对审判权优化配置的实证分析与改革建议*

徐秉晖，袁 坚

(1.四川省社会科学院，四川 成都 610072;2.四川省高级人民法院，四川 成都 610000)

我国《宪法》赋予了人民法院独立行使审判权，人民法院审判不受行政机关、社会团体和个人的干涉。审判权的行使需要审判组织来落实，这意味着审判权需要进行第二次分配，即宪法将审判权赋予法院后，法院还需将审判权分配给具体的执行主体，那么，法院应当依据怎样的规则来分配审判权呢?从现实情况来看，法院对审判权运行机制及其规律的认识仍在探索之中，传统审判权配置模式所造成的不合理现象仍然突出。

一、当前传统审判权配置的一般模式及特点

按照最高人民法院三五改革纲要的要求，很多地方人民法院已尝试或正在尝试各种审判权配置的改革，并初步形成了各具地方特色的审判权配置新现象，但基于制度、国情、主观认识等诸多因素的影响，这些改革的效果尚不显著〔1〕在审判权配置改革中，动作较大，手段较为彻底的当属佛山中院，从最初提出的司法独立再到折衷的内部审判独立，到最后的改革搁置，虽然改革受阻颇大，但改革手段不失为司法改革之表率，其能否取得最后成功尚待实践检验。参见《南方周末》2013年4月25日版:“佛山独立审判改革搁置法院此举被指让公安难办”。，传统的审判权配置模式仍然在全国法院系统占据着绝对统治地位，这种审判权配置的特征也较为明显。

(一)审判权分散性配置较为明显

审判权乃享有法定裁判权的机构和个人，针对申请者向其提交的诉讼案件，按照法律规则和原则等，作出具有法律约束力的裁决结论的权力，从性质上看其具有不可分性，但当前审判权却被人为地分配给不同的审判主体分别或共同行使。为对这一现状作进一步说明，我们以S省C市中院及C市J区法院为例:在2012年，C市中院审结各类案件21854件，J区法院审结各类案件12786件，各类主体参与案件审理的情况如下:

图表1 C市中院各主体参与案件数

图表2 J区法院各主体参与案件数

从以上两个图表可以看出，实践中行使审判权的主体包括以下几类:一是独任法官。即基层法院通过简易程序独自裁判简单、争议不大案件的法官。二是合议庭。从法律上看，合议庭应当是基本的审判组织形式，除独任审判的案件以外，其他案件都应当由合议庭进行审判。三是审委会。审委会往往由院庭长及个别审委会专职委员组成，其对合议庭提交并经庭长和分管院长同意的案件行使审判权。审判权分散配置最为直接的后果是审、判主体分离，审者不判，判者不审。

(二)审判权配置失衡问题较为严重

当审判权由多个主体分别或共同行使的情况下，审判权的权重自然不同，审判权配置失衡问题较为严重，这主要表现在各合议性裁判主体内部审判权配置失衡，分别是合议庭内部，案件承办人的审判权偏重，其他合议庭成员的审判权配置偏轻;在审委会内部，主持会议的院长的审判权偏重，其他审委会委员的审判权偏轻。以合议庭运行为例，承办人在案件审理过程中“一家独大”，其发表的案件处理意见往往最具“权威性”。在此，我们以2012年C市中院刑庭的一个合议庭为例，该合议庭当年共办理一审刑事案件117件。我们将合议庭成员分别定义为a、b、c，庭长为t(所有一审案件合议均有庭长参加)，其中a为审判长，b和c是合议庭成员，我们选择c作为参考，在c承办的44件案件中，以c的意见作为判决意见的有38件，a发表独立意见的有1件，b发表独立意见的有3件，t发表独立意见的有2件。在这些案件中，a、b、c、t各自发表的意见种类〔2〕按照惯例，合议时首先由承办人介绍案情并直接说明处理意见，然后由其他合议庭成员发表意见，最后由庭长发表意见，承办人和审判长为同一人时也是如此，因此如果承办人最先发表的意见被合议庭一致认可的，均计为合议庭一致意见，如果承办人最先发表的意见成为多数意见时，以承办人意见为多数意见，以同意承办人意见的合议庭成员意见为附和意见，如果判决结果相同，但理由不同的，所有合议庭成员意见均计为复数意见，如果承办人改变最初的意见而赞同后发言人的意见，以承办人意见为附和意见，承办人没有提出与判决结果相同的意见的，以首先提出判决意见的人员意见为独立意见。如下:

图表3 合议庭合议案件的意见种类

从图表3可以看出，合议庭内部审判权配置存在着明显不平衡，承办人意见在很大程度上影响着判决结果，有86.4%的案件均系承办人意见作为判决意见，有约9%的案件系其他合议庭成员的意见作为判决意见。

(三)审判权配置方式行政化倾向明显

审判权配置方式呈明显行政化，这主要表现在以下三个方面，一是审判权配置主体往往是行政力量，即进行审判权配置的主体往往来源于审判之外。确定一名法官能够在多大范围内行使审判权往往是由基本不办案的院领导及相关综合部门说了算。二是审判资源配置手段行政化，即以行政化手段进行审判资源调整，如通过公文的方式任命某人担任助理审判员或审判长，或以行政方式将一名法官从一个部门调配至另一部门。三是案件分配方式行政化，即以行政指令的方式确定受理法院或案件承办法官。如以行政指令的方式进行案件指定管辖，在法院内部的案件分配上，业务庭领导也可对分配至本业务部门的案件进行二次调配。

(四)审判权反向性配置现象较为突出

在四级法院中，约有98%以上的案件由中、基层人民法院审理，只有1%左右的案件由高级人民法院审理，1‰的案件由最高人民法院审理〔3〕最高人民法院2011年工作报告显示，当年最高人民法院受理案件12086件，地方各级人民法院受理案件11700263件，最高人民法院受理的案件数量刚好为地方各级人民法院的1‰。最高人民法院2012、2013年工作报告显示，最高人民法院与地方各级人民法院受理案件的数量比略低于1‰。而在高级人民法院层面，以S省为例，2012年全省法院受理案件的数量为714014件，高级人民法院受理的案件数量为8104件，高级人民法院受理案件的数量为中、基层人民法院受理案件数量的1.1%左右。，案件分布的特点决定了审判权配置应偏重于中、基层人民法院，即应充分保障中、基层人民法院审判权的完整性及审判权配置的自主性。但在当前体制下，审判权配置的反向性现象较为突出，即层级越高的法院审判权行使所受到的干扰越少，审判权配置的自主性越大，反之亦然。

二、对审判权配置现状的解析

当前审判权配置所呈现出来的以上特点已经形成一种传统，说其传统，乃是因其具有相对稳定性，并为广大司法者所接受，甚至被部分人认为是理所当然之举。但分析此种传统形成的原因我们同样会发现，支撑这种传统的背后是一些已被诟病并达成初步共识的非传统因素，对这些因素的分析有利于把握审判权配置改革的难点和重点。

(一)现有法律制度尚存不合理之处

虽然宪法规定了法院独立行使审判权，但却缺乏基本的实施细则来落实〔4〕这种现象曾在前苏联出现过，如1977年苏联宪法第155条和1978年俄罗斯联邦宪法第167条规定:“审判员和人民陪审员独立，只服从法律”，但由于没有制定普通法律使审判员独立原则具体化，所以审判员和人民陪审员在实际工作中仍然需要服从来自“上边”的指示，以致审判员独立原则难以实现。苏联解体后，俄罗斯联邦宪法再次确认了法官独立原则，但与苏联时期不同，俄罗斯联邦通过现行宪法规定了法官独立的基本组织保障、法律保障和财产保障。参见刘向文，宋雅芳.俄罗斯联邦宪政制度［M］.北京:法律出版社，1999.265.，相反，一些法律却明确地将法院与其他机关相互配合、相互监督作为基本原则，加之审判的被动性、中立性，使得法院在审判工作中经常受制于其他机关，如在刑事案件中，如果没有公安、检察的配合，法院很难将案件审理下去〔5〕目前中国的有罪判决率高达99%以上，这并非我们的刑事司法是“精密性司法”，而是因为中国法院作出无罪判决的阻力过多、过大，这些压力包括:(1)社会舆论压力，不明就里的社会公众会对法院判决的公正性提出质疑，认为法院放纵了罪犯，如果在二审抗诉中被告人又被定罪，那么一审法院将处于舆论的风口浪尖。(2)被害人及其亲属的压力，目前各地维稳压力非常大，如果因为案件判决无罪势必引发被害人及其亲属的上访、闹访等问题。(3)检察院的压力，判决无罪的案件检察院势必抗诉，这对以案结事了为终极考核指标的法院而言无疑会降低考核分数，且判决无罪势必引发检察院的不满，今后工作配合将是一大难题。甚至有的检察院在初步了解法院的判决意向之时，直接通过本院的反贪局向法院“施压”，迫使“有问题”的法院对无罪判决望而却步。。此外，法官法、法院组织法等法律未对法院人员按照实际情况进行基本的分类，导致法官“相对过剩”的现象出现〔6〕这种“过剩”是一种相对的过剩，即一线法官办案压力大，人手紧，法官明显不够用，而后勤、综合部门又囤积了大量具有法官职称的人员。。应当说，这些规定在很大程度上阻滞了审判权的合理化配置。

(二)上下级法院功能模糊，一体化运作模式超出宪法维度

从功能角度观之，每一个法院都似乎是一个独立的“麻雀”，这主要是因为几乎没有法律或司法解释对上下级法院功能进行界定，导致上下级法院功能重叠现象严重。在同一功能为四级法院所共有并分别行使的情况下自然就存在统筹协调问题。而按照宪法及人民法院组织法等相关法律有关上级法院对下级法院进行监督指导的规定，上级法院很容易以此取得对下级法院的领导权。以审判功能为例，上级法院需要对下级法院的审判工作进行监督指导，下级法院对上级法院在审判功能的行使上很自然就会服从于上级法院领导，从而导致越高级的法院审判功能越强大，越低级的法院审判权威越小，审判权反向性配置问题自然就产生了。在上级法院习惯于领导，下级法院习惯于服从的状态下，法院的一体化运作模式也就形成了:这种一体化模式的特点在于上下连为一体，下级服从上级，上级指导下级，一荣俱荣，一损俱损。应当说，这种一体化运作模式已经远远超出了宪法和相关法律对上下级法院的关系界定。

(三)审判规则过于粗犷，细节缺漏导致操作乱象

如果说审委会内部的审判权配置失衡更多的是由法院行政化运作所导致〔7〕从规则的角度看，审委会之所以会出现“一言堂”，缺乏适当的审委会规则也是重要因素之一。，那么合议庭内部的审判权配置失衡则更多的是因为缺乏基本的群体决策规则所导致。目前有关合议庭运作规则主要是最高人民法院在2002年和2010年分别颁布的《关于人民法院合议庭工作的若干规定》和《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》，这两个规定对合议规则和程序作了初步规定，但存在一些不足，如《关于人民法院合议庭工作的若干规定》主张实行承办人制度，但裁判文书的撰写却并不必然由承办人来完成，尤其是“承办法官的评议意见与合议庭评议结论或者审判委员会的决定有明显分歧”时，这样，承办法官可能会规避裁判文书的制作而故意提出与评议结果差异很大甚至相反的处理意见〔8〕在办案过程中，审理报告或裁判文书的撰写几乎占据了案件办理的一半以上的工作量，故不能排除案件承办人为规避这项工作而刻意提出少数意见。。而如果合议庭不按照规定操作的后果是什么?这一规定也没有给我们明确的答复。而实践中合议制度脱离了两个规定，各法院都根据自身情况制定了本院的合议庭运作规则，而对于合议中信息不对称问题以及合议庭成员“消极怠工”、“合而不审”、“合而不议”等行为，各法院也很难拿出有效的解决手段，由此导致合议庭内部审判权配置长期失衡。

(四)司法改革缺乏顶层设计，审判管理改革结果阻滞审判权的合理配置

根据党的十八大提出的“加快社会主义法治建设”以及“深化司法体制改革”的精神，新一轮的司法改革正在酝酿，司法改革进入深水区，改革的难度和阻力不断加大，问题不断涌现，导致一些司法改革半途而废，还有一些司法改革则改弦易辙，罔顾司法规律，迎合行政化套路，这种状况的出现与当前司法改革缺乏顶层设计有关。不可否认的是，当前司法改革只有宏观规划，没有具体框架;只注重结果，不关注过程;只看目标，不看手段，导致个别司法改革动机良好但动作变形，这不仅无助于司法公正与效率的提升，反而可能会在某种程度上加剧司法腐败，助长弄虚作假的歪风邪气。以审判管理改革为例，近年来司法不廉、司法不公的现象仍然较为突出，在这种背景下，加强审判管理有相对的合理性，但我们不仅应当充分认识到这种管理本身具有自上而下的行政性质〔9〕龙宗智.审判管理:功效、局限及界限把握［J］.法学研究，2011，(4):25.，而且应当深刻认识到审判管理的诸多手段是与司法规律背道而驰的。加强审判管理导致的必然后果就是审判权被纳入审判管理的控制之下，这种控制包括两个方面:一是审判节点控制，即审判管理将案件的审理过程划分成很多环节，每一个环节都受到管理、监督和控制;二是审判效果控制，即通过设置各种指标来强制审判的运行方向和模式，如上诉率、调撤率、改发率、均衡结案率等指标考核。可以说，这样的改革结果导致审判权难以按照审判规律进行合理配置。

三、审判权优化配置的现实应对

(一)审判权优化配置改革的原则与目标

1.改革应当坚持的原则。审判权配置现状是受多种因素影响而成，其中一些因素属于根本性因素，很难通过短期改革收到成效，这实际上也注定了审判权优化配置改革的艰难，为此，在这一改革中必须坚持以下几项原则以确保改革不偏离正确的方向并取得实效。第一，坚持法治原则。在审判权优化配置改革中坚持法治原则就是要严格按照宪法和法律规定独立行使审判权，重点在于禁止法院超越宪法和法律与其他机关建立不适当的关系，这应当是审判权优化配置改革的方向。第二，坚持自主改革原则。所谓自主改革原则是指审判权优化配置改革必须依靠法院自身的资源进行改革，尽量不涉及、不动用体制外的力量助推改革。因此，改革要注意两点:一是改革方案应以技术改革为主，体制改革为辅，尽量不涉及政制。二是在法院体制内部进行有限调整，这种有限调整的重点应放在法院内部行政结构上。第三，坚持协调并进原则。坚持协调并进原则就是要求审判权优化配置改革的方案不能冒进，必须注意与体制和司法环境的协调性，并随着体制调整和司法环境的改良而不断进行调整。

2.审判权优化配置改革的目标。改革的目标是还权于独任法官或合议庭，逐步实现审、判主体同一;优化审判主体与审判管理主体的关系，在法院内部实现审判的独立化运行;根据群体决策规律优化群体决策规则，平衡群体审判组织内部的审判权配置并提高群体审判组织裁判案件的质量与效率。

(二)具体改革方案

1.建立审判权集中运行机制，实现审、判主体同一。审判权的集中化运行主要是改变当前将审判权人为分割并被不同主体分别行使的问题，使审判主体拥有相对完整和独立的审判权。

一是要赋予独任法官完整审判权。案件的审理包括诸多司法程序与非司法程序的运作，而这一运作的总和即为一个完整的审判权。但由于司法实践中这一完整的审判权被不同的主体分别行使，且行使主体往往分属于不同的部门和领导，一方面导致诉讼效率降低，另一方面导致审判资源的浪费。因此，在基层法院，应赋予独任法官完整的审判权。具体而言，应以独任法官为总指挥构建案件诉讼流程，即案件诉至法院后就应由独任法官进行指挥，包括立案、送达、保全、文书审签等，有关案件的一切指令均出自独任法官之手。当然，独任法官并不一定要事事亲为，可为其配备适当的书记员及审判辅助人员完成相关工作。

二是要建立合议庭独立运行机制，保持合议庭内部审判权配置的平衡性。这一改革主要包括以下几方面内容:

首先，进一步完善承办人制度，并在此基础上实行交叉阅卷制度。承办人制度是在中国法院普遍推行的办案制度，但实践运行中这一制度却存在诸多弊病，如承办人与其他合议庭成员之间的信息不对称问题，并由此引发的承办人“一家独大”，群体决策优势难以发挥的问题等。因此，应在当前承办人制度的基础上推行交叉阅卷制度，确保案件信息与证据在合议庭成员之间完全共享。因此严格执行2010年最高法院出台的《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》中“合议庭成员交叉阅卷”的规定意义十分重大。在责任追究上，应将合议庭作为追责的整体对待，即案件如果出现明显违反法律或违背事实的误判，应由持与判决结果意见相同的合议主体共同承担相关责任。

其次，在重大、复杂案件的合议上，细化合议步骤，废除一揽子式的合议方式。就目前来看，合议庭成员交叉阅卷有一定合理性〔10〕合议庭的交叉阅卷只能在实行合议制审理的案件数量不多的情况下进行，这就要进一步缩减当前适用普通程序审理的案件范围，在立案环节实现程序的进一步分类和案件分流，将大量事实较为清楚的案件交由独任法官审理。。但要贯彻这种交叉阅卷制，还需按照主观认识规律在合议的步骤上作进一步细化〔11〕Fisher教授发现群体决策的主观演变呈现出明显的阶段性特征，即包括倾向、冲突、意见形成和巩固四个阶段。See:B.Aubrey.Fisher:“Decision Emergence:Phases in Group Decision Making，”Speech Monographs，1970a，37:53-66。在此笔者结合司法认知规律将合议程序分成四个步骤进行。:首先，进行事实与证据的评价。这一阶段主要工作是审判长组织合议庭成员对案件证据进行意见交换，如本案是否存在瑕疵证据或者非法证据、哪些事实有证据证明，哪些事实没有证据证明，有证据证明的事实，其证据是否充分，都应当在此次合议中予以明确。其次，进行书面表决。因为口头表决存在发言顺序的问题，且无法排除先发言的人对后发言人的不当影响，因此采用书面表决有相当的必要〔12〕如在法国，根据《法国刑事诉讼法典》第356条之规定，法庭及陪审团先进行评议，然后采用书面表决的方式，通过连续的分开投票，首先对主要犯罪事实，并且在必要时，对不负刑事责任之原因，对每一项加重情节与附带问题以及每一项构成免除刑罚或减轻刑罚的法定原因进行表决。。再次，进行辩论。可由意见提出者对自己所提意见的理由进行充分阐述，再由持不同意见的其他合议庭成员进行评论，然后针对这一意见进行下一轮的书面表决。如果在某些事项上始终不能形成判决意见〔13〕实践中有时会出现三名合议庭成员持三种不同的意见。如刑事案件中合议庭可能会分别持无罪意见和有罪意见，而有罪意见又分为甲罪意见和乙罪意见。或者同为有罪意见时，三名合议庭成员对定性持完全不同的意见。，审判长可以征求合议庭成员意见来决定是否扩大合议庭的规模，邀请2～4名资深法官组成大合议庭重新开庭、阅卷和评议案件。最后，进行意见归纳和确认。在辩论结束后由审判长对合议意见进行归纳并提交合议庭成员进行确认。

最后，完善合议的表决规则，建立多元化的表决规则。按照制度的安排，合议庭的表决规则都是简单多数规则，简单多数规则具有高效、简洁等优势，在多数情况下适用简单多数规则并无问题，但因为案件复杂疑难，如果在所有案件中均适用这一表决规则有可能导致案件的不公正处置。同时，如果在三人合议庭中适用简单多数规则还有可能使合议庭失去群体决策优势。因此，在三人合议庭与大合议庭合议案件时，可通过对特定事项适用特定表决规则，如三人合议庭对特别重大事项实行全体一致规则，大合议庭对特别重大的事项实行绝对多数规则，只有在一般的事务处理中才适用简单多数规则。

三是要适当调整审委会职责来解决审判权配置失衡问题。在中基层法院，审委会在司法实践中执行着举足轻重的审判功能，但其弊端显而易见，在某些时候，将案件报至审委会反倒成了承办法官推卸责任的一种做法。因此，审委会职责可进行适当调整以扬长避短，在当前，应明确审委会只研究法律适用问题，不讨论事实认定问题，杜绝审委会审理证据不足或事实不清的案件，此两类案件应由独任法官或合议庭负责到底。在此基础上，审委会应将其职能转变为审判指导机构，如发布参考性案例、指导性案例等，也可就审判中的一些规律性东西进行总结并出台相关意见。在调整审委会职责以后，审委会有关案件裁判权已经非常狭小和规范，故其内部审判权配置失衡问题也自然得到缓解。

2.理顺法院内外部关系，打通审判权优化配置的通道。首先，以区分法院功能为重点理顺上下级法院关系，解决审判权反向性配置问题。审判权优化配置改革的前提是重新认识和界定法院的功能，因为如果对法院功能认识错误，那么审判权的内涵和外延就得不到正确理解，而对审判权概念的不当延伸或限缩都不利于审判权的优化配置。司法的基本功能是审理裁判，基础功能是解决纠纷，而司法功能的延伸必须与基本功能相符合。基础功能不是核心功能，也不一定是正向功能〔14〕最高法院江必新副院长在中国审判理论研究会审判基础理论专业委员会2012年度学术研讨会所作的发言。。当务之急在于重新梳理各级法院功能重点，合理分配审判资源。以高级法院为例，高级法院当前集审判功能、司法解释功能〔15〕虽然最高人民法院、最高人民检察院在2012年下发了《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》，高级法院制定司法解释的空间被大大压缩，但迫于实践需求，仍有相当部分高级法院制定的法律实施细则规定仍在施行或正在制定。、公共政策制定功能以及案件监督指导功能于一身，这种功能多元化实际上导致了高级法院的功能弱化，在对下级法院进行“全方位监管”的同时，高级法院很容易就步入行政化管理的怪圈。因此，需要理顺各级法院的功能重点。就最高法院而言，其应集中资源行使好司法解释功能、公共政策制定功能、指导功能，强化司法行政功能，弱化审判功能。就高级法院而言，其应加强案件监督纠错功能，重视审判指导功能与公共政策形成功能，弱化司法行政功能。就中级法院而言，其应强化二审终审、定分止争功能，相应地赋予其审判配置自主权，弱化与行政有关的一切职能。就基层法院而言，其应进一步强化解决纠纷、分流案件功能，并赋予其审判权配置的最大自主化并削减其行政管理职能。只有这样，才能保证各级法院以功能重点，真正实现审判权的优化配置。

其次，适当调整法院内部审判管理的重点与方向，防止审判权配置的行政化倾向。在审判管理的强势发展之下，审判权的运行基本上听命于审判管理的指挥棒，审判管理通过设置各种指标来考核法官，一方面加重了法院司法行政化问题，另一方面使审判权的配置出现了重大问题。因此，应对审判管理进行适当调整:其一，废除或削弱审判管理的考核功能。审判管理对于法院和法官而言，其最大的威慑点在于其考核功能，如审判管理通过设置调撤率指标、上诉率指标、改发率指标等考核法院或法官的成绩并进行排名，因为这种排名涉及到法院形象和法官绩效，并直接影响到相关人的利益，因此，无论是被考核的法院还是法官对这一考核都非常看重，审判中被审判管理的各种指标牵着鼻子走的现象也就不足为奇。其二，减少案件管理功能，增加案件指导监督功能。目前审判管理加强了对案件的流程管理，其将案件的审理人为地划分为多个节点，并在每个节点上设置关卡，未经守关人(通常是相关行政领导)的同意，案件就无法向前推进，这样不仅诉讼效率大幅度降低，而且很不利于案件的公正审理。因此，审判管理应减少案件的管理功能，改管理为指导监督，即只有在案件程序明显违法，如超期送达、超期开庭、超期结案等问题时，审判管理才应出手。

3.重启法官职业化改革，为审判权优化配置奠定人力基础。法官的经验、能力和德操是司法质量最重要的保障。在法官队伍建设问题没有解决时进行审判权优化配置改革，其效果可能适得其反。也就是说，审判权优化配置改革必须以法官制度改革为基础。法院“一五”、“二五”改革纲要推进符合司法规律的改革，但因改革不配套，欠缺法官制度改革这一基础，让一个数量极大且素质参差不齐的法官群体，去操作一种以信赖法官为前提建立的程序制度，就不仅难以改善司法质量，还可能在一段时间内增加司法不廉和司法不公。这也就是法院后来改弦易辙，重走行政化路径的重要原因。吸取这一教训，审判权优化配置改革，必须切实推进法官职业化。

实现法官职业化，有三项措施必须采取。其一，建立有别于普通公务员的法官待遇制度。法官职业较之其他公职人员地位特殊，法官是维护社会公平正义的最后一道防线，社会对法官的期望值很高，对法官的要求也很高，高于对其他公职人员的要求，任何不良的行为那怕是裁判文书中的标点符号的错误甚至为当事人误解的眼神表情都关乎司法公正、司法权威。我国将法官纳入公务员管理，与普通公务员基本没有区别，实际待遇甚至不如部分行政部门的普通公务员，这是严重背离司法官设置普遍要求和一般规律的做法。因此可以说，审判权优化配置改革能否深入推进并取得成效的关键性措施，是将法官从普通公务员体系中分离出来，成为一种高于普通公务员的特殊类型公务人员。

其二，建立法官职业保障制度。法官职业保障包括三方面内容，首先是法官不经法定事由不得移调，除非出于本人意愿，任何个人和组织在没有出现法定事由时，均不得对法官岗位工作进行调整。其次是法官薪俸保障。目前，法官职称等级与其津贴(津贴金额很小，可以忽略不计)挂钩，但与工资等收入不挂钩，我们有必要改革法官管理制度，让法官的收入与其法官职称等级充分挂钩，同时，可通过建立法官职业年金制度、法官廉政保证金制度等方式，建立法官职业激励制度。最后是法官任期保障，法官非因生老病死或者违法犯罪等法定事由，都有权要求续任至退休之时。

其三，改革法官管理制度，严格法官选任条件。建立法官员额管理制度，研究根据人口的一定比例等标准科学确定法官职数，不因案件的增加轻意增加法官职数，当法官与案件数量矛盾突出时，可增加法官辅助人员。目前中国拥有世界上最为庞大的法官群体，但整体素质不高，必须对其进行改造。为此，需要严格法官准入资格，提高任职条件。应当要求担任法官必须具有一定年限的法律职业经验。“法律的生命不在逻辑而在经验”，证据事实判断最基本的法则是经验法则，如最高法院法官，必须具有十年以上法律职业工作经验，高级法院为五年以上。其次，对学历要求应当进一步严格，必须具有全日制本科以上学历。最后，法官的任命应当规范化并降低行政领导的作用。如改变现行助理审判员任命的规定，设置主要由法官组成的法官委员会，对审判人员的任命进行提名或表决。规定法官任命应当进行公推，符合任职条件的人员进入候选名单，根据差额选举的办法提出拟任法官人选并由院长提请同级人大任命。

一方面，很难摆脱审判权配置不当所造成的各种问题，另一方面，又必须努力进行审判权优化配置改革，这正是当今中国司法与司法者的宿命与使命。