新环保法实施的作用、存在的问题及其对策

文｜邢建国

新环保法实施的作用、存在的问题及其对策

文｜邢建国

新《环境保护法》将十八大以来国家倡导的“生态文明”的价值理念第一次以国家立法的形式加以确立，奠定了新《环境保护法》环境基本法的基础地位，直面我国环境问题日益严峻的客观事实。

2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》，新法已经于2015年1月1日施行。至此，这部中国环境领域的"基本法"，完成了25年来的首次修订。这也让环保法律与时俱进，开始服务于公众对依法建设"美丽中国"的期待。受限于原有的法律规定，长期以来，中国环保部门的处罚力度、执法手段都相当有限，相对于公安甚至税务和工商部门来说，环保部门一直都是一个“软衙门”，难以震慑日益猖獗的环境违法行为。刚刚出台的新《环境保护法》，提供了一系列足以改变现状、有针对性的执法利器。

一是新增“按日计罚”的制度，即对持续性的环境违法行为进行按日、连续的罚款。这意味着，非法偷排、超标排放、逃避检测等行为，违反的时间越久，罚款越多。之前法律规定的针对环境违法的罚款，是一个定数，数额并不大，导致违法成本较低，不少企业因而怠于治污。新法施行“按日计罚”之后，罚款数额上不封顶，将倒逼违法企业迅速纠正污染行为。

二是新的《环境保护法》作为一部行政法律，罕见地规定了行政拘留的处罚措施，对污染违法者将动用最严厉的行政处罚手段。新法规定：对情节严重的环境违法行为适用行政拘留；对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构，规定承担连带责任。

三是个别地方企业的污染行为之所以肆无忌惮，背后是当地官员基于畸形政绩观的默许纵容，对此新《环境保护法》将拿“保护伞”开刀。其具体规定是：领导干部虚报、谎报、瞒报污染情况，将会引咎辞职；面对重大的环境违法事件，地方政府分管领导、环保部门等监管部门主要负责人将“引咎辞职”。

新《环境保护法》将十八大以来国家倡导的“生态文明”的价值理念第一次以国家立法的形式加以确立，奠定了新《环境保护法》环境基本法的基础地位，直面我国环境问题的日益严峻的客观事实，问题导向突出，改变了长期以来我国环境立法脱离经济建设和社会发展的实际、环境立法“过软”的现状。

新环保法起到的突出作用

针对我国环境管理体制过于单一结构的弊端，新环保法在突出强调政府的环境监管责任的同时，秉持“多元共治、社会参与”的现代环境治理的理念，鼓励企事业组织和公民个人积极参与环境治理，充分发挥社会的力量参与环境保护，体现了“参与民主”的时代潮流，也顺应了“科学立法”的社会民意。

针对过去各级政府对环境监管“有权无责”，“责权不明”的监管体制，新环保法明确了政府的职责范围，依法接受本级人大监督，为进一步明确和加强政府的环境监管职责确立了法律依据。

针对环境执法部门“有责无权”的实际，新环保法赋予了环境保护监督管理职能部门以现场检查权，查封、扣押权等，进一步树立了环境监管部门的执法权威。

针对过去环境执法的手段落后、以罚代管的实际，新环保法在机制创新方面，一改过去政府和相关部门包揽一切、单打独斗的传统，立足环境保护规划、治理模式、治理手段、政策引导、司法救济等几个方面，从社会经济发展方式上寻源头、找办法、求出路。

针对过去环境保护制度缺失，欠缺科学性的实际，新《环境保护法》新《环境保护法》在自然资源保护、污染防治、区域治理、环境监测与环境损害、风险预警、公民环境权保护等诸多方面都有制度创新，一定程度上弥补了我国以往立法制度不完善的问题。

针对过去环境侵害“立案难、救济难”的实际，在司法救济方面，新《环境保护法》最大的亮点之一就是规定了环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度在新《环境保护法》中的确立历经了“制度从无到有，原告主体从单一向多元扩展”的博弈和波折，顺应了社会民意，体现了公民参与和民主立法的基本精神。

针对过去对公民“环境权”保护无立法依据问题，分析指出，新环保法虽未明确提出“公民环境权”的概念，但新环保法规定了信息公开和公众参与制度。同时，新法对各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，提出应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利的责任规定，这无疑对于推动我国环境民主、培育和夯实社会生态文化具有重大的积极意义。

新法施行“按日计罚”之后，罚款数额上不封顶，将倒逼违法企业迅速纠正污染行为

实施新环保法过程中存在的问题

地方政府的环保主体责任凸显不够。新《环境保护法》第六条规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。这明确界定了地方政府的环保主体责任。目前，虽然地方各级政府的环境意识有了不同程度的提高，但是一些地方政府不能正确处理环保与发展的关系，认为经济发展是硬任务，环境保护是软指标，一旦环保与发展出现矛盾时往往舍弃环保。虽然中央提出对领导干部实行生态环境损害责任终身追究制，离任时要有自然资源资产离任审计，但因目前尚未出台实施细则而难以落实；对有的领导干部本应追究环保责任，也因无相应追责制度而不了了之。

环保部门统一监督管理难度大。一是在职能定位上，地方政府对环保部门定位千差万别。二是在监管体制上，环保部门平行于其他部门，甚至被视作弱势部门。三是在监管职能上，除环境保护部环监局及少数地方环监部门为公务员编制外，各地环监部门均为事业编制或参公管理事业编制。四是在监管能力上，部分地方以环境监察执法未纳入国务院正式批准的执法序列为由，将基层环境执法车辆收回，执法装备配备也十分有限。五是在监管力度上，一些基层环保部门由于主客观原因，监管执法的力度依然偏软。

有关部门环保监督管理未形成合力。新《环境保护法》第十条规定：县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。这明确界定了政府有关部门担负环保监管的法定职责。

一些企事业单位守法自觉性不高。新《环境保护法》第六条规定：企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。目前环境违法行为仍然多发，其根源是一些企事业单位守法的自觉性不高，主要表现在：一是不知而犯，尤其是小企业主的环境常识不足、环境意识低下，对环境违法浑然不觉，对违法排污行为司空见惯，不以为违法；二是明知故犯，不少企业仍抱有侥幸心理，尤其是企业在经济效益不好的情况下，为获得利润想方设法逃避监管；三是恶意违法，为追求效益，在环保设施上做文章，不上环保设施，或者上了设施也不能正常运行，运行起来又不能达标排放。对此，增强企事业单位守法的自觉性，无疑是当前最为迫切的任务之一。

公众履行环保义务不到位。随着社会经济的发展，社会公众的环境意识日益增强，但与新《环境保护法》的要求还有差距，很多人不能正确履行环保义务：一是有的缺乏环境意识，不懂法、不知法，对环境保护漠不关心，听之任之；二是有的虽有环境意识，但不能亲力亲为践行环保义务，一旦牵涉到个人利益诉求，便言行不一，甚至成为污染制造者；三是有的缺乏环保义务和责任感，对政府提倡的环保行动不能积极参与；四是有的监督意识不强，对环境违法行为不制止、不举报。

主要对策

要实行党政同责,督促地方政府切实落实环保主体责任。2015年全国环境保护工作会议明确提出要着力推动“党政同责”“一岗双责”，把生态文明建设作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核评价重要内容。当前，应凸显党委的环保领导责任。地方政府对辖区环境质量负有法定职责。党委在资源配置、发展导向、人事安排等方面具有决定性作用，在严峻的环境形势下，一旦党委领导责任虚化，将不可避免地导致政府环保工作出现不确定性。因此，完善党政领导干部考核和评价机制，建立健全党委环保工作领导机制已是当务之急。要不断深化督政工作，以环保综合督查为主要形式，以地方政府为主要督查对象，从经济发展与环境保护关系着眼，从地方政府、有关职能部门、排污单位等不同责任主体着手，对政府履责不到位的采取通报、约谈、限批等方式，推动政府切实承担起环保主体责任和发挥统领作用，使地方经济发展与环境保护得以协调推进，环境质量得以不断改善。

要加强人大、政协监督，督促政府强化环保履责。人大监督是宪法赋予人大及其常委会的重要职权，负有监督本级人民政府工作之责；民主监督是宪法赋予政协的重要职能，是政协实施党外监督的有效形式。尤其是面对严峻的环境形势和广大人民群众的迫切期待，推动新《环境保护法》有效实施，人大和政协的监督必不可少。一方面，人大应积极监督政府履行环保职责，通过专题调研、实地考察、明察暗访、问卷调查等多种形式，全面了解环保真实状况，督促政府严格依法行政；政协应主动开展热点调研，深入开展民主监督，充分发挥参政议政职能，对党委和政府落实环保主体责任方面提出及时批评和建设性建议，推动地方政府主动接受监督、重视监督、落实监督。另一方面，人大在加快修订和完善与新《环境保护法》配套的各专业法的同时，应充分重视与法律配套的行政法规、规章制订不及时的问题，将督促国务院和相关部门及时出台相关法规、规章，确保新《环境保护法》有效实施。

要不断完善环保体制，保障环保部门统一实施监管。为解决当前环保部门监管的统筹性和权威性不足的痼疾，需要对现行环境管理体制进行改革。一是建议在政府层面成立环境保护委员会，探索和完善大环保体制，强化环境与发展的综合决策和协调机制，使环保工作由单一的污染源监管上升到对空间格局、产业结构、资源配置的调控和优化。二是适当归并环境监管职能，减少职能交叉，有序整合并明确分散在不同领域、不同部门、不同层次的监管职能，逐步建立统筹有力、运行高效的环保统一监管格局。三是授权环保部门按照环保责任目标，定期对各行业、各部门组织开展环保目标考核，强化环保约束机制。四是强化环保部门能力建设，明确将环境执法纳入行政执法序列，统一服装，保障装备，增加编制，尽快改变现行委托执法地位，切实加大环境监管执法力度。

要强化有关部门环保责任，促成权责相匹配的分工合作格局。一切单位和个人都有保护环境的义务。加强环境监督管理，各有关部门必须齐抓共管，形成合力。一是要增强认识，勇于担当。二是明晰职能，责任到位。三是部门联动，形成合力。大力推动环保与城建、国土、水利（水务）、公安、农业、工信等部门的联动。四是严格考核，实行问责。在考核政府环保履责的同时，应对各有关部门的环保履责情况进行考核，并纳入领导干部考核评价体系。

要落实企业治污责任，强化守法的自觉性。立法、执法、司法，最终还是要落到守法上来。从目前情况看，加大执法力度是一方面，更重要的是企业要自律守法。对此，要多措并举，综合施策。一是在思想上，使排污者不愿违法。要通过各种形式的宣传，强化企业的守法意识。二是在制度上，使排污者不能违法。按照新《环境保护法》的总体原则和要求，配套相应的制度规定，把制度笼子扎紧，不让违法者有机可乘。三是在执法上，使排污者不敢违法。要坚持铁腕执法，严厉处罚，加强与公安的合作，加大执法力度。四是在经济上，运用各种经济手段，利用经济杠杆激励和约束企业，对企业利益进行调节，促使企业守法自律。

(作者单位:新疆兵团第五师环保局)