公众参与行政问责活动的实证研究——对2003—2013年403个行政问责案例的分析

宋 涛

（深圳大学管理学院，广东深 圳，518060）

行政问责是行政管理中的监督控制机制，其控制途径主要有两种：一种途径是从行政体制内部出发，由行政内部对自身行政过程和行政结果予以监督控制，如等级问责；另一种途径是从行政体制外部出发，由独立于行政体制之外的，来自于其他方面的主体对行政过程和行政结果予以监督控制，如公众参与问责活动。从已有的实践经历看，行政问责的两种控制途径有各自的问责机制和问责功能，能够实现不同的问责效果。在国内行政问责研究中，行政问责的对象一般是指党政部门及其官员，学术界习惯于将党政部门的体制内问责称为“同体”问责，将此之外的问责称为“异体”问责。①2003年，在“非典”事件发生不久，杜钢建提出了“政治问责包括同体问责和异体问责”的概念，按照杜钢建的划分方法，行政政治问责主体有六种，即同体问责主体两种：执政党系统、行政系统；异体问责主体四种：人大代表、民主党派、新闻媒体、法院。杜钢建所提出的政治问责包括同体问责和异体问责的概念，以及问责制重点在加强异体问责建设的观点在以后的行政问责研究中被广泛接受。参见杜钢建：《危机管理与政治问责制》，《新东方》2003年第4期。本文在此沿用这个概念，是为了顺应以前的研究习惯，同时，更主要的是从概念的逻辑内涵看，在国内，社会公众这个群体相对于党政系统具有外部独立性，是具有“异体”属性的问责主体。

在国外，公众参与问责活动在传统上被称为“公众问责”，是指“政务官对通过各种方式如新闻报道、传言等了解到的公众对行政行为关心的问题给予回应”[1]。在当前，它也被称为“社会问责”，是“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责”[2]。国内公众参与问责活动在其发展过程中，一方面体现了传统的“公众问责”特点，另一方面结合了网络传播的快速发展，体现了“网络问责”的自身特点。本文使用的“公众问责”与“网络问责”概念即是对应两者在问责形式上的区别（在以下行文中简称为“网络（公众）问责”），而从参与主体上将这两种形式的问责活动统称为“公众参与问责活动”。

一、问题的提出

从公众参与问责活动出现起，国内学术界对其发展状况的关注就一直不断，其中，主要的观点是认为在问责发展中，公众参与问责活动发展状况不尽如人意，“同体问责制度取得了不小的进步，从中央到地方，一系列问责法规条例规定的颁布，促进了同体问责制度化、法制化的发展。与此同时，异体问责制发展的状况却不尽如人意，尤其是公民问责的发展相对滞后，存在诸多问题”[3]。另外，认为公众参与问责活动的效果不好，“当前，人们普遍认为行政问责制最大的不足是行政问责效果不尽如人意，……究其原因，在于行政问责法律与制度的不完善，监督体系欠缺，公民问责意识淡漠”[4]。作为一种体制外的问责类型，其存在的意义主要在于其在实践中自身独立发展状况以及独特的问责效果，因此，国内网络（公众）问责的发展状况究竟如何，能否收到所期待的“异体”问责效果，是一个必须在实证观察基础上予以检验的问题。

本文以公众参与问责活动的发展过程为分析内容，以体制外的网络（公众）问责和体制内的等级问责为比较对象，对其问责发展状况、问责内容、问责对象及处理结果等方面的实现效果进行比较分析，检验网络（公众）问责是否具备等级问责无法实现的问责效果。研究资料来源于内容分析，以一个由公众或党政部门发起，涉及党政部门或科级及以上领导干部的，有完整处理结果的问责事件为抽样选择对象，以《人民日报》《中国青年报》和《南方都市报》为抽样单位，对其所刊登的2003年至2013年相关问责事件予以整群抽样，共获得183个网络问责事件、65个公众问责事件和155个等级问责事件（等级问责事件不包括在党政部门内部执行而没有公开报道的事件），通过对比较指标相关内容的归纳，为比较分析提供经验资料依据。

二、公众参与问责活动的“异体”问责效果检验

根据以上研究思路及经验资料的内容分析，公众参与问责活动的“异体”问责效果主要体现在以下几个方面：

（一）公众参与问责活动已成为重要的“异体”问责类型

2003年以后，以“非典”事件的问责处理为契机，针对当时存在的政府部门责任履行监督机制缺失的状况，中央开始大力推行行政问责建设。在行政问责建设中，由于有党政系统自上而下的大力倡导与支持，等级问责发展较为顺利。问责制度渐进地自下而上构建，体现在公开见报的问责事件构成上，就是年度问责事件都有一定的数量，问责力度得以持续保持（见表1）。

由于缺少组织引导与制度构建，国内公众参与问责活动的发展并非是一个持续渐进的过程。表1显示，其发展状况明显分为两个阶段：从2003年至2007年，是发展初期，公众参与问责活动还处于观察和借鉴阶段，不仅问责事件数量少，而且年度发展没有持续性，发展状况显然不如等级问责；2008年之后，是发展的新阶段，不仅问责事件数量大幅度增加，而且问责力度有了年度的持续性。

表1 网络（公众）问责和等级问责事件年度发生情况分布

公众参与问责活动要有“异体”问责效果，首先就必须保持一定的问责参与力度，由于公众参与问责活动具有公开性的特点，其参与力度可以从问责事件年度数量构成上得到体现。在2008年之后，公众参与问责活动在问责事件数量上开始有大幅度的增加，相比较2003年至2007年的年均2.6个，2008年至2013年的年均问责事件数量已经发展到39.2个，并且有较好的均衡。

在问责事件增加的同时，也产生了广泛的影响。以2008年的20个问责事件为例，其中产生社会影响较大的事件，涉及到官员个体的职业行为影响（浙江省温州市出国豪华考察事件、网民搜索周久耕事件）、公共正义的伸张要求（四川省绵竹市委书记向地震中死难学生家长下跪事件）、群体利益申诉引发的社会稳定（海南省三亚市出租车罢运事件、重庆市出租车罢运事件）、个体或群体利益博弈引发的社会冲突（贵州省瓮安县大规模人群围堵县政府事件、云南省孟连县警民冲突事件）、公共权力不当运用所引发的争议（山东省高唐县拘留网民诽谤事件、辽宁省本溪市选拔团市委干部无效事件）等多个方面，其中大部分事件都轰动一时，成为社会关注的热点。

由此可见，从2008年以后，公众参与问责活动进入了持续和具有社会影响的阶段，问责事件数量增加，问责范围扩展，一些问责事件产生了广泛的社会影响，成为不同于等级问责的一个重要的“异体”问责类型。

（二）公众参与问责活动弥补了等级问责的不足

从行政问责实践结果看，一种问责类型涉及的问责内容构成，反映了它对于公共管理内容和范围可以介入的程度，成为衡量其功能及作用的主要指标。

从部门的行政运行过程看，国内党政部门的活动过程与内容一般包括行政决策、行政执行和行政结果这三个主要环节，这三个环节可以作为观察行政问责内容分布的主要指标。“行政问责是一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚。”[2]22从官员个体行为活动过程看，国内党政官员除了要参与并对上述三个环节的工作承担责任之外，还要对个体的权力行使和职业行为承担责任，接受问责主体的质询与监督，这两个方面也是观察行政问责内容分布的主要指标。因此，从总体上看，观察一种问责类型在问责内容方面的介入分布状况，可以从五个方面进行检验：行政决策、行政执行、行政结果、权力行使、职业行为。

网络（公众）问责在问责内容上对上述五个方面均有涉及，但是在分布上并不均衡。从表2可以看到，2003年至2013年，公众在参与问责活动中所发生的248个问责事件，问责内容主要集中于“权力行使”和“职业行为”这两个方面，由党政官员“权力行使”违规或不当所产生的问责事件占比为39.5%，由党政官员“职业行为”违规或不当所产生的问责事件占比为33.1%，两者合计有180个问责事件，占比为72.6%，成为公众参与问责活动的主要问责内容。

表2 网络（公众）问责和等级问责涉及的问责内容分布比较

公众参与问责活动在问责内容方面的“异体”问责作用，一方面体现在对“权力行使”与“职业行为”的质询监督方面有较强的力度，如在2013年涉及的“河南省郑州市‘房妹’事件”“ 湖北省襄阳市官员儿子‘吃空饷’事件”“江苏省泰州市官员吃豪餐遭围堵事件”“ 山东省农业厅副厅长‘离婚承诺书’事件”“中央编译局女博士网帖事件”“ 上海市法官集体嫖妓事件”等事件，都引起了较大的社会反响。另一方面还在于从比较的视角看，它起到了等级问责在这方面没有实现的效果。从2003年至2013年等级问责涉及的问责内容分布看（见表2），等级问责对问责内容的五个方面虽然都有涉及，但是集中度非常明显，由损害性“行政结果”所产生的问责事件有101个，占比为65.2%，显示等级问责在这方面有很强的问责力度，而在“权力行使”与“职业行为”方面，等级问责产生的问责事件合计只有20个，占比为12.9%，年均只有1个问责事件，问责作用很弱。

从比较结果看，网络（公众）问责在问责内容方面与等级问责存在差异，无论是从问责事件绝对数量上还是占比分布上看，公众参与问责活动在对党政官员的“权力行使”与“职业行为”的质询与监督方面都发挥了较好的问责作用，有效地弥补了等级问责在两个方面的不足，起到了“异体”问责作用。

（三）公众参与问责活动产生了较强力度的问责处理结果

从行政问责执行结果看，一种问责类型涉及的问责对象及处理结果构成，反映了它在公共管理中可以产生的监督及处罚力度，成为衡量其功能及作用的主要指标。

从问责涉及的问责对象构成看，网络（公众）问责与等级问责中各自被处理的官员级别分布都较为广泛，从省部级、厅市级、县局级到科（局）级都有涉及（见表3）。

从被处理的官员级别层级上看，在网络（公众）问责与等级问责各自涉及的问责对象构成中，被处理的厅市级及以上官员的比例，网络（公众）问责是8.5%，等级问责是22.0%，等级问责处理的高级别官员的比例要明显高于网络（公众）问责；在被处理的科级官员这个层面，网络（公众）问责的处理对象中45.6%是科级官员，等级问责的这一比例只有25.7%，网络（公众）问责涉及的低级别官员的比例明显要高于等级问责。

虽然从比较结果看，网络（公众）问责在对较高级别官员的质询监督上不如等级问责，但是其在问责活动中产生的问责对象仍有较为广泛的分布。公众参与问责活动涉及的问责对象无论是在绝对数量上还是官员级别层级上都产生了较强的问责力度。

表3 网络（公众）问责和等级问责涉及的问责对象职务级别分布比较

为了更好地观察问责对象被处理的比较结果，本文依据问责所产生的处罚措施由低到高的严厉程度予以强度排序，将问责对象所受的处分分为非常轻微（道歉等）、轻微（批评、检查、通报）、一般（记过、警告）、严厉（记大过、严重警告、察看）、非常严厉（撤职、免职、责令辞职、引咎辞职、降级、停职）五个层级（见表4）。

在问责对象所受到的处分的严厉程度分布上，网络（公众）问责和等级问责非常接近。在“非常严厉”这个层级上，网络（公众）问责中有68.2%的对象受到了这方面的处罚，而等级问责中这个比例是58.4%。在“严厉”这个层级上，网络（公众）问责中有6.6%的对象受到了这方面的处罚，而等级问责中这个比例是17.1%。在其他三个处罚层级分布中，网络（公众）问责在“一般”“轻微”和“非常轻微”三个层级中接受处罚的对象的比例（占比25.2%）与等级问责（占比24.5%）非常接近。由此可见，网络（公众）问责与等级问责在对被问责对象的处理的严厉程度上比较接近，网络（公众）问责涉及的对象中，有三分之二的官员受到了去职这样的“非常严厉”的处罚。

表4 网络（公众）问责和等级问责涉及的问责对象处理结果比较

三、公众参与问责的优势

对于国内公众参与问责活动的发展状况以及“异体”问责效果的问题，从上述经验资料显示结果看，“公众参与问责活动发展效果欠缺”的现有推论并不成立。网络（公众）问责在问责事件数量上的绝对增加和年度上的均衡持续发展，在问责内容上对官员“权力行使”及“职业行为”方面的独特质询监督作用，在问责中涉及的问责对象的广泛分布及严厉的处罚结果，显示公众参与问责活动已经成为一个重要的“异体”问责途径，相比较等级问责的发展，体现出了其无法替代的“异体”问责作用，与等级问责一起构成了国内当前的主要问责途径及类型。

公众参与问责活动的发展虽然条件不足，但是，从总体上看，其近年来的发展状况较好，其原因主要在于：社会转型时期各种社会矛盾积累和利益博弈的需要，推动了公众寻找维护自身利益的方式；自发参与的便利条件与网络平台的发展，提供了公众参与问责活动的可行性方式；公众参与问责活动虽然缺乏制度引导，但总体上契合了中央所倡导的“以人为本”和保障公众“知情权、参与权、表达权、监督权”的施政理念，获得了生存与发展的合理性解释依据；公众参与问责活动的事件涉及社会矛盾和利益冲突的主要方面，有一定的问责效果，对于推动公众参与问责活动起到了较好的示范作用。

网络（公众）问责和等级问责的问责主体的构成及其对问责效果影响的检验，提供了对国内行政问责未来发展的更深入的思考。

（一）等级问责中“上级党政部门”问责主体的作用及其局限性

等级问责主要特征是问责的发起、启动和执行机制，都控制在领导者手中，“等级问责体现的是组织内部高层职位官员对下属的质询权力，而下属对此则几乎没有商量的余地”[5]。领导者的意图和决心对等级问责的推行及效果实现影响极大，例如，在非典期间，快速、严厉、公开的问责在短时间内自上而下集中推行，前所未有，收到了良好的问责效果。等级问责对高级别官员的问责力度要大于网络（公众）问责也体现了这个特点。

虽然等级问责是加强行政体制内部控制力的有效手段，但是，它自身也存在问责内容和范围的局限。等级问责更多的是一种“巡警”机制，对于问题的发现，上级部门的巡回检查是重要的实现方式，而同级部门之间或下级对上级的监督存在极大的难度，因为其在本质上是有悖于等级制度的存在逻辑。这种现象在国内等级问责的问责主体构成上体现的非常清楚，在155个等级问责事件中，由上级党政部门发起的问责事件占了94.8%，而由同级党政部门发起的问责事件只占了5.2%。

“巡警”机制一般只有等到损害性后果产生时，上级部门才能清楚地发现。从已有结果看，等级问责实现的问责内容主要集中于“行政结果”环节，占了内容分布的65.2%，几近三分之二，明显地体现出在问责内容中所存在的集中性特征，在问责内容涉及的范围上存在局限性。这种问责效果特征，正是由其“上级党政部门”问责主体的构成而形成的。

（二）网络（公众）问责中“公众”问责主体的独特作用

网络（公众）问责在本质上体现的“是一种公众权利，可以在公众的要求下予以行使”[6]。具体来说，是指公众作为问责主体，就公共管理部门及其工作人员的工作绩效及行为影响等内容进行质询，要求相关部门及人员给予回应及正确性解释，并承担失责惩罚结果的过程。在现代社会，从公众来看，问责是其了解和掌握庞大复杂的政府部门运作情况和运作效果的一种重要手段，“问责的形成对公共部门和私人部门的有效运作都具有十分重要的意义。随着公共部门和私人部门在规模上的不断扩大和在管理上复杂性的增加，作为委托人的公众或股东已经无法对其实行直接管理，他们只有通过委托代理人——管理者来实现管理。但是，公众或股东为了监护自己的利益，经常要求管理者就其所承担的责任的履行情况向公众或股东进行说明。”[7]网络（公众）问责能够在问责内容方面实现一定的独特问责作用，根本原因在于其问责主体具有较好的“异体”独立性，推动了其权利的行使，而网络问责属性特征更好地推动了其独立性和权利行使的实现。

在公众参与问责活动发展中，网络传播平台起到了至关重要的影响作用。从问责发展过程看，公众参与问责活动以2008年为标志分为两个阶段，而这与网络技术在中国的发展是密切相关的。中国互联网络信息中心（CNNIC）2008年7月24日发布的《第22次中国互联网络发展状况统计报告》显示，到2008年6月，中国网民数量达2.53亿，之后，中国互联网普及率平稳上升，网民规模持续扩大，为网络问责发展提供了重要的基础条件。从网络问责与公众问责发展过程可以看到，同样都是公众参与问责活动，在经历了初期的尝试阶段后，从2008年开始，网络问责年平均问责事件数量都快速超过公众问责。2008年至2013年，网络问责年平均问责事件数量是公众问责的3.1倍，显示公众在参与问责活动中，已经倾向性地选择了网络发起这个平台（见表5）。

表5 网络问责与公众问责事件年度分布状况

网络（公众）问责主体的独立性与网络传播平台的结合，使得网络（公众）问责在发动机制内涵构成上，与等级问责有了根本的区别，从而能够在问责内容上实现独特问责效果，在问责事件执行中能够对执行者施加外在压力，促使其提高执行处罚力度。

网络（公众）问责具有等级问责不可替代的功能，其本质在于，两类不同的问责主体在利益的判断上并不总是一致，可以从不同视角看待行政行为，作出问责评判，实现互动和补充。网络（公众）问责对“权力行使”和“职业行为”内容的关注远高于等级问责，这说明，政府部门及官员对于自身公权力行使过程中所存在的问题敏感度较低，或者对于一些滥用权力所造成的损害已经熟视无睹，很难通过自身的“巡视”发现问题，而公众对于公权力滥用所造成的损害有切肤之痛，敏感度较高，能够及时发现问题，予以质询，形成对等级问责不足的良好补充。

网络（公众）问责对于行政责任履行的监督还有一种优势，就是问责主体构成广泛，可以对行政行为进行即时监督。相比较等级问责的“巡警”监督方式，公众问责是一种“火警”监督方式，“‘火警’预警机制使得监督部门可以依靠外部行为体进行监督，一有问题（如火警的警铃响了之后）即作出反应，并将注意力集中在这片出问题的地方，这样，从监督的可行性和针对性来看，都能收到额外的效果。”[2]20-21公众主体利用其广泛分布的优势，结合对自身利益的维护，因而能够更好地监督官员“权力行使” 和“职业行为”中存在的问题。

四、公众参与问责活动发展的局限及解决思路

（一）公众参与问题活动发展的局限

1．网络（公众）问责发展在启动和执行机制上受制于体制内的回应程度，在制度构建上也取决于体制内的支持程度。行政问责效果实现机制内涵已经表明，“异体”问责类型的存在价值，就是能够实现等级问责无法完成的问责效果，而“异体”问责类型的独立性，是其能否实现独特问责效果的关键影响因素。国内网络（公众）问责所具有的独立性，主要体现在问责发动机制的主体构成属性上，而在问责启动机制和问责执行机制内涵的构成上，网络（公众）问责与等级问责并无区别。同时，网络（公众）问责在制度建设上，也需要党政部门主导才能予以推进。因此，网络（公众）问责无论是要实现其问责效果，还是要推进制度建设，都需要党政部门的积极回应及大力支持，现有的网络（公众）问责所具有的独立性还是处于松散自发的状态，缺乏制度性的保障。

2．网络问责已成为公众参与问责活动的主要形式，它一方面推动了公众参与问责活动的发展，另一方面也面临着网络管理控制的潜在影响。网络平台传播方式相对于传统的公众“呼喊”方式，更容易在技术和管理方面受到体制的控制，同时，网络问责在议题传播中存在的虚假信息和暴力搜索方式等都会影响到问责发起信誉和网络问责与政府的互动关系。这些都使得网络问责在今后的发展中面临许多不确定因素，也会影响公众参与问责活动的顺利发展。

3．公众参与问责活动在问责内容上缺乏均衡，尤其是对“行政决策”环节的质询监督力度很弱。检验结果显示，从问责内容看，在对至关重要的“行政决策”环节，公众（网络）问责在这方面的问责事件比例为6.0%，等级问责相应的比例为4.5%，两者现有的质询监督作用都非常弱。

（二）公众参与问责活动局限的解决思路

网络（公众）问责在问责效果实现上，尤其是对于“行政决策”的监督，还有很大的发展空间。因此，网络（公众）问责要想进一步发挥其“异体”问责作用，有两种设想：一种设想，是在问责启动机制和问责执行机制上进行改革，推动网络（公众）问责形成独特的问责机制；另一种设想，是在现有机制下促进其更好地发展，扩大其社会影响。这两种设想，前者涉及体制改革，目前来看可行性不大；后者涉及政策调整，可行性较好。

政策调整的思路，主要来自于等级问责发展中体现的成功经验。等级问责发展状况较好，是因为两个主导因素从一开始就对等级问责发展给予了强有力的引导：（1）组织体系自上而下的大力推行。在2003年行政问责启动后，中央领导多次在正式会议上表明了加强行政问责的理念。（2）制度构建的有力引导。在中央支持下，2003年8月15日，长沙市首推以政府部门行政首长为主要对象的《长沙市人民政府行政问责暂行办法》，在这之后，各级地方政府相继推出了以政府部门行政首长为主要对象的问责制度，到2009年7月12日中共中央公布实行《关于党政领导干部问责的暂行规定》，国内的等级问责制度建设已经自下而上渐成体系。

与等级问责发展相比，网络（公众）问责在组织参与和制度构建上都处于缺失状态。在国内公众（网络）问责发展的主体构成中，其问责发起主体全部为个体的社会成员，而另外一个在国外更多出现的主体——公民社会组织，还没有体现其影响作用，因而网络（公众）问责始终处于公众自发参与的状态；另外，中央政府推动行政问责发展的初衷是在体制内加强垂直控制力度，其制度构建主要是为了自上而下地提升各级政府责任履行情况的监督效率，而对于体制之外的网络（公众）问责的发展并没有纳入制度之中，因而网络（公众）问责的发展缺乏制度的引导，处于松散状态。

因此，网络（公众）问责的进一步发展，较为可行的办法是鼓励公众团体和社会组织以独立的主体参与到行政问责中来。从世界范围看，“公众团体能够通过追踪和监督系统，监督政府的预算开支与花费，提高公共资金的使用效果和公共服务的质量。”[8]而这正是当前国内公共管理存在的主要问题。这条发展思路的推行，一方面需要公众和社会组织有自觉的意识，更加积极地利用问责手段维护自身和公共利益；另一方面政府部门的支持更为重要，在公众团体和社会组织参与问责活动中，政府部门的开放，尤其是制度的引导不可或缺。政府部门从网络（公众）问责现有的“异体”问责作用可以看到，独立问责主体的存在，确实可以对现有的等级问责功能的局限予以良好的弥补，网络（公众）问责如果能在“行政决策”等方面发挥更好的监督作用，则意义更加重大。

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