构建预算国家的法治路径选择
——以政府公共服务职能的预算保障为视角

唐士亚（上海交通大学 凯原法学院，上海 200030）

构建预算国家的法治路径选择
——以政府公共服务职能的预算保障为视角

唐士亚
（上海交通大学 凯原法学院，上海 200030）

预算是现代国家财政体系的核心，以法治为基础的预算制度是国家治理现代化的必然要求。我国正处于向预算国家转型阶段，社会主义市场经济的高速发展提出了对建设服务型政府的更高要求。强调约束控制政府财政收支的传统预算路径已无法完全适应提高政府公共服务能力、推动政府职能转型的现实需要。因此以公共财政为基础，强调政府公共服务职能的财政预算保障，无疑是预算国家财政法治的必然选择。

预算国家；政府公共服务职能；法治；预算保障；公共财政

综观西方发达国家在建设现代财政体制的过程中，发生了两次重大的财政转型——从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”。财政转型提出了对国家治理能力现代化和建设服务型政府的更高要求。美国公共行政管理学家登哈特（Robert B.Denhardt）的“新公共服务理论”首先提出了服务型政府的理念，认为政府的核心职能是服务，即向社会提供合格的公共产品和公共服务以满足公众利益需求。为方便起见，笔者在此先明确后文中将频繁用到的两个概念：公共服务和政府公共服务职能。公共服务（Public Service）以提供公共产品和服务为主要内容，包括加强城乡公共基础设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育科技、文化体育、医疗卫生等公共事业，为公民参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。政府公共服务职能（Function of Public Service）是指政府在向社会公众提供公共产品和服务的过程中承担的职责和功能。从目前来看，无论在国内还是国外，政府都是公共服务的主要供给者。在预算国家的制度框架中，政府公共服务职能的行使需要以法律规范为行为准则，由财政预算提供物质保证。

一、预算国家：税收国家的进阶

“税收国家”（Tax State）的概念最早来自于德国经济学家熊彼特（Joseph A lois Schumpeter）于1918年所著的《税收国家的危机》一文。熊彼特认为，税收国家的财政收入限于间接取之于税收，不仅足以负担正常的财政开支，而且由于是对企业的盈余进行课征，不会对企业的活动造成巨大的伤害［1］。我国财政法学界主流观点认为税收国家的构成要件为以下三点：第一，税收国家在形式特征上以税收作为国家财政收入的主要来源；第二，税收国家以市场经济和公共财政为经济基础；第三，税收国家实行依法治国和依法治税。作为现代经济国家的一种形态，税收国家着重强调税收收入在国家财政收入体系中的重要作用。不仅如此，税收活动本身所具备的种种特征和税收征管带来的影响，真正奠定了税收国家作为一种现代国家形态的地位。这其中的理由如下：①征税权是国家的重要权力。②税收是现代国家存在的经济根基。③税收制度是国家重要的政治、经济和法律制度。

税收国家是现代市场经济的产物，国家通过法律明确赋予的征税权，无偿地从企业、个人等私主体汲取税收，维持国家机器的运转。税收成为现代国家最主要的财政收入来源，保障政府有能力为社会提供公共产品和公共服务。税收法定原则在税收国家理论构建中具有重要意义，从征税主体的征税权和纳税主体的纳税义务这两方面予以规范，并尤其强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内，从而使当代通行的税收法定原则具有了宪法原则的位阶［2］。但现代法治国家对于公共财政的要求已发展到以财政预算为核心，从收入与支出两方面系统考虑。在税收国家的构建中，过分强调了税收收入、征税行为及税收制度对于国家或者政府的影响，而忽视了对财政支出进行严格的约束与控制。税法学界也在反思税收国家和税收法定原则的局限性。例如日本著名税法学者北野弘久教授对税收法定原则进行了拓展，一方面坚持将纳税人权利的保护作为理解税收法定原则的基础，另一方面认为“应立足于税的征收与使用这两方面统一的观念来把握租税概念的定义，如果不这样就不能真正地维护纳税者的人权”［3］。但笔者认为这种理解依旧是从税收征收和纳税人权利保护方面，即财政收入角度来解决税收法定原则的局限性，而无法真正将财政支出领域考虑在其中。因此笔者认为真正的解决途径是从预算法治的高度理解财政收入和财政支出，现代财政的发展趋势是税收国家向预算国家的转型。

预算国家（Budget State）是采用现代预算制度来组织和管理财政收支的国家。作为一种国家形态，税收国家以取得财政收入（特别是税收收入）来维持国家和政府的运转为重心，缺乏对财政支出活动的法律控制。在预算国家中，政府的财政活动以预算为中心，受到预算法律的严密控制。预算国家的财政预算，不仅包括收入预算，同时也包括了支出预算，从而强化了对财政支出活动的规制，弥补了税收国家财政治理的不足。在收入预算方面，政府必须严格以预算范围为限取得财政收入，不得对超出预算范围的税费项目进行征收；对于超出预算总额的收入也必须进行合理安排或者退还给纳税人。在支出预算方面，没有纳入预算的项目政府不得支出，确保财政支出的规范性和透明性。在支出预算的项目设置上，不仅包括维持国家与政府正常运转所必需的支出项目，也包括保证政府提供良好的教育、医疗卫生、社会保障等公共产品和服务的支出项目。政府在编制预算时，不仅需要关注预算资金的来源问题，也需要注重预算支出项目和预算资金分配的合理性、公平性和科学性。这就要求现代国家预算必须是科学合理的；是经过法定程序批准的；是以绩效和效率为导向的；是有民众监督和审计监督的。由此可见，税收国家向预算国家的转型体现了将财政收入法定与财政支出法定结合起来的理念，标志着财政治理能力的巨大进步和国家理财重心的转移［4］。

二、预算法治的传统路径与修正

现代国家的治理活动以法律为规范，预算国家的构建同样建立在法治的路径之上。香港中文大学王绍光教授在率先提出了“预算国家”的概念之后（2008），认为现代预算制度必须由两个方面组成：第一是财政统一。政府的所有收支最后必须统一到一本账里，严格确保预算的全面性、统一性和准确性；第二是预算监督。代议机构能够监督政府的财政收支，确保预算是经过事先批准的、事后有约束力的［5］。因此预算国家坚持以法治，特别是预算法治来规制政府的财政权力，通过建立现代预算制度将国家财政收支全面纳入预算法治的框架之中，严格约束政府财政收入和投向，不断提高财政预算管理水平。预算国家作为一种先进的国家理论形态，是税收国家的发展转型方向，亦是我国建设法治国家和现代公共财政体系的共同目标。下面笔者将先分析我国是否具备成为预算国家的基础条件；若具备转型为预算国家的基本条件，进而探讨现阶段预算法治路径之体现和不足；针对传统预算路径的不足，有效的路径修正又将如何进行？这一系列探讨发掘无疑具有积极的意义与生动活泼的趣味。

（一）我国现状：税收国家向预算国家的转型期

税收国家以取得最大化的税收收入为国家财政活动的根本任务，突出了汲取税收、扩大税基的重要性。根据财税法学界对于税收国家的界定，税收收入占国家财政收入50%以上的国家即可称为税收国家。笔者收集整理了2004-2013年我国相关税收收入、财政收入的数据，对此展开分析。

表1　我国财政收入、税收收入（2004-2013）

根据表1可知，我国2004-2013年税收收入占全国财政收入的比重维持在85%以上，符合对于税收国家的界定。从严格来说，税收国家还应当是税收法定主义主导财政治理的国家，以税收收入占国家财政收入的比重为衡量标准，是基于对西方发达国家财税数据的统计分析得出的定量标准。现阶段我国已颁布《企业所得税法》、《个人所得税法》、《车船税法》、《税收征收管理法》四部税收法律，辅之以大量税收行政法规、部门规章及涉税规范性文件，基本建立起较为系统的税收法律法规体系，国家财政税收活动在法治的框架内有序运行。

从预算法治层面考量，预算法素有“经济宪法”、“亚宪法”之称，预算制度是现代国家治理体系的重中之重。1994年第八届全国人大二次会议通过我国第一部《预算法》并于1995年1月1日正式实施。旧《预算法》在二十年的运行过程中暴露出预算编制粗糙、透明度不足、地方债举借争议等问题，已不能适应经济社会的发展要求。自2004年启动预算法修订，酝酿十年，跨越三届人大，历经四审，经过多方力量利益博弈后，十二届人大常委会第十次会议于2014年8月31日通过修改后的《中华人民共和国预算法》，新《预算法》自2015 年1月1日起施行。以“规范政府收支行为”为立法宗旨的新《预算法》实现了向控权法的转型，进一步明确了预算法律对于政府预算的控制、约束，促进国家财政收支的制度化、程序化、规范化，在制度设计上体现了预算法定的形式价值。

因此，当前我国已是成熟的税收国家，预算法治初具雏形，具备由税收国家向预算国家转型的条件。

（二）预算法治传统路径与不足

在肯定了我国正处于向预算国家转型的阶段后，研究预算法治之路径具有重要意义。如前文所述，传统预算法治路径突出预算在国家财政体系中的核心地位，通过建立现代预算制度，严格规范政府收支行为，强化预算对于行政权力的约束，将国家财政收支活动全面纳入法治的框架之中，表现出一种“强约束性的倾向”，正是预算法治传统路径之体现。

但值得关注的是，现阶段预算法治的着力点基本落实在对于政府财政收支活动的约束，而在较大程度上淡化了对于政府公共服务职能的预算保障。具体而言，我国公共财政支出带有浓厚的“建设财政”特点，经济性公共服务费用明显偏高［6］。传统预算法治路径既严格约束政府财政预算收支活动，又在财政预算目标和支出安排中紧紧围绕经济建设做文章。现代政府职能除了传统的政治统治职能、经济建设职能外，在市场经济条件下，政府以向市场提供良好的公共产品和服务为主要职能。在1994年分税制改革、2002年所得税分享改革之后，中央几乎上收了所有税种，地方税体系并不成熟，中央财政的转移支付也无法填补地方财政支出的缺口，造成了地方财政收支无法匹配。目前全国大多数省份财政体制中，地方财政收入能力不足，许多基层财政仍处于紧张运行甚至入不敷出的窘迫状态［7］。如表2所示，以1994年分税制改革为界限，在此节点前后，中央和各级地方政府的财政自给能力发生了值得深思的变化。

表2　我国各级财政自给能力情况（1990-2013年）

续表2

阅读表2可知，从1990年到2013年，中央财政自给能力由低于1逐步升高，在2006年后升高到2.0以上，2011年开始更是稳定在3.0高位附近，表明中央政府拥有较强的财政支配能力；在地方财政体系中，省级财政自给能力保持在0.45～0.65区间上下平稳波动；市、县财政自给能力整体呈现不同程度的下降趋势，县级财政形势最为严峻，近十年来持续陷于财政自给能力低于0.5的困难状态中；乡级财政因中央政府大力推行财力性转移支付、专项转移支付，财政自给能力在经历了近二十年的下滑后有所回升，2009年后基本稳定在1.0的收支平衡状态。可谓是“中央财政欢天喜地，省级财政紧紧张张，县级财政缺衣少粮”。

良好的公共产品和服务的提供需要政府投入大量财政资金，特别是我国广大中西部经济欠发达地区为发展地方经济，提高人民生活水平，对于基础设施建设和配套公共服务有着急迫的需求。在传统预算强调约束控制财政收支的格局下，地方政府同时又承担提供大量基本公共服务职责，许多基层政府财政预算很难维持稳定的工资发放、机构运转和民生保障等正常开支需求。建设现代服务型政府需要预算法律制度给予政府充分的财力支持以落实政府公共服务职能，更多地将财政资金投向教育、医疗卫生、就业保障等民生领域，进一步完善地方基础设施建设。传统预算路径强调严格控制财政收支的单向思维已不足以适应服务型政府职能落实的需求，故需要对预算法治的传统路径进行修正，向实质意义预算法定框架下的弹性化、绩效化、民主化的政府公共服务职能预算保障路径转变。

（三）政府公共服务职能的预算保障：预算法治传统路径之修正

传统预算路径严格的约束效力意味着预算本身就相当于法律。从这一意义出发，预算实际上是一些授予政府权力并要求其运用所掌握的资源达致一定目的的行动指令［8］。形式意义预算法定强调的是支出预算本身的效力，即支出必须且只能在预算内进行。由此可见，形式意义预算法定制约下的传统预算路径既无法解决预算执行过程中随时面临的各种政策性、法定性的增支项目，也无力落实政府公共服务职能的财力保证。解决预算与现实的冲突，关键在于坚持预算实质法定指导下的预算法治路径修正。预算实质法定突破了形式意义预算法定的僵化失灵，赋予预算执行一定的弹性空间，允许满足应急性支出需求，同时又关注预算决策、预算执行与现实的关联互动，以向政府让渡一部分自由裁量权和扩大预算适用的事前授权，减小了政府预算外支出的冲动，在保持预算开放性基础上更好地强化了预算效力。

政府公共服务职能的预算保障路径坚持在实质预算法定的框架内，加强预算制度向各级政府落实公共服务的资金倾斜力度，建立一套长效性的政府基本财力保障机制，从而满足各级政府（特别是县、乡基层政府）提供公共产品和公共服务的需求，促进基本公共服务的均等化，实现“保运转、保服务、保民生”的目标。预算保障路径以《预算法》等预算法律法规为准则，以立法形式规定政府预算的级次划分、收支内容、管理权限等内容，预算的编制、审批、执行、管理和评价必须在法律规范下进行。政府预算必须经过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会审查批准后才能公布实施，非经法定程序——即报请本级人大常委会（乡、镇人大审查和批准本级预算的调整方案）审查批准，任何地方、单位均不得擅自改变批准的预算［9］。由此可见，政府公共服务职能的预算保障路径既坚持了预算法定的本质要求，又弥补了对基层政府公共服务职能的财政预算缺少重视的不足，实现了对预算法治传统路径之修正。

三、政府公共服务职能的预算保障路径内涵揭示

在明确了传统预算路径的不足与修正方向之后，建构合理的预算保障以加快预算国家进程成为值得探讨的重要问题。1994年分税制改革深刻改变我国各级政府财力版图，在中央政府财力迅速增强的繁荣景象之下，是承担繁重基本公共服务供给职责的地方政府缺乏可持续财政汲取能力的窘境。全国基层政府普遍存在财力与事权不匹配的问题，在传统预算刚性约束的制约下，地方政府公共服务职能的落实缺少有效的预算资金保障。因此，走合理放权、以绩效化和民主化为支撑的预算保障路径，坚持实质性的预算法定方向，成为改革的必然选择。笔者接下来将分析政府公共服务职能的预算保障路径之内涵。

（一）公共产品、服务供给领域合理放权

预算法治的根本目标在于建立与我国公共财政体系相适应的政府预算体系，为市场经济提供所需的公共产品和服务。政府作为公共产品和服务的供给者，需要预算法律为其职能实现提供资金支持。但实质预算法定中的公共服务职能预算保障并不是笼统地筹划预算资金，而是严格限定在政府提供公共产品和服务领域给予政府适度的资金支配权和自由裁量权。通过将政府公共服务职能的预算保障纳入法治框架，规范预算支出的用途和流向，防止政府提供公共产品和服务异化为政绩工程，防止预算支出异化为低效率的乱投资，确保预算资金真正用于政府公共服务职能的落实。

不同级次政府履行公共服务职能、提供公共产品差异性的基础是公共需要的层次性。在分级分税预算管理体制下，各级政府可以根据公共需要的受益范围划分不同的层次，从而科学、合理地确定各级政府之间的事权范围和财政管理职责。具体而言，中央政府和地方政府的预算支出支配权应有所区别。按照受益原则划分公共产品层次的要求，那些属于全国性、且受益边界为全国居民的公共物品理应由中央政府提供，如国防、外交、跨地区公共工程（南水北调、西电东输）等；那些只能满足某一特定区域范围内居民的需要且受益边界相对封闭、均匀的公共物品，如地方性学校、区域内基础设施等应由地方政府提供。通过修改《预算法》的具体实施细则，明确列举中央和地方政府拥有一定自由裁量权和资金支配权的开支项目，在法律层面厘清中央与地方事权、财权的划分，落实事权与财权相匹配。对于各级政府的共有事权，尤其是基础设施领域的共有事权，按照项目分级管理和费用分级负担的原则进行合理具体的划分［10］。在相应的预算支出划分上，一是要明确中央、地方固有的预算支出；二是依法确定各级政府间共同事务的费用分摊比例。

预算资源的具体分配应当属于行政机关裁量的范畴，需要立法机关控制的是对社会公共利益造成重大影响的预算资金使用行为以及更为宏观的预算执行过程和外部因素的审查。在对政府公共服务职能的预算保障资金支配权合理放权的同时，建立相配套的审计监督才能将下放的权力约束在法律的范围内。目前在我国，审计机关是政府行政部门，并不具备严格意义上的独立审计权。预算是政府财政的预算，这就等于政府自己审计自己，审计的效果与公正性无法令人彻底信服。建议实行审计机关经费单独批准和拨付制度，即审计机关的预算经费可由人民代表大会审查与批准，人大财经委签发支付令，财政部门据此拨付［11］。只有这样才能割断政府与审计部门的利益联系，保证审计监督的独立性与公正性。

（二）构建绩效化的公共服务职能预算保障

绩效预算是市场经济条件下政府预算改革的方向，是一种以政府履行公共管理职能为基础，将预算建立在可衡量的绩效评估之上，以目标为导向，以项目投入产出比为衡量，旨在有效降低政府提供公共产品的成本，提高财政资金使用效率的现代预算管理模式。公共服务职能的预算保障路径以保障政府为市场提供必要、充分的公共物品为目标，同样追求预算支出的效率。伴随市场经济改革的深化，政府应及时退出竞争性领域，专业提供公共产品和服务。通过注重对政府使用公共服务职能预算保障资金的结果考量，建立合理的考核指标体系，确保政府提供的公共产品和服务是为市场所需要的，具有良好的效率和有用性。绩效考核指标体系的设立应遵循共性指标与个性指标相结合，定性分析与定量分析相统一的原则，实现对预算资金的充分测度。其中，共性指标是适用于所有预算支出项目的通用指标，通常包括资金到位率、资金使用率等；个性指标是预算支出绩效考核的核心指标，适用于不同预算部门或项目，如社会保障支出指标、医疗卫生支出指标等。截至2012年底，全国所有36个省级财政部门都制定了专门的绩效预算管理制度，绩效预算评价范围不断扩大，评价项目日益增多，全国性的绩效预算管理工作的基础已初步建立。公共服务职能预算收支的绩效考核应以此为基础，既注重追求资金利用效率的提高，又不能一味陷入“唯数字论”的泥沼，推动绩效预算的进一步完善。新《预算法》中“绩效”一词前后出现了六次。例如第12条“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”、第32条“各级预算应当……参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果……进行编制”。虽然多次出现“绩效”一词，但都是以模糊、概括性的条款出现，缺乏可操作性，能在多大程度上具体指导绩效考核在执行层面的有效贯彻值得深思。

另一方面，政府职能的划分已十分精细，预算资金的使用水平应相应提高。这就要求改变过去粗放式的预算资金使用方式，通过过程控制和结果控制的方式对预算资金进行精细化的理财和使用［12］。编制精细化的预算需要两个重要条件，即按职能和支出目的分类。在建设预算国家目标的指导下，应严格依照《预算法》对预算编制的要求，将政府支出按其功能分类为类、款、项，按其经济性质分类为类、款，把科目充分细化，满足对财政预算资金分析评估的要求。绩效预算以“成本”作为预算编制、考核的基础，从会计分析角度来看，成本属于权责发生制信息，相比传统预算以属于现金收付制的“支出”为预算编制的基础，绩效预算更有利于分析各级政府、部门和政府项目的投入产出比，提高财政资金的配置效率。

（三）实现民主化的公共服务职能预算保障

预算制度是财政制度的核心，预算公开是公共财政的本质要求。随着预算管理体制改革的深入和公民纳税人意识的增强，社会各界对预算公开的要求愈发强烈，充分反映了民众要求国民财富公平分配、财政资金合理使用、自身知情权和监督权真正行使的利益诉求。在公共财政的框架内，预算资金主要来自于国家对民众的征税。如果政府要将这部分预算资金用于落实政府公共服务职能，自然要向社会公开，接受民众监督。新《预算法》第14条规定：“……预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”。因此政府公共服务职能的预算保障资金，除涉及国家秘密或安全外，应通过政府专项报告、政府网站公告等方式向社会公开，全面接受社会公众（纳税人）的监督。各级政府应根据《政府信息公开条例》和财政部《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》的要求，主动公开预算保障资金支出的预决算表，对有关数据及编制情况进行说明，增强预算透明度。

民主化的政府公共服务职能预算保障不仅在预算制定后向社会公开公示，也需要在预算编制中充分体现民意，表达人民意志。财政部门在制定政府公共服务职能的预算保障资金时，可通过预算恳谈会、预算听证会等多种形式邀请民众代表建言献策，充分听取公众意见，集思广益，建立有效的公民参与决策的渠道［13］。以浙江温岭参与式预算为例，从2005年开始，温岭市在新河、泽国两镇率先试行公共预算改革，积极运用民主恳谈会为基层人民代表大会审查政府预算服务，不断强化对预算的审查和监督，形成了对预算进行实质性审查监督的“参与式预算”。其中新河镇模式的特点主要体现在会前初审、大会审议和会后监督。一是在会前初审时，镇人大主席团下设的财经小组组织召开预算初审恳谈会，分为工业、农业、公共事务三个专门小组，邀请包括人大代表、各社会团体代表和自愿报名的居民在内的与会人员集中讨论，会后各小组形成初审报告。二是人民代表大会审议时，人大主席团组织人大代表进行预算报告集中审议，镇政府领导回答代表们提出的询问，并根据代表们提出的意见形成预算修改案，并再次提交大会投票表决。若有半数以上代表投票赞成，则通过成为正式预算。三是会后监督方面，在人大闭会期间，镇人大财经小组作为预算执行监督常设机构，对预算执行情况进行监督，并参与下一年的财政预算编制。温岭参与式预算模式将公众参与和人大代表监督有机结合在一起，增强了预算透明度与预算刚性，代表了公共预算改革的方向，为我国建设预算民主提供了新思路。

四、预算法治双路径的融合之路

通过给予政府在提供公共产品和服务领域一定的预算保障资金支配权，强化预算资金使用的绩效考核，切实保障政府职能的有效落实，无疑是一条构建预算法治国家的正确径路。但在改革实践中这条道路并非一帆风顺，仍旧存在许多矛盾。传统预算的目标在于约束控制政府财政收支活动，通过立法监督、审计监督等多种方式防范政府行为失范。从这一角度来看，强调政府公共服务职能落实的预算保障路径似乎与传统预算之间存在一定程度的矛盾和冲突，这也是构建预算国家必须面对的问题。党的十八届三中全会提出：“……财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障……必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法制政府和服务型政府”。为解决预算法治双路径之间的矛盾，我们应以党的十八届三中全会精神为纲领，将思路回转到建设公共财政体系的目标和服务型政府的方向上。

（一）现代公共财政体系的共同目标

预算国家要求建立与我国市场经济发展相适应的公共财政体系，必然重点关注政府预算改革。无论是追求政府权力约束控制的传统预算，还是本文提出的政府公共服务职能预算保障路径，其共同目标均是建立与健全适应我国公共财政体系的政府预算体系，发挥预算体系在公共财政体系中的统领作用，确保我国财政的公共性的属性。“公共性”这一概念具有深刻内涵。从基本理念层次来看，公共性是指政府应着眼于社会的长远利益和公民的共同利益开展行政活动。从政治过程层次来看，公共性意味着在涉及公共产品提供等关系民众普遍利益的行动时，政府行动应有有效的决策参与和决策选择机制，公民有畅通的渠道了解政府信息；公民在完备的法律规则指导下可以充分表达自身意愿和利益诉求，有效监督政府行动和公共产品供给。公共财政的核心在于“公共性”，要求向市场提供良好的公共产品和服务。预算改革以“公共性”为根本宗旨，以向市场提供公共产品和服务为目标，是预算改革适应公共财政的必然选择。以向市场提供公共产品和服务为目标就要求一方面以法律约束政府财政收支活动，确保政府预算资金的有效使用，杜绝政绩工程、面子工程的出现；另一方面在预算资金的筹划、分配中充分考虑政府履行公共服务职能的需要（特别是对财力薄弱的乡、镇一级政府倾斜），赋予政府在提供公共产品和服务领域一定资金支配权和自由裁量权，关注预算资金的使用效率和产出，以绩效化、民主化的预算保障推动政府职能的落实与改革。稳定增长的国家财政收入是保证政府公共服务职能预算资金来源的基础。在我国经济增长放缓、全国财政收入增速下降的“新常态”下，国家应积极探索与经济发展相适应的财政收入增长新机制，促进产业结构优化调整，加快现代服务业转型升级，努力培育可用财源。与此同时，应不断加强税费精细化管理，完善纳税评估办法和税收征管体系，强化对各类非税收入的税务化征管，在不影响社会经济正常发展的前提下实现税源变成税收，财源变成财力。因此，坚持以建设现代化公共财政体系为目标，能够确保传统预算与推动政府职能转型的预算保障路径同时推进，是一条实现“税收国家”向“预算国家”转型的正确道路。

（二）服务型政府的基本方向

预算国家采用现代预算制度管理财政收支，以法律制度规范政府财政收支活动，实现预算法治下的国家治理。市场经济的本质要求就是法治经济，依法治国又是市场经济健康运行的客观要求。传统的管制型政府、管理型政府缺乏有效的法律约束，政府权力延伸过广而无良好有效的配套监督，产生了大量财政腐败、资金浪费现象，无法适应预算法治的要求。改革开放30多年行政体制改革的历史明确划出了一条政府职能发展的主线，即政府从对社会的管制到管理再到服务的转变，既是现代市场经济国家的必然选择，也是预算国家的基本要求。

服务型政府以向市场和社会公众提供良好、高效的公共产品和服务为目标，要求在公共财政体系和预算法治的框架下运行。以建设服务型政府为方向，一方面要求以法治规范政府财政收入和财政支出行为，强调预算资金支出的流向和用途，确保财政支出有效用于公共医疗、社会保障、公共设施等民生服务领域，实现服务型政府服务民众的宗旨。在已经推进改革的基础上，继续深化部门预算改革、国库集中收付制度和政府统一采购制度，将预算外收支纳入预算内管理，加快建设服务型政府的统一、透明的公共财政预算。另一方面应着力调整和优化预算支出结构，科学界定预算支出范围，在财政预算上支持各级政府不断提高公共服务能力，打造节俭型政府，严格控制一般性支出过快增长，削减三公经费、办公楼宇建设等行政办公支出，降低政府运行成本，突出服务型政府预算支出的公共性特征。故坚持以建设现代服务型政府为基本方向，实现传统预算路径和政府公共服务职能落实的预算保障路径的结合，符合预算法治的本质要求。

五、结　语

我国当前正处于“税收国家”向“预算国家”的转型时期，传统预算的经验已不足以单独指导财政预算的转型发展。坚持以公共财政为基础，以法律规范为约束，以绩效化、民主化为方向，落实政府公共服务职能的预算保障，提高预算支出的效率和产出，为市场经济提供良好的公共产品和服务，无疑是构建预算国家的正确法治路径。财政预算制度是国家治理的基础和重要支柱，财政预算改革往往能产生行政管理改革的连锁反应，进而带动新一轮全面改革的突破。本文以政府公共服务职能的预算保障为出发点，阐释了一种建构预算国家法治路径的新思路，丰富了预算法治的内涵。但本文限于篇幅，只为这种新路径构建了大致的框架，其具体细节仍需要进一步的研究与探索。

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［责任编辑：胡亭亭］

The Law Path Selection to Build up a Budget State—From the Perspective of Indemnificatory Budget of Government Public Service Functions

TANG Shi-ya
（KoGuan Law School，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）

Budget plays a key role in the national public finance system.The budget system under rule of law is a necessary requirement to realize the modern enterprise of state-building.At present，China is at the stage to transform into a budget state.With the rapid development of the socialistmarket economy，it is inevitable to have higher requirements for building a service-oriented government.The traditional budgetmodel which emphasizes the government revenue and expenditures can’t meet the needs of improving government public service ability.So it is a necessary choice to stress budget funds safeguard of government public service function，so as to realize the goal of rule of law in public finance.

budget state；government public service function；rule of law；indemnificatory budget；public finance

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.03.013

D63-3

A

1674-8638（2015）03-0070-08

2014-12-25

唐士亚（1990-），男，福建福州人。硕士研究生，研究方向：财税法，金融法。