推进法治公安建设的现实意义与实现途径

张跃进

（三明市公安局，福建　三明　365000）

推进法治公安建设的现实意义与实现途径

张跃进

（三明市公安局，福建三明365000）

法治公安建设是在依法治国背景下的新追求、新目标，应充分认识推进法治公安建设的现实意义，正视法治公安建设进程中的困境或问题，推动公安工作向善于运用法治思维和法治方式转变，着力解决公安工作深层次问题，主动适应新形势、新任务、新期待的要求，着力打造过硬的法治公安队伍，坚定不移地做推进依法治国的践行者、推进者、保障者，不断提高社会治理能力。

法治公安；现实意义；实现途径

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大决定，开启了全面建设社会主义法治国家的新征程。作为履行法律赋予的刑事司法和行政执法职责的公安机关如何顺应全面依法治国的新要求，全面推进法治公安建设，提高维护社会公平正义的能力水平，是摆在公安机关面前的一项重大课题。

一、推进法治公安建设的现实意义

（一）有利于推进依法治国

依法治国是党总结我国法治建设成功经验和深刻教训做出的重大抉择，是全面建成小康社会和全面深化改革的重要保障，是着眼于实现中华民族伟大复兴、实现党和国家长治久安的长远考虑。公安机关作为国家治安行政力量和刑事司法力量，是国家法治进程的推进力量和保障力量。推进法治公安建设是建设法治国家、法治政府、法治社会的重要组成部分，更是公安机关自身建设的内在要求，必须将法治公安建设纳入国家、政府和社会发展的大局之中，把握依法治国的总要求和党中央对公安工作提出的新目标，履行在建设法治国家中所肩负的使命，不断深化执法规范化建设，努力为全面深化改革创造安全稳定的社会环境。

（二）有利于深化公安改革

近年来，公安工作和执法水平有了一定程度的提升，得到社会各界的认同和支持，但与党和国家以及广大民众的新期待、新要求仍有差距。党中央、国务院《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见及相关改革方案》提出了公安改革的总体目标和主要任务，把公安改革摆在促进公安事业发展、推动法治中国建设的战略位置。建设法治公安是深化公安改革的题中之义，深化公安改革是建设法治公安的动力源泉，两者相辅相成。只有发挥法治的引领和规范作用，运用法治思维和法治方式破解制约公安机关职能作用充分发挥、影响公安事业长远发展的难点问题，才能有序稳妥地推进公安改革，确保深化公安改革和建设法治公安相向而行。

（三）有利于维护社会稳定

法治是治国理政的基本方式，是维护稳定的基本途径。建设法治公安，就是要围绕维护国家安全和社会稳定中遇到的新情况、新问题，打牢依法履行职责的思想根基，善于运用法制思维化解社会矛盾、维护社会稳定，善于依靠法治方式惩治违法犯罪，充分发挥法治在维护安定稳定、治理社会中的重要作用，促进国民经济稳步发展，保障广大民众的利益。

（四）有利于规范执法

加强执法规范化建设，是建设法治公安最基本的要求和实现形式，也是广大民众对公安执法的基本期待。建设法治公安，其着眼点就是把公安执法活动真正纳入法治轨道，提升民警执法能力和水平，解决民众关心的、反映强烈的执法问题。只有不断健全完善执法制度，强化执法监督制约，才能确保广大民警严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，才能有效保障民众的知情权、监督权和参与权，提高执法公信力，才能全面落实执法规范化各项规定，促进严格规范公正文明执法。

二、法治公安建设面临的困境

（一）立法存在短板

1．缺少对受害者权益保护的立法。长期以来，公安机关年均刑事案件破案率为30%左右，而多发性侵财案件的破案率处于低位徘徊，也就是说大多数的案件受害者无法通过法律获得公平正义。而小部分的受害者认为可以通过法律挽回损失或讨回公道，但由于多方面原因也时常导致受害者的人身伤害、财产损失等难以得到赔偿，受害者对法律保护之期待以及对公安工作的认同或满意度不言自明。

2．新领域尚未有规范性立法。如网络违法犯罪案件的增多，给维稳工作带来很大的冲击。由于网络违法犯罪等尚未有规范有效的立法，导致在查处打击时缺乏法律依据。又如：物流、快递、汽车租赁等行业在给社会带来财富的同时，也给社会带来治安隐患，由于国家对这些行业的立法未能及时跟进，管理职能划分不清，难以对其进行有效监管。

（二）法治意识淡薄

1．重人治轻程序。有的民警思想上仍存在着治人者与治于人者的传统关系格局，执法中不重视程序，滥用强制措施，随意剥夺犯罪嫌疑人合法权利等现象仍较突出，损坏了公安执法形象。

2．法律法规执行不到位。如禁毒法规定的自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒三种模式，但在执行中效果不佳，与基层戒毒部门、吸毒者等实际结合不紧密，导致社区戒毒流于形式，吸毒人员漏管失控。

3．化解社会矛盾成为公安机关的“独角戏”。矛盾纠纷调处工作本应有村（社区）委、司法、法庭、妇联、民政、信访、公安、综治部门等共同承担，但实际情况是矛盾纠纷调解政出多门、相互推诿，造成由公安机关一家承担的现状，在涉及众多部门共同调解矛盾纠纷过程中，公安基层单位协调、联动难度大。

（三）公安主业不强

1．工作理念偏差。政府其他部门与公安机关分工界限不明，将社会管理混同于社会治安管理，导致公安机关管了许多不该管也管不好的事，制约了公安机关有效履行法定职责。此外，由于片面强调公安机关行政化服务群众职能，导致难以实现管理社会治安的良好愿望，不仅浪费了警力资源，而且执法权威明显下降。

2．非警务活动多。地方党委、政府遇到棘手问题时首先想到的是“捎”上公安机关，以致将公安机关推到社会的“风口浪尖”，警察所扮演的角色面临着挑战。

3．做群众工作的能力欠缺。有的民警缺乏做群众工作应具备的政策理论水平、法律业务素质、组织协调能力和语言表达能力，难于把握民众的思想脉搏；有的民警为谁执法观念模糊，对民众的合法权益和正当要求置之不理，引发民众对公安机关不信任的抵触情绪。

（四）警察权威下降

1．法律对警察保护力度不够。近年来，暴力袭警案件呈增多之势。目前，只有《治安管理处罚法》、《人民警察法》将“阻碍国家工作人员（包括警察）依法执行职务的”纳入治安处罚；《刑法》将“妨害公务”或致伤、致残、致死警察的以故意伤害、故意杀人等罪名处以刑罚。表明立法指导思想忽视了警察“高强度、高风险、低回报”等职业特点，导致对侵害警察的违法犯罪行为打击不力，助长了犯罪分子的嚣张气焰。

2．社会出现“失范”现象。我国正处在从传统社会向现代社会变迁过程中，而现代社会规范体系尚未完全建立，缺乏明确的行为准则指导人们的行动，导致各种社会矛盾错综交织。当前，民众对现实不满的心态突出，在执法过程中，警察时常成为民众宣泄不满的对象，从而也导致民警不同程度地存在消极被动执法的现象。

3．宣传舆论环境欠佳。媒体对涉警报道是关注负面消息的多，关注警察功绩的少，甚至在个别问题的报道中夸大事实，误导舆论，推波助澜，缺乏职业道德。

三、法治公安建设的实现途径

（一）努力提升法律素养，运用法治思维和法治方式服务大局

1．强化核心价值追求。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。广大公安民警特别是领导干部要学习贯彻党的十八届四中全会精神和习近平总书记关于全面依法治国重要论述，积极适应全面依法治国新要求，大力推进公安工作法治化建设，当好建设法治中国的生力军。要坚持教育引导，典型引领、实践养成相结合，努力使民警牢固树立法律权限不能突破、法律底线不能逾越的观念，真正把法治内植于心，外践于行。要培育忠于职守为核心的价值理念，领导对重大决策指挥终身负责，办案民警对案件质量终身负责，坚守职业良知，树立惩恶扬善、执法如山的浩然正气。要使崇尚法治成为民警的一种思维习惯、生活方式和行为模式，不片面追求破案率、批捕率、起诉率、定罪率等考核指标，而忽略案件的法律适用。

2．切实明晰执法责任。责任主体不明确，责任追究不严格，再好的制度也是“纸老虎”、“稻草人”。要推动执法管理机制改革，健全完善案件主办人制度、案件法律审核制度、执法责任制度、案件质量终身负责制度、刑事案件统一出口制度，执法管理委员会制度。要以打造责任分解、监督检查、责任追究的完整责任链条为重点，建立健全有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的执法责任体系。要明确执法主体责任，按照“谁办案谁负责，谁审核谁负责”的原则，建立完善执法责任清单制度，将法律赋予的执法职责细化分解到每个执法单位（岗位），切实解决职权不清，责任不明、追究不力的问题。要强化执法全过程记录，完善执法台账和法律文书的制作、使用、管理制度，通过信息化手段加强对立案、调查取证、监督检查等执法活动的全过程记载，既有效规范执法活动，又为执法责任认定提供支撑。

3．提高学以致用实效。公安民警既要做知法守法的模范，又要做学法用法的“行家”。要按照依法治理的思路，善于从法律的层面思考公安工作中遇到的实际问题，在法律框架内研究解决办法，提高工作的法治化水平。要全面建立公安机关领导干部学法用法制度，定期安排专题法律学习，加强领导干部学法守法用法和依法决策情况的考核监督，并作为考察提拔干部的重要内容。各级公安机关培训机构要围绕执法重点环节，推行案例式教学，以案释法，把枯燥的法理转化为直观、生动、易懂的实践性指导；要以提高民警岗位履职能力为重点，围绕执勤执法、警务技能、科技应用、网上作战、群众工作等方面，进行在岗和集中脱产培训；要针对现场处置、调查取证、执法安全、出庭作证、信息化应用、警务技能等内容开展实战模拟训练，探索科学工作的规律机制，提升民警的法律素质和综合业务能力。

（二）着力规范执法程序，打牢严格依法履行职责的思想根基

1．提升执法程序规范。严密的程序是防止权力滥用、确保执法质量的必备环节。规范执法行为，就是要把执法工作全部纳入法律化、制度化、程序化轨道。因此，规范执法行为首先要解决规范执法程序问题，每一道程序都有其规范的法律标准，使案件在严密的程序中流转。实现执法活动的高质高效高标准化作业，要充分考虑其步骤、方式、时限等是否符合法律法规的规定和程序正当的要求，深入分析复杂多变的执法环境和各层次民众心理、健全制度、细化标准、严密程序、规范环节，建立科学规范的执法标准体系，做到结果与过程并重，实体与程序兼顾，从源头上遏制执法随意性。要建立健全案件终身责任追究制度及责任倒查等工作机制，着力规范执法程序，细化执法流程，确保办理的每一起案件都经得起历史检验。

2．深化执法过程公开。以公开促公正，以透明保廉洁，完善机制创新方式、畅通渠道，推动执法办案由结果公开向全过程公开转变、程序公开向实体公开转变、静态公开向动态公开转变、网下公开向网上公开转变，让民众真切感受公平公正。要建立更加精细化的执法环节控制体系，广泛运用网络化案件审批、可视化执法监督等技术手段，通过信息化手段加强对执法工作的全流程实时管理，实现执法活动的高质高效程序化作业。要做到民众报警有回访、受（立）案有回执、破案有回告，当事人可随时查询案件进展情况，已破刑事案件和已结行政案件公开。要积极推行行政案件公开处理和说理性执法，消除民众对执法不公的疑虑。要在合法的原则下，尽可能简化与民众密切相关的工作、生活的有关程序、审批手续，畅通办案流程，方便民众办事，实现公正与效率的有机统一。

3．健全普法教育机制。要推动落实“谁执法，谁普法”的普法责任制，建立以案释法制度，加强对广大民众特别是青少年为重点的法治宣传教育，广泛开展群众性法治文化建设，增强法治宣传教育实效。要把全民普法和守法作为依法治国的长效基础性工作，紧紧围绕全社会培育法治信仰、倡导契约精神，树立规则意识这个目标，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

（三）增强法治原则意识，依法保障广大民众的合法权益

1．提高依法治理能力。要善于用法律上的证据说话，用法律事实分清是非，在法律框架下明确权利、界定义务。对于社会矛盾，公安机关以及政府各部门要抓好末端处理，善于运用协商民主和法治方式，完善调解、仲裁、行政裁决和复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化解决机制，分析矛盾产生的根源，加大源头治理力度，保证化解实效。针对征地拆迁、环境保护等领域的矛盾，建议政府有关部门要找准经济发展与改善民生、保护环境的平衡点，真正做到依法保障民众的合法权益，让民众体会公平正义，信服法律权威。要创新立体化社会治安防控体系，增强忧患意识，强化底线思维，强化对新情况新问题的分析研究，完善对各类安全隐患的摸底排查、风险评估、监测预警机制，制定务实高效的应对预案，形成常态化的安全监管。要倡导社会治安人人管的价值观念和道德伦理，充分发挥治安责任社会共同体各成员的主体作用，运用经济、行政、道德、科技、法律等手段，形成共同治理的合力，利用社会资源管理社会事物，解决公安机关“单打独斗”的被动局面。

2．积极创新治理方式。要坚持一切从实际出发，什么犯罪突出就重点打击什么，哪里治安混乱就重点整治哪里，增强打击整治的针对性、主动性。要加强对违法犯罪规律的研判，善于运用现代科技手段，提高情报主导、准确预警、主动防控、精确打击能力，增强打击整治的科学性、有效性。要坚持更快地破大案，更多的破小案，更准地办好案，更好地控发案，进一步完善依法打击刑事犯罪新机制，突出对民众反映强烈的违法犯罪活动的依法严厉打击，增强民众的安全感。要落实平安建设，各级政府部门要明确目标管理责任制，共同推动立体化社会治安防控体系的有效运行，提高动态化、信息化条件下驾驭社会治安局势的能力。要加大社区警务法治化建设力度，主动承担法治化建设引领和示范的社会责任，用社区警务的实效去充实依法治国的内涵，开展平安创建活动，不断满足民众对法治化建设的需求，真正实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的工作目标。

3．服务法治社会建设。要完善重大行政决策机制，对涉及民众利益的重大行政决策和执法制度，严格执行公众参与，专家论证、风险评估，合法性审查和集体研究决定等程序，提高决策的科学性、民主性和可操作性。要稳妥推进公安行政审批制度改革，不断研究推出新的便民利民措施，对治安、户政、交通管理、出入境管理等审批管理事项，要最大限度地减少审批环节，提升办理效率。要将网络作为服务民众的新领域，不断扩大网上查询、咨询、投诉、求助等服务项目范围，在现有的各类行政许可、行政处罚、行政收费等事项全面公开的基础上，强化门户网站专栏建设，及时发布民众急需的信息，把便民、利民的要求落到日常管理的每个环节上，真正做到“让数据多跑腿，让民众少受累”，形成工作效率和社会效益的最佳结合。要注重提升执法的综合效益，在侦办案件中，加大对受害者和权益方合法权益的保护，切实做到既破得了案又能追回赃，既要依法严惩各类违法犯罪行为，又要全面落实人权保障制度。

（四）彻底转变执法理念，实现社会效果与法律效果的有机统一

1．恪守执法原则。要把满足民众的安全需求，增强民众的安全感作为刑事、行政执法的出发点和落脚点，认真履行职能，完善工作机制，提高运用法治思维和法治方式打击犯罪、保护人民的能力，实现社会效果与法律效果的有机统一。要严格履行法律赋予的职责，严密防范、严厉打击各类违法犯罪活动，坚持破大案与破小案并重，破案追逃与追赃退赃并重，精确打击与动态防范并重，最大限度地挤压违法犯罪空间，最大限度地减少违法犯罪给民众生命财产带来的侵害，让民众感受到公安机关秉公执法带来的实惠。要正确处理好打击与保护、惩治与挽救、法律效果与社会效果的关系，做到宽严相济、罚当其罪，最大限度地化消极因素为积极因素，实现刑罚价值的最大化。

2．加强执法管理。要围绕新的刑事、行政案件两个办理程序规定，健全符合实际的执法岗位标准、岗位职责标准、业务工作标准、执法行为标准、自由裁量标准，对接处警、受（立）案、调查取证、现场勘验、伤情鉴定、涉案财物管理等容易发生执法问题的重点岗位和关键环节，制定完善简约化、实用性强的执法程序，确保每个执法环节都有法可依、有章可循。要大力推进法制员队伍建设，建立面向基层执法办案单位的派驻法制员制度，采取法制部门人事、业务直管方式，对基层执法单位进行法制指导、案卷审核等日常工作，提升基层执法办案水平。要建立健全执法信息网上录入、执法办案流程网上管理、审批、考核的机制，推行网上报案、立案及询问（讯问）笔录、案卷目录电子化，同时，将执法管理系统与纪检、政工队伍管理系统有效对接，强化网上预警、督办、监控、抽查等功能，实现对执法办案的全程化、实时化、动态化管理。要严格执行装备使用管理制度和技战法要求，避免在执法执勤过程中因自身不规范造成不必要的流血牺牲。

3．完善监督机制。要围绕执法不严、执法不公和随意执法、粗放执法等突出问题，推进立改废释工作，进一步健全完善执法标准、执法程序和裁量基准，确保各项执法活动在法治轨道内运行。要加强对立案、侦查活动的监督，针对接处警、受（立）案、案件办理等环节中存在的不作为、乱作为问题，加大对执法环节的治理力度，通过案件回访、执法考评、个案抽查等形式，开展专项治理，坚决杜绝有警不接、接警不处、受案不实、有案不查的现象。要抓住容易发生问题的执法岗位和关键环节，建立健全执法全过程记录、执法责任清单和监督制度，把对程序问题的事后监督转变成事前监督、同步监督。要建立完善执法档案、约谈、问责、岗位交流等监督制约机制，从源头上防止违纪违法问题发生。要采取明查暗访、交叉检查、接受举报等手段，加大对民警重点违纪问题的整治力度，提升执法公信力。要拓宽外部监督渠道，有效发挥公、检、法的监督制约作用，实行分工负责下的互相制约、互相配合原则，实现在打击犯罪中保护人权，在保护人权中更有力地惩治犯罪，维护法律实施的公平与正义。

（五）重塑警察执法权威，保障公安机关各项工作的正常开展

1．明确规范警察应有权力。公安机关担负着维护国家安全和社会稳定的职责使命，必须拥有正当、合法的权力，这是保障各项公安工作正常开展和实现执法目标的首要前提，也是推进法治中国建设的一项共识。警察权力的使用必须严格限定，职责和权限范畴必须明确规范，凡是超越了职责权限，就是滥用职权，就不具有正当性和合法性。要积极开展警务公开、警务规范化建设，切实加强队伍的教育管理，大力倡导以人为本、文明执法的新理念，坚决防止超越权力与职责范围，随意滥用权力的行为。各级政府要树立“法治思维”，尽可能地把公安机关从不属于职责范畴的事务中解脱出来，不随意动用警察和警察权力，更加精准的用足“法治方式”，最大限度提升公安机关服务大局的警务成本效益，增强广大民众对警察权威的认同感。

2．切实加强制度建设。维护警察的权威，必须将警察执法活动列入法律保护的范畴。要围绕执法为民来开展工作，真正让民警明确执法的最终目的是为人民服务，对于那些想方设法，甚至故意拒绝履行正常公务、缺乏责任心、工作消极怠慢等“不作为”的行为，应按照《人民警察法》的规定给予处理。要明确规定警察的“职务防卫权”，合法使用警械武器，对在执法过程中遭遇暴力袭击或对挑衅警察权威的违法犯罪分子起到震慑作用。要借鉴国外做法，推动袭警行为入罪并加重处罚，捍卫警察的执法权益，发挥刑罚应有的威慑作用，维护警察权威，提升警察工作积极性。

3．营造正常的舆论氛围。在信息化时代，各类传媒是警民之间沟通的桥梁和工具，广大民众对警察的印象除了警察自身的直接体验外，更多的是来自媒体信息。政府有关部门要通过法治化的途径，加大对媒体监管力度，并着力培养媒体人的社会责任感，使其能实事求是地进行报道，不散布影响警察形象的负面言论。此外，公安机关要充分利用新闻媒体的作用，加强队伍形象的宣传，通过挖掘宣传先进民警的典型事迹，把公安工作、感人事迹及时传递到社会，减少和消除民众对公安机关的偏见，使警察权威由依赖强制力到依赖公信力的转变，重塑新时期警察的良好形象。

四、结语

法治公安建设是党和人民赋予的重大责任，是时代赋予的历史使命，是公安机关的一场“自我革命”，是一项综合性系统工程，包含着软实力、硬实力、法律实施和社会环境等的多种考量因素。各级公安机关广大民警必须解放思想，开拓进取，凝聚力量，久久为功，努力推动法治公安建设一步一个脚印向前迈进，努力当好建设法治中国生力军，为落实全面推进依法治国战略部署、建设社会主义法治国家做出更大的贡献。

［编辑：李永新］

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1672-6405（2015）04-0011-04

张跃进（1958-），男，山东广饶人，福建省三明市公安局三钢分局办公室主任。

2015-09-08