“参与民主”视域下农村政治参与制度探微

刘 伟 王 冲

政治参与制度起源于贵族反抗王权的斗争，从资本主义政权建立起，它一直是民主政治的重要形式。由于代议制民主内在的不可避免扭曲公意，因此公民参与政治决策成为现代民主的重要命题。20世纪60年代以来，“参与民主”理论展现出强大生命力，它将参与视作实现自由的平等权利的自我发展的基本途径。参与制度具有弱化公民对权力的陌生感、距离感，强化政治权利意识的功能。

现代性改革以来，我国农村实现了历史性转折，政治参与制度进入一个崭新阶段，政府完善法律与制度，引导公民逐步有序参与政治生活。在我国农村村民的政治参与权利集中体现在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个领域。公共部门为农村公民的政治参与提供稳定的政治环境，但有效的具体参与规则缺乏仍是农村政治参与制度的瑕疵。

一、参与民主与农村政治参与制度

按照民主理论家简·曼斯布里奇的说法， 作为正式术语的参与民主是阿尔诺德·考夫曼于1960年率先提出的，[1]即“参与的民主可以有许多有益的结果，其主要的功能不是为了保护或稳定，而是能够发展人的思想、感情与行动的力量。”[2]奈斯比特在《大趋势》提出“共同参与民主制”，认为其是“代议制”的替代物而非简单补充，强调人们直接参与决策，而不仅仅是选择代表[3]。参与民主理论重新认知与解释“政治”内涵，认为政治作为一种涵盖“感性与理性”并存的公共性行为，充满偶然性，与正理不相容。它和经济一样，是工业社会的组成部分。参与民主追求公民个体的政治价值，主张参与是实现个人平等的基本方式，认为公民应平等、广泛参与国家的政治活动，参与贯彻决策与执行的全部阶段。20世纪70年代以来，伴随着资本主义政治、经济、社会的新变化，参与民主理论在西方盛极一时，对代议制民主产生强烈冲击，呈现多元发展态势。参与民主适应了社会利益主体多元化的需求，分析了参与在民主中的重要作用，发展了在代议制制度框架内丰富大众民主的渠道，强调“参与”政治冷漠的减化效应，[4]倡导参与主体的地位与权利平等，反对决策部门的强势干预，更符合政治改革与发展方向。“参与民主”理论分析了造成现代民主困境的原因，提出了相应改进举措。作为渐进式政治改革的一种方案，“参与民主”理论为我国农村政治参与制度提供了新的发展路径。

作为一个历史性范畴，农村政治参与制度是指居住于农村的公民（主要指村民）积极参加农村内公共事务、公益事业的决策与管理，实现自身权益与农村公共利益最大化的合法的民主形式。在我国农村由于劳动还是谋生的重要手段，全面推行直接民主缺乏可操作性，因此居于直接民主与间接民主之间的“参与民主”在农村发展中拥有一定“市场”。它可以有效维护人民民主，促进村民自治。作为一种新型的民主形式，“参与民主”理论在农村的政治参与制度的构建中居于独特地位。长期以来，我国村民一直是动员式参与，村民自治的确立催化了村民的政治意识与政治热情，他们通过行使权利参与农村公共事务的管理，提高了政治素养。然而在30多年的村民自治实践中，村民只当家不做主，难以参与日常村级事务，村民的自治权利保障缺乏细化可操作法规。近年来，上述弊病引发多种社会矛盾，完善村民政治参与的制度保障迫在眉睫。2014年的平度事件再次敲响了切实保障村民政治参与权利的警钟，国务院在《关于深化改革严格土地管理的规定》中强调，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。换言之，被征地农民享有征收前的知情权、征收过程中补偿标准的议价权以及征收批复后的知情权。[5]而知情权是政治参与的前提与基础。

基层民主是社会主义民主最为广泛的民主实践，人民当家做主的政体实质要求农村政治参与必须实现制度化，通过制度化的政治参与保障村民的公民权利以及集体经济成员的权利。“参与民主”理论既与经济发展条件下大众的民主需求相适应， 又没有从根本上威胁统治权威的利益，[6]保持了社会稳定，因此“参与民主”理论在一定程度上对建立健全农村政治参与制度、推动基层民主自治的健康发展具有重要意义。

二、农村政治参与制度的历史变迁

建国60多年来，随着我国“三农”政策的变化，农村的经济结构、社会阶层与政治制度的巨大变化构成了农村发展的历史环境。农村政治参与制度经历艰难的发展路程，大体上分为两大阶段：人民公社时期与村民自治时期。

我国农村改造运动摧毁了传统乡绅自治传统，国家权力触角延及农村。在国家工业化与外交关系巨变的内外压力下，1958年8月中央政治局扩大会议讨论通过了《关于建立农村人民公社问题的决议》，要求各地逐步建立党政经高度集中的管理机构——人民公社，“一大二公”的人民公社集经济生产、行政管理等职能于一体，社内一切事务均由公社党委决定。具有“威权”特点的人民公社整合了乡村资源，强化了国家管理能力，加快现代化的步伐。然而人民公社僵硬的体制与职能的缺陷严重压抑了农民的活力与积极性，扭曲了发展农村经济的制度初衷。在畸形的管理体制下，农村政治参与制度难产，社民权利意识处于朦胧状态。

我国现代乡村自治制度萌芽于新民主主义革命时期，毛泽东在《新民主主义论》中指出：“新民主主义的政治实质上就是授权给农民。”革命期间根据地摧毁旧权力体系，建立男女平等参与的自治机构，并且通过改造和破坏旧的落后的农村组织，建立新的社会组织机构来实现农村改造。改革开放后，我国农村政治参与进入崭新发展阶段，1982年我国修订颁布的《宪法》第111条规定“村民委员会是基层群众自治性组织，”这一时期我国初步建立了村民自治制度，巩固了基层民主。村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，在村民政治参与过程中起着引导作用。依托于民主选举的村民委员会过滤基层政府不合理的要求，保障了村民的参与权利，催化了村民权利意识，使其适应了现代化的进程。市场经济分化了公域与私域，打破了村民权力依赖意识。纵览30多年的村民自治，农民的主体意识与主体能力逐步增强，基层民主进一步发展。但是农村的政治参与发展缓慢难以适应于经济步伐，缺乏细致化的微观政治参与制度，村民政治参与不平衡、组织化程度低。从公民参与投票活动、接触官员、参与政治表达等情况来看， 我国农村公民政治参与主动性和自觉性较低、具有明显的宗族性和派系性，农村公民政治参与稳定性和水平不高、结构不平衡，非制度化、非程序化等问题依然突出。[7]

三、制约农村政治参与制度发展的政治系统因素

二战以后，两极格局催化了资本主义的迅猛发展，资产阶级代议制民主的弊病也突出显现。日益庞大的官僚机器、复杂的政治活动以及对公民民主政治生活的压制，严重扼杀了民众的积极性与参与性。[8]在代议制民主中，参与被限定为人民对决策者的选择，公民放弃对自我利益的直接维护，将之交由经选举产生的决策者，[9]日益固定的政治体制阻碍了大众政治权利的行使。“参与民主”理论基于“代议制”民主的弊端应时而生，它从政治系统的角度分析公民权利受限的原因，倡导“直接参与+代议民主”的政治模式。参与民主理论的先驱卡罗尔·佩特曼认为不规范的政治运行机制使权力与权利的行使和社会与国家边界的更加模糊，致使国家经常性扭曲、违背公共意志，产生社会不公。一般而言，政治参与制度与经济发展呈正相关。在改革开放与市场经济的刺激下，农村政治参与制度渐渐释放生机活力，政治参与制度法制化、规范化程度不断提高。但是农村政治参与制度仍受到诸多因素的制约，阻碍其现代化的发展进程。厘清制约农村政治参与制度民主化的政治系统因素，是解决其问题的必要环节，也是完善社会主义基层民主的内在要求。

(一)基层党政机构对农村政治参与越位干预和错位管理

在中国社会急剧变化与区域经济发展不平衡的背景下，乡镇政府与村庄之间权力与利益边界是相对模糊的，乡镇政府由于其高度组织性与掌控大量资源的优势使其在行政权与村民自治权的博弈中占据主导地位。虽然《村委会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但是乡镇决策机关的管理职权伴随着经济发展不断扩大。长久以来，由于农村法定隶属关系模糊，乡镇政府把村两委视为下级执行机构，不时干预其运转，村两委职能异化，这极大削弱了村民自主参与意识，妨碍了农村政治参与的良性发展。一方面，基层党政机构为更好贯彻自身意图，肆意干预农村选举活动，扶植代理人，违逆广大村民的选举意志，激化乡村矛盾；另一方面，基层党政机构插手农村日常事务管理，获取不合理收益，排斥村民信访，管制上访村民，村民难以维护政治自由权利。

（二）农村政治参与制度供给不足

农村的有序与稳定依赖于村民积极的政治参与，良性的政治参与需要相应法律法规的保障与约束。目前我国村民政治参与法定渠道主要有村委会换届选举与县乡人大代表选举。在经济条件与文化氛围落后的农村地区，村民的政治选举权利容易遭受当地家族势力、富人阶层与黑暗势力的侵扰。[10]

我国目前政治参与制度的供给明显不足。人民代表大会制度在实践中仍然存在着一些偏差和问题， 一些具体制度尚待进一步完善和健全， 村民自治代表机构选举的不规范，信访制度未能从根本上满足农民政治参与的制度化要求。[11]人大代表的素质与数量、人大的工作方式限制了人大的立法职能，导致农村政治参与制度法律的难产。虽然一些地方政府制定了行政法规，但其权威性不足，缺乏全国统一性的法律制度。基层行政执法部门整体素质与政治参与制度的发展不协调，执行力度不够。受阻于人力、物力的有限，对贿选、操纵选举行为的监督治理较小。

（三）农村政治参与主体的缺失

农村政治参与制度是一种社会管理方法，村民与政府的互动过程。村民是政治参与活动的主体，村民的广泛参与有助于提高村民的政治素养与公共政策的贯彻。受制于传统观念、粗放的经济方式，村民对政府的依赖性依然很强，认为政府应“为民做主”，无视自己的“主人翁”地位。农民私有观念与小农意识、功利主义的混合致使农民形成政治参与的狭隘心理，制约村民的参与意识与参与能力。许多乡镇政府与村两委抵制村民的政治参与，害怕会妨碍其管理，因此村民的政治参与只是临时性集会，尚未形成固定制度，这使参与主体的利益表达受阻。此外，工业化社会背景下农民流动的数量与规模的增加进一步削弱了流动人口政治参与权利的行使，他们在流入地是“二等公民”，他们在流入地的政治权利并没有得到相应的保障。在流入地，绝大部分流动农民没有行使过自己的政治参与权利，也未参加过公共事务的决策会议。

四、农村政治参与制度的路径建设

于海清在《当代西方参与民主理论评析》一文中科学归纳参与民主的变化：除继续从理论上对参与民主的合理性作出论证外， 转向对于参与民主的具体运行机制和实现方式的探讨。参与民主理论认为在更大范围上推行直接民主是民主历史演进的固有规律，参与民主不仅仅指公民对政策方案选择的平等投票，它理应包括从议程设置、偏好表达、有效听证、政策审议及意见形成的全过程。参与民主语境下，讨论、对话和协商受到参与民主理论家的强烈推崇，被认为是参与民主最重要的工具。[12]参与民主理论对公民参与的信仰与我国人民当家做主的要求在本质上也是契合的，参与民主为我们正确处理农村政治参与提供了新的视角。“要是公共政策能真正照顾到全体人民的利益，就必须确保公民政治参与主体价值的实现，就必须建立有效的保障机构，参与本身就是这一机制的重要组成部分。”[13]维护村民的主体性是加强农村政治参与制度建设指向，必须进行制度突破与创新，规范政府行为，加快法治建设，提升村民素质，加强政府与村民的双向沟通，实现农村政治参与制度化。

（一）规约乡镇政府职权，理顺乡村关系

乡村治理由人民公社进入乡政村治的重要根源就是乡镇基层行政权力过大，抑制农民的积极性与政治活力。乡镇政府侵犯村民的参与权等合法权益是造成当前乡镇基层政府与群众冲突的主要原因，[14]因此规约乡镇政府行为是促进基层政治参与发展的重要途径，乡镇政府权力与职能行使必须要遵循法律边界与公平公正的利益分配原则。通过制度化手段将非理性合法的行政行为从乡镇政府的职权中剥离出来，限制乡镇违规干预村民基于政治参与制度的合理诉求表达，约束乡镇机构打压群众正常信访与合法维权活动，规范乡镇政府具体行政行为，促进乡镇行政管理与村民自治的有机衔接和良性互动。

自20世纪末，县乡财政危机凸显，乡镇政府成为“职业经理人”，寻找更大的掌控具体事务的权力，形成物化的利益逻辑，乡镇政府模化为利益群体。推进村民政治参与建设，规约政府行为只是其中一环，整合乡镇政府利益，过滤其非法行为，引导其利益需求于法治范围内也是必要举措。

（二）强化政治参与的法治建设

加强法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八届四中全会提出为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化。政治参与制度是村民政治权利制度化的利益表达途径与载体，虽然《村委会组织法》从国家层面界定了农村政治参与原则与程序，但是缺乏细化的法规，因此补充政治参与的实体性法律与程序性法律是可行的，也是必要的。政府作为社区公共利益的代表者与社会秩序的维护者，坚持公平公正的原则完善政治参与制度与程序，各地方立法机构应制定本地村民政治参与的办法与条例，建立相应的法律制度以规范乡镇政府与村民的行为，明确合法正常的政府具体行为与政府越权干预行为。行政机构要强化法律执行，建设高效廉洁的行政执法队伍，提高执法人员素养，尝试建立信息举报与反馈系统，对于群众举报及时处理并将结果限时反馈到举报人手中。司法机构多与行政执法机关联合执法，加大普法力度宣传，不定期暗访，严查村民贿选等行为。

（三）培育村民主体意识与能力

在农村政治参与制度的建设进程中，任何村民之外的力量都是外在因素，而不可能是内在因素，村民是农村政治参与的主体性力量，在政治参与制度建设中发挥着决定性作用，因此内在地增强村民政治参与意识是实现其主体性根本办法，这最重要的是提升农民的素质与能力。一是通过现代媒体与科技工具加强对村民的教育与技术培训，增强其经济实力，引导与激励村民参与村级事务，在政治情境中培养政治参与意识，提高政治认知力。二是培养村民的公共精神，“要使得公民自觉地参与政治，仅仅依靠他们自身的个人利益驱使是远远不够的，还必须有足够的公益心，即对公益事业的关怀。”[15]借助多种群体活动与丰富的社会组织，动员群众广泛参与，增强群众对公共事务的兴趣，培育村民的自组织能力，促进集体行动。

（四）加强政府与村民互动，推动政治评议制度建设

政府信用贯穿于政府与公众的整个互动关系之中，良好的政府公信力是村民与政府互动的前提。乡镇政府必须树立依法行政的理念，依章办事，提高乡镇基层干部与公务人员素质，乡镇公职人员合理合法地使用自由裁量权，提高政府公信力。政府与村民互动的重要指标是政治参与质量，建立农村政治评议制度是衡量政治参与质量的必然要求。建立科学可量化的评议制度对于推进公平的政治参与、提高政治参与质量、强化领导人的责任意识、农村的有序运行意义非凡。

在农村政治参与评议制度建设方面，可采用自评与众评两种方式，对干部进行德、能、勤、绩等多方面的评定，最后对农村干部评定优秀、称职或不称职的等次，根据考核成绩给予差异化奖金。农村受限于经济实力与村民素质，可以设立居民意见箱，定期收集统计村民对村两委的建议，在农村成员代表大会上宣读。农村要根据自身实际设立评议制度，经常深入群众家走访，归纳整理村民的看法，并把建设性的意见向基层政府推荐。

尽管世界各种发展模式差异性极大，但是政治参与的深度演进是世界文明发展潮流。政治参与主体呈扩大化趋势，参与方式由单一化到多样化再到多层化发展，参与渠道扩宽是农村政治参与制度的发展方向。政治参与是参与民主的核心命题之一，公民参与是衡量现代民主的重要指标，是民主政治的基本立足点。政治参与是实现农村善治的必要条件。俞可平认为只有通过公民参与，民主政治才能真正运转起来。参与民主渊源于西方，20世纪80年代之后，由于参与民主理论和实践的激进性、空想性以及极端性[16]而进入低潮期，逐渐被协商民主取代，但是其主张保护公民个人权利、扩大政治参与的路径对中国农村政治参与制度的建设仍有启发借鉴意义。

[1][6]于海青.当代西方参与民主理论评析[J].国外社会科学,2009(4).

[2]杨静.论现代公共行政中的公民参与[D].中南大学,2004.

[3]于峰,卢瑾.政治参与:参与式民主的核心[J].人民论坛,2011(20).

[4]李成实.参与民主理论:治疗政治冷漠顽疾的良药[J].山东行政学院学报,2012(4).

[5]赵晓秋.对“平度火灾”事件的法律考问[J].法律与生活,2014(8).

[7]侯铁虎,黄召才.建设新农村中的农民政治参与研究[J].理论探索,2006(2).

[8]梁闻菁.参与民主理论对我国公民政治参与的启示[D].长安大学,2009.

[9][12]袁建军,金太军.参与民主理论核心要素解读及启示[J].马克思主义研究,2011(5).

[10]白臻.中国农民政治参与的制度建设研究[D].中国海洋大学,2012.

[11]周挺.乡村治理中的农民政治参与[J].中共福州市委党校学报,2008(6).

[13]杜峰.当代中国公民政治参与制度化研究[D].南京师范大学,2008.

[14]金太军.村庄治理与权力结构[M].广州:广东人民出版社,2008.

[15]许纪霖.当代中国的启蒙与反启蒙[M].北京:社会科学文献出版社,2010.

[16]郑慧.参与民主与协商民主之辨[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2012(11).