北京市城中村改造村民可持续生计保障研究

张春明 王树静 周毕文

[摘要]通过对北京重点城中村进行实地访谈调研，发现当前补偿机制存在补偿方式较为单一、补偿标准不统一的问题，并总结发现北京市城中村改造后村民可持续生计面临挑战。最后从可持续权利价值、可持续保障内容以及相关利益者权责三个角度提出可持续生计保障的建议。

[关键词]城中村改造；可持续生计；北京

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.142

1北京市城中村的形成

北京城中村的形成与城市的拓展、开发商选择式征地开发以及巨大的经济利益的驱动有着密切的关系：第一，新中国成立以后北京市以“摊大饼”式的发展模式不断将城区范围向周边城郊进行蔓延，由于城市规划缺乏系统性，建设布局过于分散，致使在新开发区中遗留很多空白，孕育了大量的城郊村落。第二，基于经济利益的考虑，开发商大多不愿意征收拆迁量大、农转非人口多的地段，常年以来，开发商选择跳过农村居民点，在高楼林立的商业开发区中，农民的宅基地被遗留下来，形成城中村。第三，由于“城中村”要不就是地理位置优越（毗邻各大CBD经济商圈），要不就是地处城郊、租房成本廉价，这些优越的条件成为各类租客们的首选，从而促使人流向“城中村”中云集。多种原因促使城中村现象越来越严重。

2北京市城中村现行补偿机制面临问题

通过对肖家河村委会、石景山文化中心工程部、榆树庄村委会、玉渊潭乡农工商公司及其有关房地产开发企业等进行实地访谈，并通过第三方获得了大量的拆迁补偿的相关资料，发现当前补偿机制存在补偿方式较为单一、补偿标准不统一的问题。

2.1补偿方式单一

北京市城中村改造普遍采用的主要有两种方式：其一是传统的货币补偿与产权调换根据村民意愿二选一，其二是货币补偿与产权调换相结合的结核型补偿。现行补偿机制补偿方式单一，实际上是一次性买断，将具有保障性质的土地（宅基地）转换为货币或是住房，关于集体产业、村民就业以及社会保障等关于长远发展的关键环节涉及甚少，因此，这种单一的补偿机制缺乏对村民未来生计的考虑。不能忽视的是，部分地区根据本地的情况，采取了一些创新措施来支持村民的长远发展，即使这些措施并未被明确归为补偿方式。如孙河乡将所有改造涉及的村民转居转工，并全部归入城市社保体系；高李庄、夏家胡同、七里渠、巩华城区以及周庄子均为集体经济预留了产业用地；高丽庄以及白盆窑均为独生子女家庭提供货币补助；肖家河以及北安河村提供装修补助；白盆窑甚至还提供了交通补助。这些创新的举措为单一的补偿提供了多元化、多方位的补充，虽然不够成熟也缺乏系统性，但为完善城中村改造的补偿机制提供了新思路。

2.2補偿标准不统一

即使采取的是相同的补偿安置方式，补偿标准在时间和空间上都有一定的差异，主要体现在同一地区改造时间不同，补偿标准差异很大；不同地区改造时间相同的情况下，差异也很明显，一般是靠近市中心的地段补偿标准明显高于位置比较偏远的地方。比如，肖家河与安河北村都是属于海淀，前者早于后者两年进行改造，从货币补偿基准价来看，肖家河是安河北村的两倍多（肖家河24000元/m2，安河北村11000元/m2），但安置房的回购价安河北村比肖家河还高出460元/m2，以100m2的有效面积来看，仅这两项就差了将近140万元。

因这种差异产生的不公平极易触发拆迁纠纷、“钉子户”、拆迁上访等社会动荡因素。在走访玉渊潭乡时了解到，20世纪90年代改造的城中村，当时采取的是公房安置，村民实行承租，允许购买，但是由于意识不足仍有10%～20%的村民没有购买产权，至今这群人的房子是无产权房，无法上市交易、转让。当时采取就业安置，20多年过去了，安置的工厂大部分已经倒闭，被安置的居民就沦为了下岗工人。就算安置的公司健在，由于农龄不计入工龄的原因，这部分较早“洗脚上楼”的居民的退休养老金非常低，生活得不到应有的保障。因为这些问题，再加上现在拆迁改造的补偿标准和他们当年天差地别，致使这部分群体心理极度不平衡，到如今还有很大一部分会吵着去上访维权。

3改造后村民可持续生计面临挑战

运用DFID理论对北京市城中村改造村民现状进行调查分析，对海淀区三个已改城中村（北京海淀玉渊潭乡、恩济里居委会、前沙涧村）120户村民（居民）进行了调查，对肖家河、榆树庄村等的负责人进行了实地访谈，通过问卷数据分析、对比分析、定性与定量相结合等方法对城中村改造现状进行分析得出改造后村民可持续生计面临挑战。

“城中村”改造的实质应该体现为三个换取，即“土地换取生存、土地换取保障、土地换取发展”，改造后的村民生存不成问题，但是长期保障与后续发展确实让人堪忧。个人转型、集体经济转型、社会转型、文化价值观转型，这些变化构成了制约改造后村民生存发展的环境背景，成为村民脆弱性的源头所在。

村民的生计资本受到不同程度的冲击，随着土地的失去，自给自足的“农耕经济”遭到破坏，散户出租经济不稳定性不足以成为支撑村民后续发展，村民的物质资本和自然资本遭到了削弱；受教育程度普遍偏低，又缺乏在就业市场立足的一技之长，理财意识的不足，这些都是村民人力资本无法适应新环境的表现；改造提升了村民的收入水平，收入结构却缺乏长远动力，而且城市化高生活成本均成为资金资本不稳定的源头；集体感的弱化，集体福利的降低以及就业市场的不认可极大地冲击了村民的社会资本。

生计资本的不同程度的冲击使得原来因“脆弱性”环境变形的生计五边形再次缩小（见下图），极大地影响了村民的后续发展，现行的补偿制度，不论是货币补偿还是结合型补偿只能在短期内应对该情况，而不能长久的给予村民各方面的支援。

基于DFID北京城中村村民生存现状图

4城中村改造村民可持续发展建议

相对单一的货币补偿、产权调换或是结合型补偿，多元化的可持续生计保障更能兼顾被改村民当前生活与长远生计，它包括可持续权利价值、可持续保障内容以及相关利益者权责三个部分，三者互为前提，缺一不可。

4.1权利价值构成角度

从权利价值的构成来看，可持续权利价值补偿应涵盖历史权利价值补偿、现实权利价值补偿、长远权利价值补偿三个部分，其中历史价值部分强调村民的情感诉求，可通过采用原地回迁的方式保留原始村落的结构完整；现实价值反映的是村民因改造引发的各项需求，主要以货币补偿和房屋安置补偿的形式体现；长远价值应关注村民未来的发展，可通过合理分配土地增值收益以及完善社保体系进行补偿。

4.2可持续保障内容角度

从可持续保障内容来看，它是一种“货币补偿+就业补偿+留地安置补偿+社会保障”四位一体的长效保障机制，其中货币补偿是前提，但不提倡一次性支付，建议采用结合型补偿或是逐年货币补偿的方式，弥补的是自然资本及社会资本的损失；就业补偿以及留地安置补偿是重点，补偿的是资金资本的不足，但就业补偿不等同于就业安置，而是通过就业扶持政策、就业培训等提高村民就业能力，从而起到提高村民人力资本的作用；而社会保障是关键，让村民老有所依、病有所医、生活有保障，社会资本得到提升。

4.3相关利益者全责角度

从相关利益者权责来看，政府的角色应该定位为政策的制定者、改造过程的监督者、利益关系的协调者，为顺利推进城中村改造的提供各项服务；村集体若具备足够的经济实力、管理水平应该争当城中村改造的主导者，做好谈判人、宣传者、协调者，妥善处理好集体资产，此外还要有效地推动“村转居”，建设文明社区；开发商要当有良心、有责任心的社会投资者，不但要做到不压榨村民、村集体的利益，而且还要为村民就业、创业，村集体产业的发展提供必要的帮助；村民要强调主人翁意识，积极了解并参与到城中村改造的各项决策中，还要强调自身生计资本的积累和提高，为未来长远发展储备资源。

总之，村民可持续生计保障为村民长远的发展提供政策、经济、物质支持的一种理想模式，是对村民补偿机制的完善和升级。保障也是一种补偿，从补偿的范围来看，可持续生计保障（简称“保障”）更为全面，除了现行补偿机制（简称“补偿”）考虑的“给钱”和“给房”外，还保障了村民的就业、社会保障以及集体经济的发展；从权利价值上来看，“保障”是历史价值、现实价值以及长远价值的综合体，而“补偿”鲜少考虑村民的长远价值，也就是未来的生计；从生计资本上来看，“保障”对村民五种资本分别给予了不同程度的支持，而“补偿”仅关注了自然资本、物质资本以及资金资本。综上所述，可持续生计保障比现行的补偿机制更能适应当前社会和经济的发展。

参考文献：

[1]谢禄生，李增军.消灭“都市里的村庄”——对城郊城市化过程中一种现象的分析与思考[J].经济论坛，1995（21）：12-13.

[2]赵满华.城中村居民就业问题浅析——基于山西省太原市城中村的调研[J].经师，2011（4）：40-41.

[3]孟祥林.城中村改造中的拆遷补偿问题与居民安置对策调查分析[J].河北科技大学学报（社会科学版），2011（1）：23-28.

[4]李华旭，马卫.城市化进程中的“城中村”土地征收补偿模式研究[J].价格刊，2013（2）：35-38.

[5]冯晓英：北京“城中村改造的调查与思考”[EB/OL].（2010-08-04）.http：//www.chinareform.org.cn/forum/crf/69/paper/201008/t20100804_39040_10.htm.

[6]郭万侦，徐静.水电移民逐年货币补偿安置方式优劣分析[J].水力发电学报，2014，33（3）： 325-330.

[7]唐健，李珍贵，等.留地安置：征地补偿方式的探索之路[J].中国土地，2014（3）.

[基金项目]本文系北京市哲学社会科学规划项目（项目编号：13shb014）。