地方政府债券自发自还模式的特色与完善

白 鸥

(辽宁大学经济学院,辽宁沈阳 110036)

地方政府债券自发自还模式的特色与完善

白 鸥

(辽宁大学经济学院,辽宁沈阳 110036)

从地方债自发自还模式的优越性入手,结合试点工作期间的实际情况,分析该模式的特色,以及继续推行这一债券形式可能遇到的问题,针对这些问题提出了多条完善发行制度采取的对策。

地方债;自发自还;特色;完善对策

地方政府债券简称地方债,是一种以地方政府税收能力和信用作为担保筹集资金,承诺在一定时期内还本付息的债务凭证。地方债在弥补地方资金缺口、完善地方财政体系、拓宽投资渠道等方面发挥了积极作用。我国传统的地方债发债模式分为三种:①依托地方融资平台进行融资的城投债模式,即发行主体为地方政府投融资平台公司,通过发行债券为当地基础设施或其他公益性项目建设筹集资金,构成地方政府的隐性债务。②2009年开始实行的以财政部为依托的中央代发模式,债券发行、还本付息和发行费支付工作均由财政部代理完成。③2011年开始实行的自发代还模式,即个别试点省市自主发债,仍然由财政部代为还本付息。

2014年5月,经国务院批准,财政部颁布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(以下简称《办法》)规定,地方债试点在浙江、江苏、山东、广东、江西、宁夏六省区及北京、上海、深圳、青岛四市进行,这十个地区的地方政府将进行真正意义上的自主发债,与此前自发代还模式的不同之处表现在:自主设计债务规模、自主确定涉及项目、自主确定发债用途和自行还本付息四个方面内容。

一、地方债自发自还的优越性

1.有利于落实国家宏观经济政策

自主发债迎合了“十二·五”规划对于加快多层次金融市场体系建设、提高直接融资比例的要求。同时,在地方基础设施建设项目的问题上,私营企业往往由于项目前期投入大、回收期长、回报不高等原因而不愿介入。地方债自发自还相比之前的模式,更能充分调动社会闲散资金投入项目的积极性,减轻中央财政负担,有效满足新型城镇化建设的需求,有利于培养成本低、期限长的可持续长效融资机制[1]。

2.有利于地方政府偿债机制的完善

地方政府自主发债的发债主体、资金使用者和偿债主体是地方政府、政府授权机构或代理机构,三者统一,定位清晰。不可否认的是,此前的自发代还模式为规范地方融资机制、推进地方债的进一步改革积累了宝贵的经验,但由于发债主体和偿债主体不一致,自发代还模式并不利于强化地方政府的风险控制意识,也不利于建立规范成熟的债务管理偿还机制。自主发债模式消除了偿债主体不一致、不清晰的问题,有利于控制地方债风险,强化市场约束,推动地方债市场健康发展。

3.有利于深化分税制改革

分税制是一种财政管理体制,将所有税种划分为中央财政收入和地方财政收入,其实质是根据两级政府的事权确定财权,将中央和地方的财政收入体系清晰化。分税制较好地解决了中央集权与地方分权问题,有助于理顺中央与地方的分配关系,既保证了稳定的财政收入,又可以增强宏观调控能力。但现有的分税制也造成了地方政府事权和财权的不对等,在地区项目建设中事权大、财权小,时常出现较大的资金缺口。此前,地方政府只能通过组建城投公司等方式筹集建设资金,但这些变相的债券债务不在政府预算之内,风险较高。给予地方政府自主发债的权力,可以在增强地方政府自主性、责任意识和风险意识的同时扩大其拥有的财权,在有效控制风险的条件下缩小资金缺口,化解地方隐性债务危机,推动分税制改革的进一步进行。

4.有利于完善资源配置

我国不同地域之间经济发展水平不均衡,财政状况差异较大,公众需求也不尽相同,中央政府的统一配给往往不能有效满足差异需求。相比之下,地方政府比中央政府更能具体细致地掌握本地区的情况,允许地方政府自发债券,能够以较低的成本提供较好的、更适合本地区的公共产品,优化资源配置,减少资金利用不当浪费、提高经济效益。

5.有助于拓宽个人投资渠道

个人投资者投资股票、期货等产品,需要一定的专业知识,也需要具备相应的风险承受能力。近年的房产调控政策也使房地产投资的获利空间受到挤压。地方政府债券作为一种银边债券,信用较好,安全性较高,还可以获得利息减免所得税的优惠,对于个人投资者来说可以丰富投资组合、降低投资风险,不失为一条安全稳定的投资渠道。

二、地方债自发自还模式特色分析

2014年6月23日,广东省首次使用自发自还模式发行地方政府债券,成为试点“第一单”。发行期限包括5年、7年和10年期,对应的发行规模分别为59.2亿元、44.4亿元和44.4亿元,中标利率分别为3.84%、3.97%和4.05%。作为首只进行了信用评级程序的地方债,广东省政府债券获得AAA评级。在此之后,其他试点省市也陆续在自发自还模式下发行地方债,在取得良好经济和社会效益的同时,也从多方面体现了自发自还模式的特色。

1.对偿债制度安排要求更高

2014年9月,国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》),相比之前的债券偿还安排规则有了新的要求。规定地方政府对其举措的债务负有独立偿还责任,中央政府实行不救助原则。要求各地方政府要将债券偿债资金列入财政预算,即将债务分门别类纳入全口径预算管理,并妥善制定债务风险预警机制、应急处理预案和责任追究机制。一旦地方政府出现了偿债困难的状况,必须自行多渠道筹集资金进行偿还[2]。从发行情况来看,试点省市多数已经妥善地将债券偿还资金纳入了地方财政预算范畴,当项目收益不足以偿还时,将由财政资金先行垫付。本轮试点各地发行规模较小,在纳入地方财政预算的情况下可以有效地将违约风险降至最低。《意见》对《办法》做出了制度上的完善和补充,伴随地方债自发自还试点的逐步推广,地方政府债券的新型运行机制逐步形成,从基础上强化了对于地方政府发债偿债体系的控制能力。

2.发债规模和用途有详细规定

经国务院批准,2014年全国总计发行4 000亿元地方债,其中十个试点省市的自发自还债券总规模为1 092亿元。根据各个试点地区的债券发行募集公告显示,自发自还的地方债发行规模符合国务院批准的限额,发行用途也基本符合财政部对于债券资金用途的要求,主要用于保障性安居工程和普通公路建设等重大公益性项目,另有一些地区将资金用于支持地方特色产业发展。专注于投资有利国计民生的大中型项目是本次试点的一大特色,将筹集的资金投资用于当地重要公益性项目,尤其是此前计划建设但苦于资金缺口没有能力付诸实践的项目。这些规定在落实国家宏观经济政策方面起到了重要作用。

3.发行期限相对延长

我国此前发行的地方政府债券有3年期、5年期和7年期三种,实际发行的债券期限总体上呈延长趋势:2014年之前以3年期和5年期债券为主;进入2014年以后,7年期地方债的发行比例增加到22.9%,比2013年上升了13.6%;同时随着试点的展开,首次出现了期限更长的10年期债券。在本次试点的十个省市发行的地方债采用了5年期、7年期、10年期三个品种,比例为4∶3∶3。总体来说,期限较短的地方债券更容易评估风险并进行定价,但期限较长的债券更适用于投向长期基建项目的地方政府融资,在此过程中将长期融资与长期投资两者的期限合理匹配,考虑到了代际分担的原则,是对资源配置的一种完善。

4.发行利率市场化

影响地方债利率的因素主要包括债券期限结构、市场资金供求、信用评级结果和债券自身流动性等市场因素,以及政府干预等非市场因素。根据《办法》的规定,自发自还的地方政府债券应进行市场化的发行及定价,并以同期限新发国债的发行利率及市场利率为定价基准[3]。从实际发行情况来看,多数地区的政府债券发行利率基本与同期国债利率持平,而且融资成本显著低于旧有的城投债产品。发行利率的市场化体现了地方债信用评价体系的逐步完善和地方政府债务信息的逐渐公开化透明化,信息不对称现象正在逐渐减少。

本次试点中出现了一个特例,第二家进行自发自还试点的山东省地方债利率低于同期国债约20个基点。同时期5年、7年及10年期的固定利率国债到期收益率分别为3.952 9%、4.091 8%和4.129 8%,而山东省5年、7年及10年期地方政府债券中标利率分别为3.75%、3.88%和3.93%。究其原因,是非市场因素在定价过程中的影响力不合理地超过了市场因素,偏离了《办法》规定的以市场为导向的定价机制。地方政府的信用级别显然低于国家信用,地方债流动性也不及国债,明显低于国债的利率说明,地方债信用评级体系在有些情况下还未能充分发挥应有的作用。

5.信息披露和信用评级要求更严格

自发自还模式下,募集资金的具体用途、地方政府辖区经济环境评估、政府财政收支和债务状况等内容详细列入了地方政府债券的发行公告中,其中资金具体用途一项是首次在公告中出现,体现了自发自还模式下对信息披露的要求变得更为严格。目前发行地方债的地区都遵照财政部的要求及时地披露了债券的相关基本信息(包含债券发行规模、用途、期限)和管理制度规则,同时公开了地区中长期经济发展战略。此次信息披露中同时包含了2013年末的最新债务数据,相比以前透明度有了显著提高。

自发自还模式下还引入了多家相关评级机构对发行的地方政府债券进行信用评级,如中债资信、上海新世纪资信和大公国际等。不同的评级机构评级方法侧重稍有差别,多数关注宏观经济、财政体制、地区经济规模及结构、未来增长动力、财政收支状况和稳定性、债务规模、结构及偿债指标、政府治理水平、金融生态环境等方面。参与试点的省市自身情况各不相同,财政状况和债务负担都存在差异,但由于发行的债券相对地方政府财政而言规模较小,且属于地方公共财政预算的一部分,违约风险很低,偿债能力很强,因此均得到了AAA级的信用评级。

信息披露和信用评级是推动债券市场健康发展的重要工具。试点中对于这两项工作的要求相比之前有很大提升,体现了对债券发行人和投资者双方权益的进一步重视,对于完善地方政府发债偿债体系,促进地区经济健康持续增长大有裨益。

三、地方债自发自还可能遇到的问题

开展地方政府债券自发自还试点具备多方面好处,顺应了党的十八届三中全会中央经济工作会议提出的“建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制”的要求,但在当前相关机制尚不健全的现实条件下,地方政府自主发债可能存在几方面问题。

1.地方债作为政府融资渠道与完全意义上的市政债券存在差距

欧美发达国家的市政债券分为两种,一种称为一般责任债券,以地方政府信用为担保,使用地方财政税收偿还;另一种称为收入债券,依附于一个特定项目,以该项目收益为担保,使用该项目的收入或特定附加税偿还[4]。两类债券定价、发行、信息披露、管理的要求都不尽相同。从实际来看,试点参照的是《2009年地方政府债券预算管理办法》,对于债券资金投向的项目并未按照是否有收入进行细分,而且当项目自身存在收入时,该收入也纳入了偿还资金来源。这相当于将两种既存的市政债券形式合二为一,以政府信用为担保,又允许使用项目收入偿还,管理边界比较模糊,不是完全意义上的市政债券,不利于地方债发债偿债体制的建立和完善。

2.相关监管体系不完善可能导致发债用途设定不当

《办法》规定,地方自主发债试点,其方式限于发行地方政府债券,用途是公共预算中必需的建设投资,不得用于经常性支出[5]。然而目前相关监管法律法规尚不够完善,在将发债具体用途交给地方政府自行决定的条件下,资金究竟流向何处、发债用途是否真的符合要求,主要还是依靠地方政府的自主监管。能否有效监管,能否公正监管,决定了资金能不能用在正确的项目上,资源能不能有效配置。

3.地方政府债务规模设计不合理可能导致财政困境

《办法》规定,试点地区全年发行债务总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额,自主设计债务规模,自行还本付息。目前来看,相关约束机制尚不够完善,地方政府虽有权自主设计债务规模,然而一旦举债超出了其实际偿还能力,在自行还本付息、中央政府实行不救助原则的现实条件下,很容易陷入窘境。

4.地方债融资资金运用效率不高

地方政府自主发债之后给地方建设带来了新的资金来源,由于发债用途自定,这些资金相当一部分会流向有利于提高政绩的地方基础建设项目中去。此类项目虽然能较好地促进地方发展,但资金回收周期较长,投资回报率较低,很有可能造成资金运用效率不高[6]。

四、地方债自发自还模式完善对策

1.继续建立、强化地方债监管体系

(1)法律法规监管。我国现有的相关法律法规尚不能完全适应试点中出现的种种变化,应通过不断完善修改,进一步确立地方债的合法地位,为地方债自发自还模式今后在更多地区推行铺平道路,同时也要继续健全相关的地方债管理办法,重点放在强化地方政府的法律责任意识和风险管理意识上。着力于建立切合实际情况的风险预警制度、惩戒制度和偿债备付金制度,明确系统各环节的组织、管理部门,一旦出现风险,能够高效灵活地根据预案采取对应的应急处理措施,保护投资者的合法权益[7]。

(2)机构监管。建立完善多层次的地方政府债券机构监管体系,各级监管机构各司其职、协调配合,共同完成地方债发行、偿还的管理工作。总体来说,宏观上对于发行规模、债务总量的控制工作应由中央政府负责;相关的审批、发行、管理工作由中央银行负责;证监会配合监督和公布资金使用情况;具体的对于发行规模和使用方向的审查和监督工作由发行当地人大负责[1]。

(3)社会监督。建立公正透明的债券信息披露制度,将债券发行主体和债券自身的各方面相关情况加以公示,赋予投资者参与监督的权力,动员社会力量对地方债进行高水平、高效率的监管。在发行准备阶段,需要及时披露债券基本信息和发行地的财政及债务情况;在定价结束后应通过相应指定媒体及时准确地公布发行结果;地方政府还应定期公开其当前的财务状况,详细说明所筹集资金的使用情况[6]。同时,要引入专业的债务风险评估机构,借鉴国际知名评级机构的经验方法,加快建立一套地方政府债券信用评级体系,强化市场对地方债发行流通的监督力度。

2.继续完善地方政府自主发债控制体系

(1)发债规模的控制。自主设计发债规模绝不意味着可以滥发超发。地方政府应该格外注意自身具备的偿债能力,通过负债率、债务率、偿债率、新增债务率、利息支出率、偿债弹性系数、债务依存度等多项指标监控偿债水平,结合地区整体收支情况,合理审慎地确定债券发行规模[8]。同时要着力改变现有的地方官员考核机制,逐步改变以GDP数字为核心、以绩效为重点的模式,更多关注债务管理。

(2)发债用途的控制。地方政府要妥善运用自主确定发债用途的权力,筹集的资金应主要用于有利于地区的公共项目,应以社会效益、人民权益为重,坚持专款专用。由于这类工程很难在较短的时期内体现其经济效益,政府应更多使用自身税收和财政补贴等作为债券还本付息的资金来源。

(3)债券期限的控制。地方债的期限应结合筹集资金的计划使用方向加以合理划分,避免集中于同一个期限,防止由于债券集中到期而使政府在一个时期内还债压力过大。这种做法还能进一步将地方债这种投资产品细分,使其更加灵活、多样化,方便投资者根据自己的实际需要和财务状况自由选择,扩大投资收益。

(4)利率水平的控制。地方债相比国债而言,由于作为偿还主体的地方政府信用级别不能与中央政府相比,信誉度显然低于同类型的国债,因此其利率应设置成适当高于国债。要继续建立完善地方债市场定价机制,将债券利率和当地的实际资金供求情况和信用评级情况更紧密、更有效地联系起来,减少非市场因素在定价过程中的干扰,让债券利率更好地反映地方政府风险水平。

3.发展地方债担保机制

为了最大限度地保护地方债债权人和债务人双方面的合法权益,要大力发展地方债担保机制。担保机制能使债券获得更高的信用评级,更具有保障,交易能力和市场竞争力更强。要着力于建立完善地方债偿债基金制度,使用发行债券的溢价收入和项目投资收益来设立偿债基金,并对于偿债基金的来源、管理和监督加以详尽的规定,以此进一步加强地方政府的偿债担保力度,最大限度地降低违约风险,保障投资人和发行人双方的合法权益。

4.进一步深化分税制改革,加强财政管理能力

应该通过不断制定、完善相关法律法规,进一步明确中央政府和地方政府的职责所在,深化分税制改革。中央可以根据实际需求继续下放部分财权,在使地方政府事权和财权更加匹配的同时,通过给予地方政府合理的独立财产权、决策权,要求其承担相应的财政管理责任,提高风险意识,努力提高自身财政管理能力,减少债务管理风险,推动地方政府财政预算机制从“软约束”向“硬约束”转变。

[1]张昀倩.地方政府“自主发债”债务管理机制探究[J].新余学院学报,2014(3):34- 36.

[2]财政部.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见[EB/ OL].http:∥www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/ zhengcefabu/201410/t20141008_1146374.htm,2014- 09 -21.

[3]财政部.关于印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》的通知[EB/OL].http:∥gks.mof.gov.cn/ redianzhuanti/guozaiguanli/difangzhengfuzhaiquan/ 201405/t20140521_1082114.html,2014- 05- 19.

[4]李萌.地方政府债券自发自还试点应思考的问题[J].北方金融,2014(12):51 53.

[6]郑家杰.我国地方政府自主发债问题探讨[J].郑州航空工业管理学院学报,2014(5):125- 129.

[7]王宝菊.我国地方自发债的风险问题研究[J].现代商业, 2013(11):265.

[8]凤伟俊,龙海明.地方政府偿债能力研究[J].金融经济,2009(16):45 46.

【责任编辑 孙 立】

Characteristics and Improvement Measures of Independent Local Debt Issuance

Bai Ou
(School of Economics,Liaoning University,Shenyang 110036,China)

Starting with the superiority of independent local government debt issuance,the characteristics and possible problems in continuing carrying out this pattern are analyzed based on actual situation of the pilot test.Coping strategies of these problems are proposed in order to improve this issuance system.

local government bond;independent debt issuance;characteristics;improvement measure

F 812.7

A

2095-5464(2015)05-0602-05

2015- 06- 10

白 鸥(1988-),女(回族),辽宁沈阳人,辽宁大学硕士研究。