突。面对这样的两难处境，政府必须寻找更为科学的决策和治理方式。基层协商民主作为一种全新的治理理念，为基层政府治理提供了新的路径选择，而在化解当前不断增多的邻避冲突上，它的作用尤为突出。

（一）基层协商民主有利于提升政府决策的合法性。从政治学的角度看，政府决策的合法性主要来源于“公众的认同”，而公众产生认同感最有效、最重要的方式就是直接参与决策过程。在诸多邻避冲突案例中，因为缺乏相应的公众参与程序，政府决策的合法性不断受到质疑。基层协商民主的一个重要特点就是群众直接、平等、广泛地参与，并在协商中形成共识，它正好契合了政府决策的合法性要求。显然，基层协商民主有利于提升政府决策的合法性。

（二）基层协商民主有利于提升政府决策的科学性。科学的决策要求决策者跟专家以及社会公众进行双向和多向的信息交流，建立良好的互动关系，广泛地集中民智民意，而这些只有通过基层协商民主才能有效地完成。在各种邻避案例中，群众争论的焦点不是要不要建的问题，而是在哪里建、如何建的问题，基层协商民主正好可以解决政府决策过程中广受诟病的科学性问题。

（三）基层协商民主有利于保证社会政治经济稳定。社会的稳定在于基层，而社会的矛盾也多发于基层。在利益分化日益多元的时代，如何有效地化解包括邻避效应在内的各种社会矛盾冲突，是我们必须要认真对待的问题。协商民主一个重要的特点就是参与方式的协商性，协商对话而不是暴力冲突，它更有利于扩大公民有序的政治参与，并将社会矛盾化解在基层。

（四）基层协商民主有助于实现国家治理能力现代化。国家治理现代化的本质特征是民主治理，协商民主作为一种重要的民主形式，具有平等性强、参与面广、共识性高等特点，这正是推进国家治理能力现代化的一个重要途径。

二、当前基层协商民主实践之困

（一）协商意识淡薄

按照国家政策规定，政府在公共政策、重大项目上马以及其它事关群众切身利益的决策之前和决策执行过程中应该与群众进行充分的协商。但事实上是，部分基层政府从一开始协商意识就严重不足。主要表现为两点：

1.不协商。在余杭事件中，从政府公布余杭垃圾焚烧发电厂的项目规划到群众知情后进行反对，并多次聚集、上访，再到冲突爆发，余杭区政府仍然没有召开有群众直接参与的听证会或者座谈会。这种不与群众直接对话的情况，就是不协商的一个突出表现。

2.走形式。有的政府在沟通时只征询了一小部分群众或者专家的意见，大部分群众并不知道有过这样的协商程序；有的地方也召开了协商会或听证会上，但是，在这样的协商会或者听证会上，人们看到的只是几张老面孔，群众早已对这样的协商和听证失去了信任。

（二）协商内容不明确

中共十八届三中全会指出，要以“社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”为内容，在全社会开展广泛协商。重大项目的决策和上马，是应该向群众宣传解释，但宣传、解释不能算作协商，那只是灌输、教育。协商应该是就项目本身可能涉及到与群众切身利益有关的问题，与群众沟通、对话，充分听取群众的意见和建议，并在决策的时候加以考虑和采纳。因此，基层协商民主的内容，应该是与群众密切相关的那些“利益问题”，包括国家之利、社会之利，也包括群众之利，这才是协商的重点。2014年3月底、4月初的茂名PX项目就出现过协商内容不明确的问题。

（三）协商主体不平等

1.协商主体地位不平等。基层协商民主的参与主体主要是基层政府和群众，虽然我国经济政治体制改革正在进行当中，但是由于种种因素的影响，政府权力在经济社会中仍然处于主导地位，基层群众对权力的敬畏感仍然比较突出。

2.信息获取能力不平等。政府部门具有天然的信息优势，他们掌握着项目利弊的所有信息，但在公布项目信息时，他们往往只强调项目的科学性、合理性，对其中的危害避而不谈；群众获取信息的渠道不仅有限，而且其危害性还往往被放大，并因此对政府产生不信任感。

（四）协商程序不规范

协商民主最重要的就是程序问题。在协商民主实践过程中，正确的程序应该是政府向社会公布项目计划，与群众协商项目选址及相关问题，取得群众认可后，积极推动项目落实，在项目落实过程中就有关问题与群众继续协商，项目完成后让群众监督项目的运行情况。很多基层政府在上马邻避设施时，也有召开听证会的程序，但程序执行的早晚以及程序执行的真诚度决定了邻避效应是成功化解还是演变为邻避冲突。在余杭事件中，未沟通，已开工，这是余杭项目仅一个月就演变为群体性事件最重要的原因。没有程序的民主就没有实质的民主，协商不按程序，群众没有享受到实际的民主权利，这样的决策当然难以取得群众的认可和支持。

（五）协商形式单一

1.政府组织的协商形式少。在很多邻避案例中，听证会是政府部门采取的最主要方式，而事实上听证会的作用是有限的；座谈会虽然有，但以政府召集群众座谈为主；至于更为广泛的网络问政、网上互动，也因为没有及时的信息回复难以产生应有的价值。

2.群众期望或者自发的协商形式难以得到政府的支持。群众自发组织起来的聚集商量，需要一定的政策支持，场地、资金等条件也需要配套落实，但是在很多邻避案例中，基层政府不仅不给予相应的政策支持，而且还可能对群众自发的聚集商量采取一定的阻挠措施。

三、全面推进基层协商民主之策

（一）着力强化协商意识

强化协商意识，最关键的就是要把协商民主的重要性内化于心，外化于行。实践出真知，强化协商意识，最好的途径就是参与民主实践。可以从两个层面入手：

1.从政府层面来说，就是要化被动协商为主动协商，变问题倒逼的协商为积极主动协商，充分尊重群众的参政意愿和维权要求；同时，化形式化的协商为实质性的协商，从协商的程序设计到协商的成果落实、结果反馈，均认真摸索，不断提高施政艺术。另外，还要认真总结实践成果，并加快制度建构，促进基层协商民主的制度化。

2.从群众层面来说，必须抛弃那种“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的陈旧观念，积极、主动地参与协商。不要以为事不关己高高挂起，也不要以为协商民主只是走走形式、装装样子。只要每个人都积极参与，群众的公共意识就会不断增强，而群众的权利也能够得到进一步的保障。

（二）合理确定协商内容

对于基层来说，协商的内容应该是那些与群众密切相关的利益问题。当然，这里有两个问题特别值得注意：

1.要正确界定议题范围。应当看到，“积极协商”不等于“事事协商”，国家大政方针等重大政治问题需要协商，但放到基层可能协商不了。但是一些看似琐碎的小事，对基层来说可能就是大事，例如本地区一条公路的建设等，这些问题不但跟群众切身利益密切相关，而且以他们现有的知识水平和能力，也完全能够提出合理化的建议和设想。因此，基层在确定协商内容时，不仅要具体、明确，还要充分考虑到自身所在的层次，积极主动地协商有条件协商、客观上也需要协商的问题。

2.要分清议题的轻重缓急。选择协商议题一般遵循“三个围绕”的原则：即围绕当地经济社会发展中的重大问题和重要事项，围绕当地人民群众普遍关心的热点难点问题，围绕党委政府现阶段的中心任务。从这三个原则出发，对于那些重大而又紧急、与群众切身利益密切相关的问题，应当早为、多为、主动为；对于那些政策、人财物等客观因素尚不具备的，可以先开展调查研究，做好相应准备工作。

（三）积极培育协商主体

协商主体是协商民主实践过程中最活跃的因素，因此，我们应该在培育协商主体方面多下工夫。

1.扩大主体范围。一方面，更加积极地发挥基层政协的作用，把协商民主贯穿基层政协履职全过程。基层政协必须更加积极主动地开展协商，主动就基层社会重大问题与实际问题组织有关方面进行协商，真正发挥政协的协商主渠道作用。另一方面，培育和壮大社会组织的力量，更好地发挥社会组织的作用。因此，应该下大力气培育和壮大社会组织，在社会组织的成立、规范化运作等等各方面给予指导和支持。

2.提升参与理性。首先，出于公心参与协商。协商民主的一个重要前提就是参加协商的主体必须是公正的，大家参与协商的目的不是为了一己私利，而是为了追求公共利益的最大化。因为只有出于公心，协商主体才能理性地表达自己以及所代表的群体的要求，才能耐心的倾听其他主体的意见，并最终达成共识。其次摆正位置参与协商。协商各方主体是平等的，主办方不能趾高气扬，参与方也不必畏畏缩缩，大家具有平等的协商权利。

3.增强协商能力。获取能力一般遵循这样一个过程，首先，通过教育、学习获得思想；然后是通过实践强化所获得的思想，并且形成能力。在协商民主实践中，首先，通过宣教让大家对协商民主有一个基本的认识，然后通过直接的协商民主实践让大家强化这种意识并且获取基本的能力，这样的过程对于提高协商主体的协商能力，无疑具有重要的作用。

4.科学规范协商程序。党的十八大提出，要“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”可见，正确的协商程序应是协商于决策之前和决策之中，而决策之前的协商尤为重要。在这里我们必须坚持协商民主的“三在前、三在先”原则。即协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，真正做到先协商后决策、先协商后通过、先协商后实施。

5.努力创新协商形式。协商的渠道和平台是协商的基础，没有一定的协商形式，就难以达到协商效果的实质。因此，必须用好已有的，创造更新的：

（1）扎实用好已有协商形式。基层协商民主，很多时候不是有没有渠道和平台的问题，而是有没有好好运用的问题。由邻避效应引发的冲突，很多就是没有用好基本的协商平台，没有召开听证会，没有与群众座谈，政府关起门来决策。而成功化解邻避效应的案例中，往往是综合运用了各种协商形式，例如新闻发布会、座谈、听证、网上互动等等。可见，把基础的协商形式运用好，把基本的协商渠道疏通好，也能够与群众沟通好。

（2）不断拓展其它协商形式。发展永无止境，创新也永无止境，我们在开展协商民主的时候，还可以也应该拓展其它协商形式，以适应多元主体的协商要求。例如，充分发挥手机终端的作用，利用微信、微博等交流平台来进行沟通和协商，等等。当然，适合的才是最好的，各地在践行协商民主的过程中，可以也应当根据本地区的实际情况，创新自己的协商形式，以促进经济社会的发展。