政府治理视域下网络问政的善治路径

于 江

党的十八届三中全会提出了“国家治理现代化”的概念，将中国社会带入了“治理”的新轨道。政府治理作为国家治理的重要组成部分，重新审视网络问政在政府治理视域下的价值考量、现实挑战、善治路径，具有重要的理论和现实意义。

一、网络问政推动政府治理的价值考量

2010年“网络问政”首次被写入政府工作报告，强调要“加快参事参政咨询工作，发挥院士专家等咨询研究机构和社会听证、网络民意在决策中的作用”。2012年全国两会召开前夕，人民网开辟了“地方领导留言板”，主题为“两会来了，我托书记省长捎句话”，邀请广大网友为家乡经济社会发展建言献策，参政议政、共商国是。自此后每年党和政府的重要会议，网络成了问政的重要平台。中国互联网络信息中心（CNNIC）于2014年7月发布了《第34次中国互联网络发展状况统计报告》，报告显示“截止2014年6月份，我国网民规模已经达到6． 32亿人，互联网普及率为46．9%，手机网民规模达5．27亿，较2013年底增加2699万人”。[1]不断增加的网络人群成为政府治理进程中无法忽视的群体，“互联网成为社会舆论的重要传播平台和政府决策不可或缺的参考信息来源”。[2]

（一）网络问政推动政府治理理念创新。2014年12月国务院首次就推行政策的关注度进行网络评选，网友可投票评选“国务院2014年十大政策”，又一次将网络问政推向了“高潮”。面对众多的社会性热点问题，广大网民的参与和热议形成了强大的民意流和公共舆论压力，影响到问题的限时解决。网民的热议和参与反映了广大民众所追求的公正、平等、自由、法制的价值目标，政府再也不是能主导一切的惟一力量源泉。网络能够有效把民众组织起来，使他们拥有强大的问政能量、行使问政权利。政府也开始直面网民的问政行为，角色由控制者逐渐转变为协调者、合作者、服务者。网络参政程度的逐步渗透，必须走向开放、透明，以掌握更多的与网民互动的技巧和协商的方法。美国政治学家科恩认为，“社会成员多广多深地参与社会事务以及在什么问题上参与社会事务，这不是已经做了些什么的问题，而是现在正在做什么的问题。民主永远处于尚待改进的状态，而改进的过程是永远不会完成的”。[3]“网络问政”使政府与网络交互式互动，逐渐成为回应民众诉求的一种手段和载体，从而推动政府治理理念的转变。

（二）网络问政有利于缓解社会矛盾。政府治理的目标是实现政府治理的“善治”。然而“和谐社会不是没有矛盾的社会，而是拥有良好的解决问题、化解矛盾和冲突的社会机制。”[4]实践表明，如果一味对公民的表达诉求采用压制的手段，不仅不能实现社会的和谐，反而会带来社会的失序，进而威胁到统治阶级的利益，那么治理就“荡然无存”了。网络因为其便利性、匿名性，可以改善公民参与舆论监督的环境，为公民的宣泄提供平台，扩充民主发展的公共空间。尽管网络表达可能会呈现出偏激的状况，但却能够有效地消减公民的怨气和不满，一定程度上缓解社会矛盾，避免社会矛盾激化。

（三）网络问政培育健康的公民社会。言论自由是我国宪法赋予公民的基本权利之一，是公民行使其他权利的前提和保障。公民有问政的自由，也有关心政治、参与政治的权利。网络问政是一项“还政于民”的工程，力图构建政府、市场与公民社会三者之间的良性互动与合作，更是对公共管理方式的创新。它的发展有助于形成政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共事务的互动合作管理，达到国家与公民社会“和谐共生”的状态。民众可以选择政府官网、政府部门官网、政府设立的公共论坛、博客、微博等不同途径向政府表达自己的利益诉求、政策见解。“这种自由而便捷的表达和参政方式激发了广大网民的政治参与意愿和热情，在国内掀起了一场‘草根革命’”，[5]鼓励民众以公共利益的实现为价值取向，在网络世界中以自由、理性、平等的对话方式，参与到政府制定公共政策的过程中去，“普通公民和利益群体都希望自己的需求能获得政策回应”。[6]从而体会到自己存在的价值和法律所赋予的权利，从而推动公民社会快速“成长”。

（四）网络问政有助于治理民主科学化。实现公共利益的最大化是现代政府治理追求的终极目标。在网络社会信息技术的进步，加速了信息的急剧扩散，而现代社会中利益的高度分化、利益群体的多样、利益的整合、利益的实现在多元社会变得更加困难，加之传统科层制的束缚、管理手段的单一和简单，社会问题处理显得更加棘手。在科层制体制下，做出的决策往往缺少征求民意这一环节，从而使得在对政策的理解和执行中出现边际效应递减的局面，降低治理效用。网络问政的开展可以帮助政府实现公共信息资源的共享，民众与政府平等的互动沟通，使政府的公共行为通过网络广泛征求民意，并将政策的制定和执行置于公众有效监督之下，还能促使政府不断的优化治理程序、治理结构、治理机制，避免陷入“信息孤岛”的危险境地，实现政府治理的民主化、科学化。

二、政府治理视域下网络问政的现实挑战

（一）政府网络问政定位不准确。作为网络问政主体之一的政府，无论是在公民行使参与权、监督权，还是主动问需于民、了解民情，都须政府在网络问政中有一个合理定位。但是当前，由于部分行政机关的定位不准确，在很大程度上影响了问政的效率和落实。部分行政机关认为网络问政限制其行使职权，不愿意与网民进行交流。部分政府工作人员对于网络问政及其作用与效果认识尚浅，在与网民交流方面存在认识不到位、运用不充分、应对欠妥当等问题。因此，“只说不听”的非互动问政，使得网络问政欠缺落实。部分政府部门认为其职责仅仅是通过网络媒介公开政府信息，这就造成了民众只能通过网络了解政府公布的信息，却无法参与到政府政策的制定、政策实施后的监督过程，这就形成了网络问政缺乏互动、流于形式的困局。

（二）网络问政的“信息鸿沟”。信息鸿沟又称“数字鸿沟”，即“信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟”。简言之就是对信息的掌握、拥有、控制和使用能力上存在的差异。社会精英由于社会资源的掌握比社会经济地位低的人多，因而在信息的获取上比社会经济地位低的人更快、更多，精英和民众在利益表达方面的差异性，导致精英对网络话语权的“垄断”和“掌控”，从而影响或主导政府公共决策的走向。西方古典经济学提出“经济人”的概念，认为经济人是以追求物质利益为目的而进行活动的主体，希望能够以最小的付出，最大限度获得利益。这是人的自利心理，信息富有者也不例外，会出于自利的目的，而将网络变成“宣扬自身利益、获取自身利益的阵地”，形成强大的影响，构成政府公共决策的舆论压力，使政府的决策偏离为多数人谋利益的宗旨，影响政府的公信力，甚至造成政府治理的危机。

（三）网络问政舆情环境复杂。网络舆情是社会问题产生的“报警器”。《中国社会舆情与危机管理报告（2014）》显示：2011年到2013年中，组织机构为舆情主体的共1968起，总占比为65．6%。地方政府、国家部委、民企和事业单位成为2013年网络舆情事件高发机构，人们迎来了一个“人人皆有麦克风”的自媒体时代。2013年12月举行的第三届网络舆情高峰论坛认为“中国互联网舆论环境复杂，网络谣言、非理性声音极易引发公众对立情绪，成为激化社会矛盾、酿成重大社会事件的导火索”。网络事件被新媒介曝光和发布对比传统媒体越来越多，但传统媒体在舆情传播中的作用仍然不容忽视（即使完全处于信息化社会传统媒体的存在也是不可替代的）。在当前信息的传播往往呈现出这样一种特点：某一热点事件首先通过网络爆发，传统媒体加速某一热点事件的扩散，并进行深度报道，网络热议，使之有更多的公众关注。同时，网络更成为国与国之间意识形态较量的角力场，如果缺乏有效的网络舆情管理与引导，容易为各种势力所利用，危害社会国家。现在，网络舆情是争夺年轻一代精神世界的“无硝烟战场”。网络的长期发展，形成网络文化，网络文化极大的影响了人的心理状态、思维方式、价值观念和行为方式，加大了网络舆情引导的难度，给政府问政带来了严峻考验。

（四）网络问政主体尚未成熟。网络飞速发展，但网络的主体却尚未成熟，主要体现在民众的网络素养却不像网络发展的速度那样迅速，进而带来了很多网络道德问题，甚至有违法现象的发生。一方面，民众网络素养不高直接带来的弊端就是公民缺少正确理解网络信息和过滤虚假信息的能力。另一方面，由于网络参与的“匿名制”效应和去责任化，且人人具有信息发布的能力，但却缺少一定的新闻专业素养。有些简单的社会问题却被网络无限放大，致使舆论自由空间和理性客观立场之间失去平衡，导致网民的参政行为受到虚假信息的干扰，在传播中缺少独立精神及相应的责任感，产生了严重的盲从、跟风心理。同时，网络存在的“群体极化”现象，群体极化是指在“群体中进行决策时，人们往往会比个人决策时更倾向于冒险或保守，向某一个极端偏斜，从而背离最佳决策”。[7]网络的发展加剧了“群体极化”现象，使“虚假民意”、“片面民意”进入到政府公共决策的视野中，迷惑政府公共治理主体，增加政府治理的难度和成本，导致政府公共治理行为的偏差，甚至是错误决策，影响政府公共治理的实效，造成严重的社会后果。

三、政府治理视域下网络问政的路径选择

（一）提高政府网络问政的认识和引导能力。政府治理中网络问政所存在的问题，其根源在于政府对网络问政的认识不足的问题。政府及其官员没有深刻认识到，网络问政对于政府改进执政方式、提升执政水平的重要意义。

1．网络问政可以拓宽政府信息获取的渠道，更广泛的收集舆情，提高政府的社会舆情应对能力，在决策执行过程中更好地实现与民众的认同和配合。这就要求领导干部不能仅仅局限于听报告、看文件来了解社情民意，更要学网、懂网、用网，利用新兴媒体，将学习、运用网络问政作为各级领导干部跟上时代进步和网络发展步伐的必修课。在网络问政中，清醒的认识到现代政府的角色和责任之所在，在虚心听取网民意见和建议的同时，时时把握进行交流沟通是“为了什么”、“要解决什么问题”、“解决问题的思路”，对此要做到心中有数，不仅能“身入网”，更要“心入网”，努力解决网民所反映的经济社会发展中的问题。

2．努力提高政府网络问政中的舆论引导能力。网络舆情的泛滥会使得问政信息真伪难辨，从而影响政府判断、决策、实施，予以舆情正确地引导就显得十分必要。一方面要强化对网络媒体的规范与管理。由于其虚拟性和商业性以及媒体“把关人”的缺失等原因使得网络新闻报道的真实性和信誉度遭到质疑。政府要担负起“把关人”的责任，对网络媒体进行引导，健全相关规范，促使其发出“真声音”。同时，网络媒体自身也需要对参与者进行必要的监督，一旦发现不良信息，应及时删除，防止其进一步传播。另一方面政府要加强官方主流网络媒体建设。官方媒体因为受到行政系统内部的监督和制约，且其受经济利益的影响较民间媒体小。因而其对网络言论的监管、对网络舆情的引导往往更为有效。但官方网络媒体的定位不准确，造成民众大多通过非官方网络媒体参与网络问政。这就要求强化对非官方网络媒体进行规范与管理的同时，还需要加强官方主流媒体建设，充分发挥其在网络舆情引导中的主导作用。

（二）继续完善网络问政的平台建设。如果仅仅从技术角度看，互联网的实质是一个基于各种信息终端互联互通的技术平台。

1．政府要通过网络问政，就必须建好这个平台，最有效的途径就是建设电子政府。围绕构建一个“法治”、“有限”、“责任”、“透明”的服务型政府的要求，高规格、高标准、严要求建设“统一平台、集中监督、分级管理”的政务信息系统，以人为本把“电子政府”建设体现以服务群众为中心，从综合信息平台建设入手，建设标准统一、高宽带、大容量的数据库和政务专网平台的政府数据中心，在保证信息安全的前提下，最大限度地实现各部门信息资源的共享，以信息化形式满足民众对信息服务的需求，促进政府服务由“一站式服务”向“一键式服务”转变，按照统一的标准和要求，充分利用现有网络平台的资源和条件，逐步完善，不断规范，打破“信息鸿沟”，通过分散的业务系统和信息资源整合，实现原有系统与统一网络平台的互联互通，实现跨部门的业务网络化协同办公环境，最终建成网络标准一致的政务统一网络平台。

2．开发和使用如乐思网络舆情监测系统、西盈网络舆情监测系统、脉维网络舆情监测系统这样的管理技术平台，对网络中的信息进行有效监管，维护网上信息交流的良好秩序。在两种技术平台发展成熟以后，可以将两者的功能进行整合，打造政府治理服务系统，统一处理网络舆情、政务服务，为政府的善治提供技术平台支持。

（三）积极借鉴西方网络问政的经验。在西方社会流传着这样一句话：“在政界，政客们如果不迅速从电视政客转变成网络政治家，必然会被选民所抛弃”。近年来，西方政治家通过网络电视访谈、社区论坛、微博等新媒体展现形象、发表政见、赢得选票。

1．各国政治家热衷网络沟通。例如：保守的英国皇室2013年开通了微博网站；2014年俄罗斯总统普京通过网络，直接与全球网民对话，几百万网民提问，在网络中带来了一股“俄罗斯旋风”；日本的“想法箱”构建了“投稿板块”、“评论板块”、“投票板块”三维一体的问政方式；在美国，许多媒体认为如果奥巴马不靠网络，就无法夺得总统宝座。2008年奥巴马参加总统大选前默默无闻，但经过网络视频、搜索引擎、博客等新媒体“铺天盖地”的宣传，很快奥巴马就家喻户晓。成功的奥秘就在于充分利用了网络展现个人魅力，拉取选票，为此奥巴马组建了包括谷歌、Facebook、网景等网络巨头的总裁在内的竞选班子，建立了拥有1000多万个个人邮箱资料的数据库，通过网络直接将竞选宣传信息发给民众，网络造就了“奥巴马奇迹”。

2．打造电子政府的建设。西方发达国家已经将电子政府的建设上升为国家战略。世界上电子政府做得最好的是美国政府。其成功之处在于，打造电子政府遵循了三项基本原则：一是建立一套共享共用的政府运作程序，为民众通过网络参与政府决策、查询政策资料、问政政府行为提供了单一、方便、快捷、有效的渠道。二是使用一套共同的、统一的信息工具。三是通过构建电子政府，实现了跨部门、跨地区的数据资源共享。美国、欧盟、新加坡等西方国家的电子政府不是简单地将政府现有业务电子化，而是充分利用现代信息技术，以有效利用政府信息资源满足公民需求。努力学习西方国家网络问政的经验，为我国网络问政建设提供参考依据，避免少走弯路，能够“取其精华，去其糟粕”。

（四）不断加强网络问政的制度建设。网络是工具，问政是根本，网络问政是互联网发展的结果，更成为现代政府行政的一种趋势。现在需要努力做的就是将网络问政这样的形式用制度固定下来，确保网络问政制度化，发挥网络问政的“潜力”。

1．网络新闻发言人制度。建立网络新闻发言人制度是政府实施信息公开、构建“阳光政府”的一大亮点，设立的重要意义在于，新媒体环境下为民众与政府之间搭建一条政策与民意互动的“桥梁”，实现正确的舆论导向，提高政策实施的效率。现在各政府基本都已经建立新闻发言人制度，而问题的结点在于网络新闻发布不能简单复制传统的发布方式，而要想办法通过网络推心置腹，以平等的发布方式达到更好的传播效果。

2．“跟踪问效”制度。网络问政是项系统工程，三分靠问政、七分靠督办。如果民众通过网络问政所反映的问题，得不到有效解决，那么网络问政就失去了“本真价值”。所以建议将督办情况作为绩效考核的重要内容，并适时向社会公布跟踪解决的情况。真正做到“网上提议、网下落实，网上沟通、网下解决”，使网民提出的意见和建议得到及时解决，体现网络问政真正价值在于“问了不白问，提了不白提”，绝不是政府的“政绩秀”和“形象工程”。

3．建立网络问政问责制度。网络问政要建立起一整套规章制度，从收集到处理、反馈、问责，每一环节都建立并实行严格的制度，环环相扣，形成严密的“工作链”。一方面激励政府各部门认真对待、积极参与。另一方面，可以对政府各部门问政不作为问责。建立网络问政问责制度，对网络问政中对政府政策解释不清、回复不认真、回复不及时，回复不正确，回复不科学，造成民众不满，或造成社会负面影响的，必须依据制度追究领导人和相关工作人员的责任，造成严重后果的，要视情况予以纪律处分，甚至追究法律责任。

网络问政作为一种公民参与政府事务的形式，虽然在中国社会发展至今已有13个年头，但其理论研究以及公共实践都尚处在初步阶段。但我们惊喜的发现在十多年的实践中，网络问政已经由传统的公民发泄平台转变为激发公众的参政意识和民主意识、促进政府职能转变、增强政府效能和政府治理能力的一种公共管理范式。随着中国进入“治理时代”，国家对网络问政作用的重视，其内涵和外延将会不断扩展，成为推进公民社会和政府善治的重要推进器。

[1]第34次中国互联网络发展状况统计报告[R].中国互联网络信息中心,2014.7.

[2]杨军.网络问政:缘起、优势、问题及成因与对策[J].中共天津市委党校学报,2013(5):66-70.

[3]科恩.论民主[M].北京:商务印书馆,1988.40.

[4]郭洁敏.网络民声与政府决策[N].文汇报,2008-06-26.

[5]司忠华.网络问政:政府治理的新路径[J].辽宁教育行政学院学报,2012(11):6-10.

[6]李佳运.论地方政府决策中的公民利益整合[J].中共济南市委党校学报,2014(4):81-84.

[7]陈菊香.网络问政视野下我国政府治理优化研究[D].福建师范大学,2011.37.