住房公积金支持保障房建设的问题研究

詹嘉瑜

[摘要]为了扩大保障性住房的建设规模，降低融资成本，提高住房公积金的资金利用率，我国提出用住房公积金贷款支持保障房建设。如今这项工作实施近6年，虽然住房公积金的资金运用率和增值收益有所提升，但保障房项目贷款的发放量尚且不足，各个试点城市间的支持力度存在较大的差距。为了能够继续扩张公积金的这一投资渠道，不仅需要完善的法律法规依据、专业性强的管理主体，更需要政府强大的支持。解决了这些问题，才能更有效、更充分、更安全地利用公积金贷款支持保障房建设，真正解决资金沉淀和扩大保障房建设两大难题。

[关键词]住房公积金；保障性住房；资金运用率；增值收益

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.155

1引言

为了缓解住房矛盾和社会矛盾，提高人民生活水平，保障人民的住房，我国对住房保障的问题越来越重视，加快建设保障性住房成为了解决住房矛盾的一个重要手段。2011年3月全国“两会”审议通过的“十二五”规划指出截至2015年为止，要建设城镇保障性安居房3600万套，2011年1000万套，2012年1000万套，2013—2015年1600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。相比前几年，保障房的建设规模有所增加，但是目前来看，保障房的建设力度仍然不够大。由于利润率低，资金回流慢，社会企业参与保障房建设的热情不高，再加上资金来源少，缺乏有效的金融支持，造成了保障房建设资金的匮乏。

与保障性住房资金匮乏不同，我国住房公积金长期存在大量资金闲置、资金利用率低的问题。住房公积金制度，是在20世纪90年代初期，中国住房制度由计划体制主导向市场体制主导的演变过程中，在借鉴新加坡公积金制度的基础上所产生的住房金融制度创新。自从1991年上海市在全国率先建立了住房公积金制度以来，我国公积金制度的发展速度和规模不断壮大。住房公积金制度在对中国住房体制市场化改革发挥积极的推动作用的同时，也暴露了自身的一些弊端，其中一个突出的问题就是公积金闲置资金量过大。对此，2009年10月住建部发布了《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），指出在不影响公积金正常业务进行的前提下，可以利用部分结余资金贷款支持保障房建设。这样既调动了闲置资金，使资金增值，又弥补了保障房建设的资金缺口，至今已经在93个试点城市开展此项工作。

2住房公积金贷款支持保障房建设的现状

2.1保障性住房项目贷款发放情况

住建部曾在2007—2009年，连续3年发布全国住房公积金管理情况通报。时隔6年，住建部在2015年又再次公开披露了全国住房公积金管理运行情况。2014年全年发放试点项目贷款143.21亿元。其中，经济适用住房45.72亿元，棚户区改造安置用房45.76亿元，公共租赁住房51.73亿元。截至2014年年末，累计发放试点项目贷款775.80亿元。其中，经济适用住房209.60亿元，棚户区改造安置用房313.21亿元，公共租赁住房252.99亿元。累计收回项目贷款本金324.94亿元，项目贷款余额450.86亿元。目前共有93个试点城市，试点项目439个，平均每个城市有4～5个保障房项目，平均累计发放贷款8亿多元，由此可以看出，对保障房项目的贷款力度并不是很大，还有较大额度可以提升。为了直观地分析试点城市的项目贷款情况，在此列举了杭州、厦门、攀枝花、上海四个城市的保障房项目贷款发放情况，杭州、厦门、攀枝花、天津属于第一批试点城市，2010年开始发放贷款，上海是第二批试点城市之一，从2011年開始发放贷款。

图1四城市公积金对保障房项目贷款发放情况

图1显示累计发放最多的是上海市，共88.54亿元，占全国累计发放金额的11.4%，支持项目15个，总面积192.9万平方米。其次是天津市，累计发放24.2亿元，支持项目7个，攀枝花市累计发放9.66亿元，支持项目17个，总面积78.25万平方米。可以发现，住房公积金确实对保障房建设的融资问题有所帮助，但各城市之间的项目贷款执行情况的差距较大，尤其是一些二、三线城市的贷款发放额较低，没有充分利用资金用于保障房建设，所支持的保障房项目数也比较少。

2.2住房公积金资金运用率现状

全国公积金年度报告显示，2014年，全国住房公积金缴存总额达到了74852.68亿元，缴存余额为37046.83亿元，比2008年增长了2倍多。资金运用率，即贷款余额与国债余额之和占缴存余额的比例，与2008年的53.54%相比，提高了近20%。但资金运用率的提高主要是由个贷余额的增长拉动的，2009年开始，中国房地产市场急速繁荣，刚性需求的上涨使公积金个人住房贷款增加，2014年的个贷余额比2008年增长了318.79%，导致资金运用率提升，见下表。

虽然2010年起部分试点城市开始发放保障性住房项目贷款，但发放的规模不大，2014年年末，项目贷款余额450.86亿元，仅占缴存余额的1.22%，对资金运用率的提升没有起到明显的作用。根据《实施意见》，试点城市在优先保证缴存职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金用于发放保障性住房建设贷款。2006年以来，公积金沉淀资金的总额不断增加，2008年增加到3193亿元，2012年沉淀资金达到9000亿。若按50%计算，可用于保障房建设贷款的资金仍有相当大的额度，资金运用率具有很大的提升空间。

2.3住房公积金增收收益情况

在现有制度规定下，住房公积金的投资渠道非常有限，主要投向住房公积金个人住房贷款、银行存款和国债，其中个人住房贷款为主要投资渠道。这种单一的投资方向，使公积金的使用受到严重制约。如果房地产市场形势好，购房者多，则公积金的利用率高；如果房地产市场不景气，购房者需求受到抑制，则公积金贷不出去，资金利用率就会下降。单一的投资渠道受到房地产市场行情的严重制约。如今，投资保障房项目建设为公积金开拓了一个新的投资渠道，一定程度上丰富了住房公积金投资组合，完善了资金使用结构。

住房公积金的增值收益主要来源于存贷款利差，按照《实施意见》的规定，开展利用住房公积金贷款支持保障性住房建设，贷款利率以五年期以上个人住房贷款利率作为基础参数，上浮10%计入。显然，住房公积金贷款支持保障房建设有利于资金的保值增值。以上海、天津、杭州为例，发现其增值收益率呈现相似的波动见图2。

图22008—2014年上海、天津、杭州住房公积金增值收益率变动

2011年公积金增值收益率产生较大幅度的下降，可能是由于当时各城市相继实行限购政策，一定程度上打压了住房贷款的需求，而贷款利息收入又是公积金最主要的收益来源，导致公积金增值收益下降。从时间上看，增值收益率确实在开拓了保障房建设这一投资渠道后开始上涨，但是从各城市的项目贷款发放量和回收量来看，项目贷款并未对增值收益率增长产生大的推动作用。上海作为本文举例中累计发放保障房项目贷款最多的城市，2011—2014年的项目贷款利息收入平均仅占公积金业务收入的1.73%，而个贷利息收入平均占比80.82%，由此看来，公积金支持保障房建设这一举措实行尚不到位，因此也未对公积金增值收益做出充分的贡献。

3住房公积金贷款支持保障房建设存在的问题

通过上文对住房公积金贷款支持保障房建设项目的现状分析，发现该举措实行的时间较短，收效尚不明显，各试点城市还处于起步阶段，在落实过程中都较为谨慎微行，为了各城市能够继续扩展保障房项目贷款这一公积金运用渠道，需要解决一些已经存在问题，并且防范今后可能面临的风险。

3.1相关法律依据尚未完善

根据1999年颁布的《住房公积金管理条例》对住房公积金的定义和使用范围的界定，住房公积金属于职工个人所有，只能用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。另外，2002年重新修订后的管理条例也明确了住房公积金只能将其增值收益用作廉租房建设补充资金的规定。根据这些条例，住房公积金的所有人是缴存职工。然而住房公积金支持保障性住房建设，是用住房公积金直接投资建设保障房，贷款对象不是公积金的缴存者，建成的保障房的享受者也不都是公积金所有者，这实际上已超过条例的规定。而现阶段关于住房公积金可以用于保障房建设并没有明确的法律条文规范或许可，仅靠《实施意见》给予通知，是一项行政指令，法律效力低。因此现阶段的住房公积金应用于保障房的做法是缺乏法律依据的，这也是现在社会上争论住房公积金是否能够应用于保障房建设的关键所在。

3.2保障房项目风险和质量监控

利用住房公积金闲置资金投资保障性住房建设是一项比较复杂的制度，涉及公积金管理部门、城市政府、城市住房保障部门、项目承包商以及城市中低收入家庭等多个对象，一旦制度设计不完善，就会对某一方或多方利益产生不利影响。比如保障性住房项目审批不严格，使不符合保障房规定的项目获得公积金贷款；项目承建单位的确定不符合招标制度，使资质低的开发商承建项目；建成后的保障房租赁制度不严密，使不符合规定的家庭可以租赁保障房，而真正低收入家庭却无法享受政策补贴等。同时，需要保证保障性住房的质量，一方面保护了保障房享有者，即中低收入者的利益；另一方面保障了住房公积金资金的安全性，防止开发商违约，产生不良贷款。这就需要住房公积金管理中心加强监督，严格监控项目的进度和质量，维护各方利益，这就对住房公积金管理中心的专业性和风险控制能力提出了较高的要求。

3.3管理环节薄弱

住房公积金支持保障性住房建设项目贷款业务活动，实行住房公积金管理委员会审议、试点城市人民政府审批、住房公积金管理中心运作、受委托银行办理相关金融业务的操作流程，基本维持了住房公积金的管理运作模式，只有贷款发放方面是通过委托银行来实现的，在整个过程中，受托银行较少考虑贷款风险，只负责将贷款发放出去，至于贷款对象、贷款金额、贷款期限等问题就很少关心，这种贷款管理模式较为粗放。然而，我国住房公积金管理中心是一个事业单位，不是有自有资产的金融机构，缺乏专业的金融人才，不具备进行金融活动的资质、信用和承担责任的能力，更缺乏风险控制的能力，但却行使着金融机构的职能，且不接受类似于金融机构的严格监管。公积金投入保障性住房动辄上亿元，而且业务上的复杂程度远远超过个人贷款，所要求的风险控制能力更高，住房公积金管理中心承担了超越其自身能力的负担，其能否保证资金的安全是需要考虑的一个重大问题。

4政策建议

第一，政府提供强有力的支持。1991 年为解决城市居民的住房问题，中国借鉴新加坡的经验引进了住房公积金制度，最早在上海进行试运行，后来向全国推广。新加坡的公积金制度，是一种强制性储蓄制度，中央公积金局、建屋发展局两家政府机构在新加坡公积金运作环节中发挥了重要的作用，超过80%的新加坡公民居住在新加坡建屋發展局承建的房子里，新加坡政府对住房保障提供了强有力的支持。市场机制条件下，住宅支出之高，使得中低收入家庭的收入水平很难承受，他们的住房困难需要通过政府提供的住房保障来解决。无论是在住宅消费方面还是支持公共住宅建设方面，每个环节都需要有政府的参与，用政府的信誉度作为支撑。政府在从制度的建立、发展到完善整个过程中，起了决定性的作用。

第二，完善相关法律法规。1968 年新加坡重新颁布了《中央公积金法（修正案）》，拓展了公积金的应用范围，增加了在住房方面的用途，很快公积金成为新加坡公共住房建设投资和住房消费信贷的主要资金来源。每一项政策的实施都需要有相应的法律法规来做支撑，这样才能明确各个组织机构的职责和行为，规范操作流程。我国住房公积金贷款支持保障性住房建设，依靠的是行政指令，效力低，且与现行《管理条例》规定不符，使得这一做法处于无法可依的状态。我国应该加紧修订《管理条例》，从法律层面给予肯定，使得政策在实施过程中能够有法可依，切实保障缴存职工的利益。

第三，成立专营的公积金金融机构。专业化的经营和管理能够使住房金融机构积累丰富的经验，并且形成一套有效的运作模式和专业化的经营管理方式。新加坡的中央公积金局不负责公积金的运营增值，而是将公积金交给政府投资局进行运作；巴西国家住房银行和韩国国民住宅基金都是政策性住房金融机构，具有从事金融业务的能力和资质。而我国的住房公积金管理中心的专业性和独立性较差，应该借鉴外国的模式，将各地分散的住房公积金体系逐步转变整合成为一个全国统一的专业政策性住房金融机构，负责汇总各地住房公积金管理中心的沉淀资金，这样更有利于公积金的增值，以及对风险的控制。

有了政府的支持，可靠的法律依据和专业的运营机构，各城市才能更有效、更充分、更安全地利用公积金贷款支持保障房建设，更大程度地为公积金创造增值收益，真正解决资金沉淀和扩大保障房建设两大难题。

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