浅议政府在旧城改造中的角色定位

鲍宜周

[摘要]中国在城市发展过程中，忽视了城市改造建设，影响了经济建设和人民生活。这些年，各级政府十分重视旧城改造，把旧城改造安排到城市建设的重要日程上来，但很多城市在进行旧城改造过程中都遇到了一些问题。本文回顾了旧城改造理论与实践的发展，总结了经验和教训。将旧城改造纳入市场经济运行轨道，将旧城改造与保护旧城历史风貌相结合，美化城市、营造自身的城市风格，建立群众参与监督机制、提高城市的管理水平，编制改造规划策略等方面。

[关键词]旧城改造；城市化进程；改造规划策略

一、旧城改造的特征分析

在改革开放以前徐州市的城市规模发展不大、功能也相对简单，那时候城市发展缓慢，城市经常发生有形的磨损也就是物质性老化严重。而在科学技术迅猛发展和人民的物质文化水平不断提高的现代社会，城市的规模迅速发展，城市化的进程加快，现在的城市首先发生的就是非物质性的无形磨损，即功能性老化和结构性的老化，也就是落后。我国的城市化也是具有中国特色的，与一般的发展中国家存在着很大的不同。在计划经济时期，我国当时给工人福利房，形成了大量的国有住房。但是后来大量的私有住房填充了进来。私有住房在建筑时比较随意，存在着乱搭乱建的现象，这些都导致了我国的城市住房出现拥挤以及居住质量下降等问题。久而久之就形成了现在的旧城区。

旧城区人口构成复杂，结构功能性落后，城内的低层建筑多为商铺，缺少公共中心公园、中小学、绿地、健身等设施，同时市政管线也不健全，而居民的物质文化需求越来越高，所以这种情况急需改变。旧城区的发展与整个城市的发展严重脱轨。主要表现在两个方面：第一，旧城区一般都处于城市的核心地带，其区位优势决定了其居民生活的便利性。第二，旧城区内的建筑陈旧、功能落后以及配套设施严重不足等因素，使他和周围的新建小区形成了鲜明的对比，这种现象与其占据的城市中心黄金地段也是极不相符。

二、徐州市在旧城改造中存在的主要问题

近些年，我国旧城改造的力度在不断的加大，其成就也是令人瞩目，出现了许多规模巨大的街道和小区，如苏州的桐芳巷、山西平遥则将整个城市修旧如旧、北京的菊儿胡同、南京的夫子庙等都是在改造中值得借鉴的例子。他们在改造中实行原汁原味的改造，这样做既美化了城市的环境，改变了城市面貌也提高了居民的生活水平，提升了城市的品味，同时又推动了当地经济的发展。相比较而言，徐州市在旧城改造中也取得了一定的成果，但是也存在着许多的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）经济问题。由于旧城改造设计的工作量比较大，涉及到居民的补偿、拆迁、以及设计改造然后新建，其资金的周转期较长，再加上有些房地产项目存在着盲目性、滞后性等问题，所以徐州市在旧城改造存在着经济的不稳定性。旧城改造往往被作为公共性项目而被确定为“政绩工程”，所以其在资金上要靠政府大量的支出，其设计以及进程等也要靠政府，管理也主要依政府的意志进行。所以具有很强的政府依赖性，一旦政府决策失误或者资金欠缺，将导致项目无法进行，最终不仅导致经济上的巨大损失也会给整个城市的发展带来很大的负担。同时，在这些表面现象的背后还极有可能滋生出很多的腐败分子，这些都导致了旧城改造的政府依赖性很强，所以在改造的过程中要防止这些事件的发生。

（二）社会问题。我国实行的让一部分人先富起来，然后用先富带动后富。所以在我国现在这些先富人群居住条件非常优越，他们往往住的很宽敞、装修豪华、地段含金量高。但是我们不能忘了带动后富，城市的主体还是那些辛苦的中低层收入者，城市的发展政府的职能就是为人民服务，把满足最广大人民的利益为最根本的出发点。

（三）城市规划问题。盲目的城市改造造成了规划不全面，同质化程度高，改造区域的不平衡性，市中心空心化，无止境的盲目开发等系列问题。

（四）文物保护问题。大规模高速的旧城改造造成了大量的文物被破坏，使得整个城市没有了文化的底蕴。在现代化改造中，大量的文化景观被破坏，只被分割为许多大大小小的公园，以前的文化古城的气息越来越淡。作为一座古城，徐州拥有其独特的文化底蕴，所以在旧城改造过程中应该着重加强对一些古城墙、古建筑的保护。

（五）拆迁问题

徐州市区有四个区，不同的区根据不同的利益有不同的规划，所以造成了乱拆乱建、有失规划；相应的政策法规不健全，当前，有关城市旧城拆迁改造的法律比较少，虽然在国家层面上有《城市房屋拆迁管理条例》，各级地方政府也有一些《城市房屋拆迁管理暂行办法》等相应的法规出台，但是旧城改造设计了太多的问题是一个庞大的系统工程，需要更多的具体的有可行性指导性的政策法律法规的约束和规范；拆迁成本大，徐州的旧城区人口居住密度比较大，而且建筑物的密度也是比较大，这样对于开发商来说必然带来很多的拆迁成本。

强拆问题突出，在旧城改造的过程中，拆迁是很费时费力的一件事情。这里面存在着极大的利益冲突，开发商为了获得最大的利润，必然给少给就少给，然而居民为了自己的利益，也是尽量多要，这就造成了开发商在地方政府暗中支持下的强拆，这无疑是对和谐社会的一种破坏。

三、徐州市旧城拆迁改造中政府角色转变的建议

（一）政府应成为公私利益的协调者。政府作为公共事业的管理主体，应该代表人民行使公共權力。而不应该代表开发商以及其他有权群体的利益，在这种利益多元化的社会，政府应该超出这种多元化的利益关系保持中立的态度。我国是社会主义国家，实现共同富裕使我们的宗旨。在旧城拆迁改造的问题上，居民处于弱势地位，而涉及的居住权是人的基本权利，是弱者至关重要的一个问题。而对于开发商是强势，是为了获得更大更多的经济利益，所以政府在这个问题上不应该对开发商加以保护，而应该多多考虑居民的利益。应该最起码使得被拆居民的居住条件不低于现在的条件为基础。政府应该在这种大规模的公私利益冲突中，做好利益协调者的身份。

（二）政府应成为旧城改造的合理规划者。旧城改造涉及了大量公民的个人财产和利益，同时也是提升城市形象的重大公共项目。政府必须在做好充分的调查的基础下，体恤民情结合民意做好动员工作。同时在项目规划前，组织群众听证会，收集群众意见，考虑群众利益，做好相应的规划。作为城市规划者和规划的执行者，政府应该提高群众的参与程度，实现重大事项集体决策，提高城市拆迁的可接受度，实现城市规划的科学性和民主性，从而最终实现各个利益主体的平衡。而要实现这些的前提就是政府能够成为城市改造的合理规划者。因为旧城改造规划属于公共产品，公共产品在消费领域是无法通过市场来自行调节的，所以政府就成为公共物品的主要提供者。政府可以利用公共权力，根据城市的自然属性、社会文化属性以及经济发展水平等对城市的发展进行合理的规划，从而实现经济利益、环境效益和社会效益的统一，提升城市的核心竞争力。使其成为适合工作、学习和娱乐的多功能城市，实现城市扩张和发展的良性运行，进一步实现公共利益和私人利益的平衡。

（三）政府应成为实施依法拆迁的把关者。旧城改造中问题最多涉及利益关系最大的就是拆迁过程，拆迁过程的进展如何直接关系到整个旧城改造项目能否顺利实施。所以当前拆迁中出现了强拆以及政府做后台等现象的出现，这些现象严重伤害了居民的利益也是政府定位错误的表现。所以在城市的拆迁过程中，开发商要实施拆迁行为必须根据有关法律法规的规定向有关部门提交申请材料，有关部门必须依法对开发商的拆迁的资格以及材料的真实性进行调查后，才可以做出是否给予颁发拆迁许可证的决定。所谓拆迁许可证是证明拆迁人具有拆迁房屋的资格，是拆迁行为合法的依据。开发商获得拆迁许可证后，其行为就是合法的，得到了政府的保护。另一方面，拆迁人开发商在提交拆迁申请时，必须对居民的补偿安置方案一并提交，当居民的合法权益受到伤害时，同样受到政府的保护。政府必须严格审查开发商的这些资料，要求开发商对产权调换安置用房以及过度用房做好安排，提高开发商的入围资格，加强对拆迁实施单位的资质管理。在拆迁进行过程中，有关部门应该对建设项目的合法性、拆迁项目的可行性和合理性以及补偿资金的到位情况进行严格的审查，确保通过政府严格的行政审批和监督使居民的个人利益和开发商的合法权益得到保护，尽量减少纠纷实现社会和谐发展。

（四）政府应成为旧城改造的监督者。旧城改造中政府不能吧拆迁许可发给开发商就什么都不管了，应该对整个拆迁过程以及以后的建设及回迁等全过程进行监督。正是由于我国目前关于拆迁的法律法规还不健全，出现了拆迁市场的混乱，又由于拆迁关系到有关各方的利益，所以为了避免拆迁中纠纷的出现以及一些严重后果的出现，所以政府必须做好旧城改造的监督者。对城市拆迁行为进行严格监督，依法来保护居民的合法权益，保证拆迁有序进行。政府应该站在公平、公正的立场上，在保护被拆迁人权益的基础上同时也保护拆迁人的合法利益，鼓励被拆迁人支持配合拆迁人的合法拆迁，从而达到政府、被拆迁人、拆迁人、开发商共赢的局面。政府一定依据法律法规对开发商的拆迁许可证的审批和发放、拆迁房屋的安置方案和拆迁补偿自己的使用进行严格的监督和管理，履行好座位城市改造管理机构的职责，同时为减少纠纷的出现承担起严格的监督管理责任，做成一個称职的旧城改造监督者。

（五）完善信访途径、加强社会舆论监督。近年来，由于旧城改造、拆迁以及城市房屋登记管理引发的矛盾越来越多，这类事件的行政诉讼案占到了全市行政诉讼案的25%。同时关于城市建设中拆迁安置的信访也是每年在以30%左右的比例增长。我国政府非常重视民众信访，各级政府机关也都设置了专门的信访机构。信访能够使民意得到有效的疏导，使得行政相对人和行政主体之间的关系更加的紧密，同时这种方式相比反抗式自力救济明显缓和，能够有效的化解城市规划中公共利益和个人利益之间的矛盾。但是信访机构能否及时的对信访请求进行批示和上报以及相关部门采纳与否成为信访能否发挥其真正作用的关键。所以要使政府正确认识到自身在城市拆迁该种中的角色定位错误，就必须完善群周上访制度并且信访部门必须对群众的意见及时有效真实的传达给有关部门。

有权力的地方就需要监督，没有监督的权力必然导致腐败。所以，要校正政府在旧城改造中的角色错位就必须完善在旧城改造中的权力监督机制，这里主要指的是外部监督包括司法监督和社会监督。要使得司法监督正在的能改变政府在旧城改造中的错位定位必须给予司法更多的权力和更大的管理范围，另外也是为了保证司法的公正性和独立性其财政不能由本级政府负责。

（六）旧城改造规划中民众提案权的完善

在城市各类规划制定过程中，拥有提案权是关键，因此开放的议题提出机制或提案权补偿机制是保障弱势群体在旧城改造中利益表达的重要手段。首先，要通过法律法规的形式保障民众对于旧城改造规划的提案权利，并且对民众提案进行认真调研，建立完善的答复机制，并对合理可行的提案进行完善和实施执行；其次，要提高民众使用权利、提出切实可行的合理提案的能力，这就需要政府在制定规划前期及时向民众公布城市规划各类相关信息，对民众代表进行公共参与能力的培训，保证民众提案权的有效性。

民众提案权的实施可以借鉴德国城市建设中的公民参与方式。在德国，社区政府对任何按时提交的公众建议与意见根据重要性、合理性和可操作性进行了判定，对不同的意见做进一步的补充调查或请专家评审。社区政府必须正式通知提交建议和方案的市民说明采用或者不采用的理由及原因。“如果有超过一百名市民对一个内容的相关问题提出想法和建议，市政府必须对此进行专项调查审定。”规划最后确定的成果必须附以对公众参与提交的意见和想法的最终处理意见，并在全社区范围内予以公布。这种尊重市民意见，有效利用公民参与提高城市社区规划质量的做法值得我国各城市政府借鉴。

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