四川省烟区土地流转发展现状及对策

卞建锋，伍仁军，侯留记，郭仕平，杜卫民，刘　杨

(四川省烟草专卖局，四川 成都 610041)



四川省烟区土地流转发展现状及对策

卞建锋，伍仁军，侯留记，郭仕平，杜卫民，刘杨

(四川省烟草专卖局，四川 成都 610041)

摘要：烟叶规模化种植已成为制约烟叶产业发展的主要问题之一，如何引导烟农做好土地流转，发展烟叶适度规模种植将成为维持烟叶产业持续健康发展的必由之路。本文通过介绍四川省烟区土地流转类型与特点，分析烟区土地流转存在的主要问题，并提出了烟区土地流转发展对策，为努力促进促成“以烟为主”的土地流转模式，全面提升烟叶规模化种植水平提供依据。

关键词：烟区；土地流转；现状；对策

随着烟叶生产从“小农经济”向现代烟草农业快速发展，适度规模种植实现减工降本、提供优质均质化烟叶原料的优势逐渐显现。我省烟区受人均自有土地面积限制，导致户均种植规模较小，土地流转已成为推进适度规模种植，发展现代烟草农业的先决条件和必由之路。2015年，四川省种植烤烟面积49万hm2，其中土地流转面积1.7万hm2，占20.03%。由乡镇、村委会组织流转面积9133.33hm2，占10.76%；由烟农自发流转面积7140hm2，占8.41%；由合作社组织流转面积453.33hm2，占0.53%；土地银行等其他流转方式流转面积273.33hm2，占0.32%。全省土地流转主要以乡镇、村委会组织和烟农自发流转为主。

1我省烟区土地流转主要类型与特点

目前，我省烟区土地流转形式主要以互换、出租、转包和入股为主，辅以联营和季节经营等形式。

1.1我省烟区土地流转的主要类型

按照经营主体和组织方式分类，全省主要有4种类型：

1.1.1种烟大户经营模式一些懂技术、会经营且具备一定经济实力的种烟大户通过租地、转包等方式获得土地承包经营权，进行规模种植，为目前我省土地流转主要模式。

1.1.2村委会组织模式由村委会牵头组织协调，集中辖区内宜烟土地，出租给具有种植经验、管理能力和经济实力的家庭农场主，土地出租方与承租方口头约定或签订协议，优先在家庭农场务工。此模式在全省各烟区广泛存在，比如凉山州会理县的南阁“土地银行”。

1.1.3政府协调组织模式县政府组织，相关职能机构成立土地流转市场，科学规划宜烟区域，统一承租宜烟土地，原价转包给种烟大户，不收取任何中介费。收购结束后，由政府给予承租土地的种烟大户一定的地租补贴，比如宜宾市长宁县。

1.1.4合作社经营模式合作社把社内闲置、零星的宜烟土地集中起来统一管理，租赁给种烟农户进行规模化种植，各项专业化服务开展均由合作社统筹实施。

1.2我省烟区土地流转的典型模式

1.2.1“存贷土地，地租分红”——凉山“土地银行”模式2009年以来，凉山州积极推进土地经营权流转，大力探索土地银行建设工作，率先在会理成立了全国首家土地银行——“南阁村土地银行”，为推进土地适度规模经营，大力发展现代烟草农业提供有力保障。

1.2.1.1成立“土地银行”通过县级相关部门、烟叶收购站(点)、村、组各级组织大力宣传土地流转政策、土地流转运作模式，开展了入户发动、政策宣传、签订协议、丈量土地、确认土地面积等工作。南阁村两委会按照“农民的事情农民说了算”的原则，通过“一事一议”群众大会决定，在南阁村成立首家“土地银行”。

1.2.1.2“土地银行”运作模式南阁“土地银行”提供土地存入、打包、贷出3项服务。首先，农户把自己的承包地经过合理作价，“存”入“土地银行”，“土地银行”将农户“存”入的土地进行适当土地整理，以利于规模化经营、机械化耕作，然后“打包”“贷”给土地需求方，向其收取土地租金。土地“存入”与“贷出”的“价差”作为“土地银行”的盈余，经年底存入土地的村民讨论无异后，除返还存入土地本金外，大部分盈余按存入土地面积进行再次分红，少部分盈余用作“土地银行”的运行开支。

1.2.1.3“土地银行”经营成效2014年，共有838户烟农存入土地，存入土地面积275.27hm2，实际流转贷出土地275hm2，贷出均价1500元/667m2，扣除有关经营费用，存入土地农民共计分红311.07万元，平均土地分红753.37元/667m2。通过土地银行经营，南阁村土地逐年升值，从2009年的贷出价格750元/667m2，增长至1500元/667m2；农户存入土地分红从2009年6.5元/667m2提高到753.37元/667m2。南阁惠民烟农综合服务专业合作社对入社烟农土地贷出价格实行优惠政策，控制在1000元/667m2以内，超出部分由合作社补贴。“土地银行”发挥了良好的土地中介作用，既发展了烤烟规模化种植，又实现了烟区土地保值增值，更为烟农增加了可观收入，是我省烟区土地流转特有的组织形式。

1.2.2“集中承包，补贴地租”——宜宾“政府组织”模式长宁县分公司积极协调县乡镇党委政府、县农业局、县烟办和村支两委，主动争取政府有关政策，以烟农利益为核心因素，按照农民自愿的原则，结合基本烟田基础设施建设和土地整理，积极引导农民流转承包土地，形成烟叶、土地生产要素互动，实现了烤烟规模化种植经济效益。

1.2.2.1紧密结合规划，引导土地流转土地流转工作开展前，由烟草公司根据烤烟生产示范片重点建设区域规划，结合烤烟生产计划和烟基建设计划，形成3.33hm2、13.33hm2、33.33hm2及以上的集中连片土地流转区域，向县政府提出烤烟种植规划和土地流转申请。

1.2.2.2政府组织实施，推动土地流转县政府根据烟草公司提出的规划和申请，组织开展规划区域内的土地流转，县农业局下属的农技站负责具体实施。农技站、乡镇政府和村支两委共同将规划区内宜烟土地进行重新丈量核准统计，农技站统一将流转出来的土地承包，参照类似地块种植主要粮食作物的收益作为地租(每年根据市场浮动调整) ，原价转租给烤烟种植大户，不收取任何费用。烤烟收购结束后，按照“土地产出补偿”的惠农政策，由政府给予承租土地的烟农100元/667m2的地租补贴，促进了土地流转顺利运行，有效降低了烟农的租地成本。

1.2.2.3建立调解机构，稳定土地流转为有效解决土地流转过程中纠纷，宜宾长宁形成了“村支两委—乡镇政府—农技站”纠纷调解试点机构，制定并规范了纠纷调解的各项制度和程序，在纠纷发生时由农技站审查承包人的资信情况、经营能力、履约能力、租地用途等是否符合法律法规及烟草部门的种植要求，及时有效地化解土地流转矛盾，维护农民土地权益，确保土地流转健康稳定发展。

2我省烟区土地流转存在的问题

总体来看，我省烟区土地流转尚处于起步阶段，各产区初步形成了具有本地特色的土地流转模式，但是在实施过程中，仍然存在和面临一些问题，主要有以下几方面：

2.1土地流转周期短

流转周期主要以1年或1季烟为主，罕有3年以上的流转周期。由于周期较短，烟农土地养护和土壤保育技术落实不到位，对可持续发展认识淡薄，普遍存在烟季结束后的粗放管理。

2.2烟农观念陈旧

我省烟区多为贫困山区，土地在很大程度上担负着农民的社会保障功能。烟农害怕土地流转后生活无着落，即便外出务工，宁愿私下无偿把土地交给亲戚打理或直接撂荒，也不愿意把土地流转给不熟悉的种烟大户或烟农合作社。

2.3土地流转组织乏力

总体来看，全省土地流转主要以个人“单打独斗”为主，以烟农间私下协商出租、转包、置换等为主要形式，缺乏一个正式的平台来组织土地流转行为，从而导致土地流转的程序不完善、制度不健全、协议不规范。

2.4土地流转定价机制欠缺

全省土地流转价格200～1000元/667m2不等，有以当地主产粮食作物亩产值做参考定价，有直接根据地块肥瘦、区域位置或连片情况来定价，也有烟农间私下直接约定价格。流转土地定价标准缺失、流转价格信息闭塞，导致土地流转价格呈逐年提高趋势，烟农种烟成本持续增加。

2.5缺乏促进土地流转的相关政策

当前我省土地流转以乡镇、村委组织和烟农自发流转为主，政府和行业指导调控较少，多为供方与需方的“市场行为”，土地流转面积有限，土地流转难度较大，缺乏相关配套政策引导促进烟区土地流转。

2.6存在盲目扩大种植规模现象

部分烟农盲目扩大种植规模，因灾或后期管理不到位，导致收益远远低于预期，出现边际效益递减。因此，引导发展适度规模种植是下一步我省烟区土地流转工作重点之一。

3我省烟区土地流转发展对策

3.1以宣传引导为前提，营造良好流转氛围

当前土地流转的难点和关键之一在于扭转烟农的陈旧观念，让烟区农户主动参与到土地流转中来。通过入户宣传、经验交流等形式给烟农算清经济账，将土地流转后发展适度种植规模的优势特点进行宣传，坚持依法自愿有偿、市场配置资源原则，搞好宣传引导工作。

3.2以政策支撑为保障，努力推动流转落实

总体来看，全省各烟区土地流转积极性不高，参与土地流转的土地比例为20%，主要原因是缺乏相关政策引导。一是主动争取政府支持，积极协调各级政府相关部门，搭建土地流转平台和调解机构，争取土地流转相关补贴和惠农政策，降低烟农土地流转成本。二是结合现有政策引导，利用现有烟草行业生产投入补贴和烟基建设计划，重点向适度规模种植农户倾斜，以利益导向促进烟农主动进行流转。

3.3以职业烟农培育为手段，引导农户自发流转

职业烟农培育是解决“谁来种烟”的有效途径，也是促进土地流转的重要手段之一。要加大职业烟农培育的扶持政策研究，明确职业烟农认定标准、依据和程序，允许对职业烟农实行适度“差异化”产前投入补贴，利用利益杠杆引导驱动职业烟农培育。

3.4以合作社运作为依托，实现发展双赢目标

充分发挥好烟农专业合作社的“纽带”作用，引导烟农专业合作社探索对适度规模化种植的烟农实行“差异化”专业化服务，利用现有政策因势利导推动烟区土地流转，有效降低烟农用地成本。

作者简介：卞建锋(1984-)，男，四川成都人，硕士研究生，主要从事烟叶生产管理工作。

收稿日期：2015-7-17