我国新型城镇化的模式选择※
——基于我国台湾地区和韩国的经验

刘德光 鲍洪杰

我国新型城镇化的模式选择※
——基于我国台湾地区和韩国的经验

刘德光 鲍洪杰

城镇化是工业社会发展到一定阶段经济集聚的产物，也是衡量一个国家经济发展水平的标尺。文章回顾我国城镇化发展所取得的历史成就并分析其存在的现实问题，借鉴韩国和我国台湾地区城镇化的发展经验，提出我国新型城镇化发展的4种驱动模式：即工业驱动模式、资源开发驱动模式、区域发展驱动模式和农业集约发展驱动模式。提出各地要根据当地的资源禀赋和发展状况来选择合适的发展模式，设计科学的总体发展规划，变革土地管理制度，完善户籍制度和建立城乡一体化的社会保障制度。

新型城镇化模式韩国台湾地区

伴随我国经济大发展，农村人口向中心城市聚集，城市化进程加快，一方面中心城市规模越来越大，导致“大城市病”越来越严重，中心城市不堪重负；另一方面城乡差距不断扩大，农村日益空心化。2008年世界性金融危机后，国际需求长期低迷，我国出口增长缓慢，同时国内经济增长高度依赖投资，经济出现增长乏力的趋势。为了寻找新的经济增长点，扩大内需，缓解“大城市病”，缩小城乡差距，让更多的农民分享我国经济发展的成果，新一届政府适时提出了建设美丽中国、构建和谐社会的新型城镇化发展战略。

由于我国经济发展较晚于其他国家和地区，研究国际城镇化发展的成功范例，能为我国新型城镇化提供借鉴。从经济转型发展阶段、地缘因素、文化背景、人口密度等因素考虑，韩国和我国台湾地区的城镇化进程与我国有较强的相似性和参考性。因此，研究韩国和我国台湾地区城镇化的发展经验，对于我国新型城镇化发展具有重要的现实意义。

一、我国台湾地区和韩国城镇化的经验与启示

1．我国台湾地区城镇化经验

台湾地区城镇化主要在农村实现非农就业，促使农村向城镇化方向演进，利用农村本地自然资源，大力发展村镇工业、商业和服务业，使得农业就业方式迅速转变为城镇非农就业方式。

（1）促进农业现代化。台湾地区人多地少，在1950年之前决定了台湾的农业发展只能走“小农”模式，以吸纳更多的农村剩余劳动力。随着世界经济发展，台湾要通过发展外向出口经济实现现代化目标，就需要稳定农村社会，提高农业生产效率，平稳转移农村剩余劳动力。1960－1970年，台湾地区在各乡镇成立了农业机械化推行中心，并制定了加速农业机械化推行方案，来推动农业生产的机械化发展，初步实现了粗放型农业向技术密集型农业的转变。通过农产品规模化出口，台湾地区积累了一定的外汇收入，投入外向型工业发展，顺利跨越了“以农业养工业”的过渡时期。农业现代化促进了剩余劳动力的转移，1980年后，农业人口只占总人口不到20%，表明，台湾地区城镇化是以农业现代化发展为稳定基础，实现了农村人口的城镇化转移。

（2）改革农地制度加速农业集约化。台湾地区的农地制度改革，分为三个阶段。第一个阶段1950年，实行减税减租，稳定了农村剩余劳动力，提高了农民的积极性和农业效率。第二个阶段1950年至1960年，通过土地改革来赎买地主的土地，实现“农民获地，地主得利”，其中地主形成的农村剩余资本部分转化为工商资本，为城镇化发展提供了资金支持。第三个阶段1970年以后，为了配合外向出口经济，台湾地区的集约化生产提高了农业产量，降低了产业工人的生活成本，减少工商业企业支出，提高了出口产品的竞争力。土地改革主要实施“农地重划”，促进经营权与所有权分离，改变了土地分散的状况，实施规模化生产经营，提高了单位生产效率，基本实现了农业机械化和现代化。一系列土地改革措施促进了台湾农业现代化，形成了农业剩余资本为工业发展提高资金保障，同时这种经济结构也推动了农业深加工企业的发展，加速城镇化发展。

（3）合理规划城乡布局。1980年以后，台湾地区城市承载出现超负荷状况，土地成本高昂，人力成本随之提高，企业的产品越来越缺乏竞争力，城市化人口增速下降，就业需求减少。为解决企业发展和人口就业问题，台湾地区采取如下措施：一是大力发展公共交通设施，逐步完善了高速公路网、铁路网以及港口运输网。二是合理规划布局工业园区，根据经济发展状况、地理区域和人口分布，建立了一大批工业园区，如新竹、桃园、台中、台南、高雄等工业园区，促进了人口分布的合理化。三是在各个县市大力建立各种公共配套设施，完善社会保障体系。每个县市都建立文化中心，完善医疗保健网络，构建生活社区，使得中小城镇居民与大城市居民享有同样的社会福利保障。

2．韩国城镇化经验

韩国城镇化模式是以大城市为主导，起初并非由工业化引发，而是因二战后的南北战争，导致大批失地农民涌入城市谋生促进了城镇化。20世纪60年代后，韩国工业化驱动城市化现象明显。

（1）工业化驱动快速实现城镇化。韩国城镇化进程是依靠出口导向的工业化来实现的。为实现经济现代化，韩国实行“工业为主、大企业、大城市为主”的政策；工业化逐步提高，人口与工业布局向少数大城市高度集中，形成首尔首都工业圈，重点发展劳动密集型企业，到20世纪70年代形成了釜山为中心的东南沿海经济带，朴正熙执政期间修建了首尔到釜山的高速公路，设立了围绕汉城的6个市，发挥了中心城市的辐射作用。目前韩国60%的人口集中在大城市，而以首尔为中心城市的经济圈土地面积仅占全国的12%。1960年到1995年，韩国城镇化率实现了从28%到78．5%的飞跃，城镇化率年均提高1．66%，用较短时间实现了发达国家城镇化水平。韩国城镇化的主要形式是都市圈、城市群和城市带，韩国城镇化率在2011年达到83．2%，高于发达国家的平均水平。

（2）城镇化推动城镇建设。城市过度膨胀使得韩国政府不得不考虑纾解人口聚集的压力。1970年韩国制定了“建设卫星城市，积极分散人口”的方针。为此先后推行了二期国土综合开发计划，建立了多个卫星城市。针对城乡差距日益扩大的问题，韩国政府还实行了著名的“新村运动”，以改善道路、水电、供暖等城镇基础设施、培育新农村。20世纪90年代，韩国实施“小城镇开发事业”计划，在镇和乡构建包括教育、医疗、文化、经济一体的综合体，让更多的剩余农村人口被中小城市所吸纳。

3．我国台湾地区和韩国城镇化的启示

由于我国台湾地区与韩国在城镇化过程中面临的背景不同，导致其城镇化模式有所不同。韩国主要是通过利用外资集中发展城市，通过城市集中吸纳农村劳动力的转移。台湾地区更强调农村工业化，农村劳动力就近实现非农生产方式转变。但共同的特点是政府在城镇化建设中发挥着主导作用，体现在三个方面：一是实施了促进现代化和集约化的农业发展政策，使土地集中于少数农民手中，便于农业的机械化、规模化和现代化，大幅提高了土地耕作的效率；同时大量农村劳动力和资金从农村向城市转移，为城市发展提供劳动力和资金。二是大力发展工业，工业化使韩国和台湾地区的经济和社会全面繁荣，既大量吸纳和消化了农村剩余劳动力，又有足够的资金反哺农村，为城乡基础设施建设集聚资金以及为城乡居民提供各种社会保障和福利。三是重视区域经济布局与协调发展，根据各地经济发展状况、地理区域、人口分布和资源禀赋来整体统筹规划大城市、中等城市和小城镇的发展和建设，搞好合理布局与协调发展。

基于韩国和台湾地区城镇化的发展经验，给我国新型城镇化的启示是：我国新型城镇化应充分发挥政府的主导作用，制定和实施有效促进农业现代化和集约化发展的政策，大力发展工业，合理布局与协调大、中城市与小城镇的建设，以农民的城镇居民化为出发点和落脚点。

二、我国新型城镇化的路径探讨

2014年3月印发的《国家新型城镇化规划（2014－2020）》明确指出，城镇化是我国现代化的必由之路，是解决“三农”问题的重要途径，是推动我国各区域协调发展、扩大国内需求和促进产业升级的重要手段。为了实现新型城镇化的目标，我国要努力走出一条以人为本，农业现代化、集约化、工业化和农民市民化四化同步；优化布局，生态文明和文化传承的新型城镇化道路。

1．我国新型城镇化的指导思想

我国新型城镇化的重点是实现“农村城镇化”，完成人口城镇化、经济城镇化和农村社会城镇化。

（1）以发展农村经济为目的。我国城镇化必须以发展农村经济为根本目的，只有大力发展农村经济，才能有足够的经济实力从根本上解决我国的“三农”问题，农村不再贫穷落后，农业不再薄弱，粮食供给有保障，农民能享有与城市居民相当的各项权利、公共服务和社会保障，过上田园牧歌式的生活，实现安居乐业。

（2）以方便农民生产，实现就近就业为出发点。伴随城镇化进程的加快，越来越多的农民工回到故乡，实现就近就业成为新的发展趋势，特别是中西部地区大力承接产业转移，加速了中西部地区新型城镇化发展的进程，这为农民实现就近就业提供了有利条件。首先要促进就业岗位多元化，完善城乡公共就业服务体系，构建便捷就业服务平台，通过将农民就业与农业基础设施建设相结合，提升农村基础设施水平，解决一部分就业；另一方面，加大农业投资，建立农副产品深加工企业，促进农民就近就业。其次，提供专业技术培训促进农民就近就业。建立人力资源培训机构，为农民提供优良就业指导、职业介绍、政策咨询以及职业技术培训，根据本地企业发展需求，有针对性地组织农民职业培训，促进农民更好的就业。

（3）践行美丽中国概念，建设环境优美、功能齐全、农民生活舒适的新型城镇。中共十八大提出新型城镇化要走集约、智能、绿色、低碳的道路，践行美丽中国概念，建设环境优美、功能齐全、农民生活舒适的“田园城市”。首先要抓好新型城镇生态环境治理工作，注重植被保护，加强湿地环境综合整治，积极推动区域绿道、城市绿化建设。其次，完善基础设施功能，尤其是交通方面，要完善中心城市与县城、县城与乡镇、乡镇与村的道路和公交系统的建设；加快农村改造，改变现有的脏、乱、差的环境，加强治安管理，着力为居民提供便捷、安全和美丽的居住环境。最后要完善服务功能，大力提升城乡医疗、教育、文化、体育、民政等公共服务水平，满足居民全方位的需求，为农民提供舒适的生活，增强新型城镇的吸引力。

2．我国新型城镇化的模式

我国新型城镇化的实现应该以产业作为依托。缺乏产业支撑的新型城镇化只能是无源之水、无根之树，我国各地经济发展状况、区位、资源禀赋、人口分布、交通条件有较大差异，千篇一律采用工业化驱动城镇化并不一定能完成新型城镇化的建设，各地应根据自身条件的差异性选择新型城镇化路径。借鉴国内外经验，我国新型城镇化路径可以分为工业化驱动城镇化、资源开发驱动城镇化、区域发展驱动城镇化、农业集约发展驱动城镇化四个模式，最终达到农民市民化、人口合理集中、公共配套设施齐全、社会公共服务保障健全的基本目标，见图1。

图1 我国新型城镇化路径选择

（1）工业化驱动城镇化。工业化与城镇化互为影响，互为促进。工业化发展能够消化农村剩余劳动力，为城镇化积累财政资金，通过大量财政投入加快城镇基础设施建设，才能实现工业化来驱动城镇化发展。从我国目前工业化驱动城镇化现状来看，有些城镇已经形成自身城镇化发展模式，例如较为发达的中东部农村地区的广东东莞、江苏华西村、河南南街村等，通过工业化一定程度上实现了“农村城镇化”。这些地方村集体经济实力雄厚，有足够的资金进行城镇化建设，虽然农民身份上未实现市民化，但生活上完全实现市民化，家庭有自来水、煤气、现代厨卫等生活设施，甚至拥有汽车车库；在公共配套设施方面，按照城市化标准建设有路灯、街道、公共娱乐场所、公共文化馆等，并有卫生清扫和垃圾污水回收系统；在社会公共服务保障方面，除政府提供的如生育、低保、农业补助外，村集体组织替村民购买商业养老保险、医疗保险，社会保障已经城镇化。

（2）特色资源开发驱动城镇化。特色资源开发主要包括旅游资源和矿产资源的开发等。中西部部分地区旅游资源和矿产资源相对丰富，充分利用这些现有资源开发能更好地拉动城镇化的发展。一是旅游资源开发驱动城镇化。有些地区特别是西部地区，虽然经济发展较为落后，但旅游资源比较丰富，以旅游产业形成的产业集群作为产业基础，利用旅游资源开发带动消费集聚能有效推动城镇化发展。以旅游产业导向的新型农村社区强调利用得天独厚的自然、历史、人文景观等旅游资源；同时通过土地整合、城市基础设施投入、文化特色打造，实现农村居民的就业转移，使得独立村镇向旅游综合社区发展，把生活和生产资源转化为产业资源，实现就地就业。旅游业是低污染、低能耗产业，由其拉动的新型城镇化符合国家集约、智能、绿色、低碳的建设要求。旅游服务设施的需求和游客消费的集中化，有助于推动相关配套基础设施及配套服务的建设，最终缩小城乡差距，实现城乡一体化发展目标。二是矿产资源开发驱动城镇化。中西部地区工业经济发展落后，但一部分中西部地区拥有大量的地下矿产资源。中西部地区充分利用矿产资源开发优势并有效转化为经济优势，有助于中西部地区通过矿产开发驱动城镇化的实现。矿产资源开发驱动城镇化应以矿产资源节约为指导思想来统筹城镇化发展，实现“资源－产品－资源”的可持续绿色经济发展模式，坚持经济建设与生态环境效益的协调一致，推广清洁生产，延伸产业链，提倡绿色消费，走出新型城镇化的绿色发展之路。矿产资源驱动城镇化的具体实现应依靠生态园区建设，科学规范矿产资源生产企业布局，通过市场机制引进延伸配套企业，积极转移当地农村剩余劳动力，同时配套生活基础设施，实现农村人口向城镇化人口的转变。

（3）区域发展驱动城镇化。20世纪50年代，法国发展经济学家弗朗索瓦·佩鲁提出“增长极”概念，认为可以通过中心区域发挥“增长极”作用，带动相邻区域的经济共同发展。基于“增长极”理论，区域联合发展的经济圈成为缩小区域差距、促进城镇化转型的有效路径。我国传统区域开发已包括西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等，这些区域经济圈对我国城镇化起到了重要作用。武汉城市群、重庆两江新区、舟山群岛新区、兰州新区、广州南沙新区、关东天水经济开发区等以新兴战略产业发展驱动新型城镇化发展。以区域形成的经济一体化驱动的新型城镇化，需要关注城市与人的整体发展，新区开发远离城市中心地区，需要提供良好的公共服务，同时通过城乡统筹、土地合理规划、户籍改革等吸纳创新人才，解决当地农民就业，实现城镇化的转型升级。

（4）农业经济集约化驱动城镇化。对于中部和东北以农业为主的地区，可以充分利用农业经济集约化推进城镇化。农业经济集约模式主要指以农业产业化为中心、区域龙头企业为核心，进行区域布局，形成产供销、贸工农一体化经营的社会化大生产组织形式。从城镇化角度看，一方面农业产业化实现了土地规模集中，提高了单位生产效率，增加了农民收入；另一方面城镇大量农副产品加工企业能有效吸纳剩余农村劳动力，同时联动第三产业的发展。因此通过构建农产品加工和农产品销售“双轮驱动”模式，才能实现农业经济集约型驱动城镇化发展。

三、我国新型城镇化的措施

我国新型城镇化是一项复杂而艰巨的巨大工程，要到2020年实现规划提出的五大目标，必须有针对性地采取一些有效的措施。

1．做好总体规划。总体规划要从高瞻远瞩的角度把握城镇化发展规律，为城镇化发展指明方向，其本质就是要走出一条以“城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展”为基本特征的城镇化道路。总体规划设计应重视三大原则：一是以人为本，实现人的城镇化；二是集约高效，通过城镇化实现各种要素优化组合，取得最佳效益；三是因地制宜，基于本地特色，按具体情况设计选择相应发展模式。

2．因地制宜选择新型城镇化模式。新型城镇化推进要选择适合本地特色的模式，坚持大中城市和小城镇协调发展，对于能有效承接产业转移的地区，充分利用工业化驱动城镇化发展；对于适合发展旅游业或矿产开发的地区，可以利用已有资源开发实现城镇化发展；对于区位紧邻大城市的近郊，可利用建立新兴战略产业发展来驱动新型城镇化发展；对于县域城市可侧重于发展农业产业和面向“三农”的第三产业，推进城乡一体化；对于农业资源丰富的地区，可利用农业经济集约化发展来驱动实现城镇化。

3．改革现行土地管理制度。首先应推动农村产权制度改革，保障农民承包地的流转权、宅基地的财产权利等，使农民合理获得财产性收入；其次，建立城乡统一的土地市场，使农村土地的流转征收与国有土地征收价格一致，让农民在农地补偿上实现国民待遇统一化，保证土地价值的公平出让。同时应解决农业用地与城镇用地的“两权归一”问题，防止耕地非农性质的转变，保证我国粮食生产的安全底线。

4．建立全国城乡一体化的新型社会保障体系。

城乡社会保障差距巨大，极大影响着我国新型城镇化的进行，因此，构建城乡一体化新型社会保障体系对于我国新型城镇化推进具有现实价值。首先要实现农村人口与城镇人口保障体系的全面并轨。随着农业劳动人口向城镇化流动，传统的“老农保”要转化为“城保”，在全国范围内建立社保的规范转续，需解决不同社保政策间、不同地域间农业人口的保障权益的衔接问题，通过全国统筹，打破地域社会保险利益对社保关系移接的影响，实现农村社会保险向城镇社会保险的平稳过渡。其次，拓宽农村社会保险转轨所需的资金。一是国家通过统筹，加大资金投入，适当增加农村集体补助。二是通过土地流转建立“耕保基金”，实现耕地保护对农民提供养老的保险补贴。三是鼓励农户建立个人投保账户，充分调动农民积极参保，保障农保转轨的资金渠道来源。最后，要完善农村社保转轨的法制构建。国家应建立统一管理、统一规范的农村社保制度，明确农保转轨过程中管理者的职责与参保者的权利与义务，最终为城乡一体化新型社会保障体系提供法制保障。

1．李克强：《在改革开放进程中深入实施扩大内需战略》，《求是》2012年第4期。

2．杨殿闯、李伟伟：《台湾工业化、城镇化加速时期农业政策调整的经验与特点》，《世界农业》2012年第12期。

3．辜胜阻、朱农、钟水映：《广东和韩国城镇化、非农化的比较研究》，《农村经济与社会》1993年第6期。

4．林峰：《旅游引导的产业集群化与新型城镇化模式研究报告》，《中国旅游报》2013年1月18日第12版。

5．宋亚平：《积极稳妥推进城镇化建设》，《理论探索》2015年第1期。

［责任编辑：侯祥鹏］

F299．21

A

1009－2382（2015）04－0083－05

刘德光，中南财经政法大学工商管理学院教授、博导；鲍洪杰，中南财经政法大学工商管理学院博士生（武汉430073）。

※本文系国家自然科学基金项目“西北民族地区经济增长的贫困变动效应研究”（项目编号：71363048）、教育部人文社科基金青年项目“战略性新兴产业技术选择与要素禀赋的耦合效应研究——以兰西经济区为例”（项目编号：11XJC630008）的中间研究成果。