公路工程建设项目分包管理存在的问题与对策

兰　洁

(重庆文理学院经济管理学院， 重庆　永川　402160)



公路工程建设项目分包管理存在的问题与对策

兰洁

(重庆文理学院经济管理学院， 重庆永川402160)

[摘要]针对我国公路工程建设项目合同在分包过程中存在的各种问题，本文主要从加强公路工程项目合同分包招投标制度建设，完善公路工程分包的计量结算程序，如何杜绝公路工程违法分包3个方面进行探讨，寻求发挥工程分包在公路工程发包中的优势，保证在发包过程中遵循公开、公正、公平原则，实现公路工程项目的正常开展.

[关键词]公路工程；工程分包；制度建设

公路工程建设项目作为我国“五纵七横”、“一路一带”等战略目标的重要组成部分，为解决工业原材料和成品运输和居民生活提供了基本的渠道，是不可或缺的基础设施，也是保证我国东部与西部、内陆与沿海、城市与乡村等社会经济活动正常运行的公共服务系统，特别是属于发展中国家的我国发展的必备条件.

在“十二五”规划执行过程中，各个公路工程建设项目不断上马.其项目不管从建设规模还是投资规模都在不断扩大，发包方式多采用招标发包，建设单位(业主)要保证按照国家或者地方规划(质量、投资、进度)的情况下，很难在资源有限情况下采用公开或邀请招标以及施工总承包模式等模式，不但耗时长而且对投标单位要求高，很难在一定时间内寻找到合适的投标单位.为了加快进度，建设单位往往不得不采用工程分包的形式，以确保公路工程建设项目的顺利进行.毫无疑问，采用工程分包的方式可以加快公路工程建设项目的进度，但招标单位在分包管理过程中存在诸多不合理的情况，如招标程序不合理、合同条款不规范、计量结算超支等[1].这对建设单位的公共形象和社会信誉造成损害，因此，建设单位必须在公路工程建设项目的分过程中加强管理.虽然已经有不少法律法规对分包进行了一定规范，但在具体细节方面鲜有具体的操作规范.为了弥补该方面的不足，本文对分包过程中存在的问题进行分析并提出相关意见.

1公路工程建设项目分包过程中的问题

首先是分包招标制度没有严格按照法律法规和相关制度执行.比如，公路工程在分包招标过程中没有在国家和政府规定网站或窗口发布招标文件，没有成立专门的招投标工作小组对分包投标单位进行严格审核，以及没有按照相关要求随机从专家库中调取专家组成评标委员会等.以上问题往往会导致分包招标公开性不高，竞标单位不多，初审复审流于形式，从而为工程项目以后的进展埋下隐患，无法达到分包投标原有的目的[2].

其次是分包合同签订不规范.不少单位为加快进度，强行逾越甚至删除了一些应有的程序.比如在分包招标文件中，很多重要的分包专项条款在制定时没有经过仔细推敲，存在模糊语言或者权利义务没有明确的情况，以致合同签订之后产生不该有的纠纷.甚至存在还未进行分包招标、分包合同还未签订的情况下，有分包单位先行进行工程施工，然后事后再补充签订合同的情况.分包合同签订的不规范，通常会造成单位分包工程造价过高，项目总成本无法很好控制甚至超过预算和概算，同样，分包合同中的漏洞也会给日后管理带来困扰，并时常伴随着经济上的损失.同时，因为赶进度等因素，分包合同签订前建设单位对分包工程现场没有精确的预估甚至未进行实地勘察，对现场实际工程量没有一个准确的评估，加之对当地各项施工器材的购买和租用没有详细的参考价格清单，这直接导致工程分包合同中合同价与实际出入较大.更有甚者，即使预计到可能会存在该情况仍不按规程行事，用大包干或清包等形式规避自身责任，于是导致清包段损耗惊人，以致无法追究具体分包者的责任等情况时有发生，并伴随着各种不必要的损失.存在有多家单位共同承担一份分包合同的乱象，这会导致重复作业现象此起彼伏.为了达到利润最大化，甚至在不安全的情况下进行施工作业.

再次，违法分包一直存在于我国公路工程建设项目之中.虽然《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑和市政基础设施工程分包管理办法》对违法分包做出了界定和约束，但这种现象一直屡禁不绝，在工程建设项目还未动工时就为将来埋下了隐患.近年来，道路塌陷、桥梁垮塌等工程事故中为数不少跟违法分包有直接或间接的关系.

最后，分包工程还存在计价结算管理制度不全、工程建设材料品质参差不齐等问题.这些问题直接或间接导致公路工程分包过程中工程款项结算不及时、不规范，出现重复计量、超额支付工程款和拖欠农民工工资，公路工程中的材料质量参差不齐，出现分包工程质量事故等问题.

2公路工程建设项目分包管理应对策略

2.1　公路工程建设项目分包应该制定完善的招标制度

首先，招标单位或者招标代理单位或机构必须对需要进行招标的分包项目建立独立、专业的招标团队.团队成员主要应由工程技术人员、工程计量人员、材料人员等组成，而且团队成员均应有相应的执业资格证书和相当年限的从业经验(如负责造价的人员应具有造价师资格，负责工程技术的人员应具备相应专业的工程师资格)，并将招标文件上报给相关行政主管部门[3].

其次，为了保证工程分包是在公平、公正、公开的环境下进行，招标成员需对工程项目的施工图纸(有时是初步设计图纸或施工图送审稿)进行认真审查，必要时组织外部专家进行图纸复核，以确保图纸无重大错误，由此借由图纸计算出的工程量和分包合同价才会相对准确，从而保证工程分包有一个标底和合理的分段.同时，对分包招标文件应该明确工程建设分包项目的各项工程量、工程工期要求、工程质量要求、主要施工组织技术方案、所需主要施工设备等，并形成相应专项合同条款.编制好招标文件后，招标单位必须准时开标，保证开标的公开性(有公证人在场、有影像资料).招标团队可依据文件在初审和复审中选择资质合格且施工能力较高，拥有丰富施工经验，资金雄厚和社会信誉度(近期无违约、安全事故)的分包单位.在明确中标单位之后，招标团队应严格依据合同规程要求及公路工程情况制定工程分包合同，并在取得分包单位同意后，在中标通知书发出30自然日内签订正式分包合同.公开招标流程如图1所示.

最后应加强分包合同后期的管理工作[4].应该着重做到以下要求：公路工程建设项目分包合同管理过程中必须严格遵守“先合同，后施工”的基本原则，也就是说，投标单位即使中标也必须先与建设单位签订正式书面合同然后才允许进入施工场地进行施工作业.在此必须要指出的是，口头协议没有书面合同法律效力高，原则上不建议采用，以防止分包合同纠纷的产生.

2.2　公路工程建设项目分包应该加强计量结算上的管理

一方面，公路工程建设项目分包工程计量是一项重要的管理内容，必须以正式的工程施工图纸作为依据，初步设计图纸和施工图送审稿均不能作为正式依据.即使有正式施工图作为依据，但根据现场经验，包括设计形势，各项工程量数量等设计图纸时常会与现场实际情况不符，导致事后出现各种经济纠纷，甚至出现质量事故、安全事故等[5].针对经济上的问题，建设单位一定要合同设计方和中标单位到施工现场进行勘测和图纸复核，以防分包合同实施过程中出现虚报工程量、超报工程量和重复计量等现象的产生.与此同时，在工程款项支付前，除了签订正式的书面分包合同以外，还应该补充签订由分包单位法定代表人与招标单位法定代表人工程款项支付协议.其中，材料预付款、税费、罚款等款项如果实行代扣，招标方必须征得分包单位同意，并与之签订书面协议.除此之外，为了避免对分包工程计价产生一些不必要的问题，管理单位要加强管理力度，建立逐级审查制度，层层审核，层层把关，将工程计价逐级按施工单位到监理到业主上报至上级部门，把握好分包工程计价的各个关口.当计价审核通过后，即可支付相应工程款项.但需要引起特别注意的是，支付累计金额不得超出分包合同总金额的95﹪(另外5﹪是质量保证金)，更不能出现超付或者超借的现象.同时，分包合同管理单位应建立分包工程计量台账，委派专业计量人员对工程量、变更量、已支付金额进行详细的记录和检查，以防出现以上问题[6].

图1　公开招标流程图

另一方面，结算在公路工程建设项目分包管理中也是重要的管理内容.一般情况下，结算有三大原则：

(1)发包方和分包方权利和义务需要对等.

分包方要按照合同要求的工期、质量等完成了发包方所要求的条件，那么发包方应该要按合同约定付款，不得拖欠和无理拒付工程款.

(2)需要维护分包方和发包方的正当权益.

合同双方要严格履行合同的有关条款，执行结算条款的规定.双方的结算工作要从整体利益出发，不得偏袒任何一方.

(3)发包方一般情况下不予分包方垫款.

发包方与分包方结算时，一般只负责把款项从自身账户转入发包方账户，不能代垫款项.

根据以上原则，首先在对于分包合同内的工程款进行结算时，需取得发包方和分包方(监督方如监理也需认可)认可，并按照合同约定条款进行合理结算；其次，在进行分包合同之外的工程款结算时必须要有完善的手续和资料，并对增加的工程量进行有效确认.例如，在进行变更工程量款项结算时，需有现场变更会议纪要、现场收方签证、及设计通知书等诸多材料.再次，一般情况下在结算过程中，如需要扣除的费用主要有税费、送检费、材料费、预付费、质保金等，需在分包合同专项条款中事先约定，即使合同中有所遗漏，也应该签订后续协议作为补充.最后，在办理分包工程结算手续时，发包方需对分包单位合同完成进行有效的调查，并监督分包单位是否履约.同时，加大对分包项目的审计力度，要全力避免出现违反结算程序的问题出现，降低风险，提高效益.

2.3　公路工程建设项目分包管理应引入制约机制

近年来，虽然随着《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》等不断深入贯彻落实，发包方和分包方的行为得到了极大规范，从一定程度上避免了源头上的腐败，从公开性、透明度上取得了明显进步，但违法分包行为却屡禁不止，社会影响极坏.针对这种情况，我国公路工程建设项目分包管理应引入制约机制[7].

对于已经中标的分包单位，相关主管单位应建立一套长效监督检查机制，由政府牵头，会同纪律监察、行业主管部门重点对一定金额(可因地制宜)以上的分包工程采取定期或不定期随机检查形式进行内业和外业检查.措施如下：

(1)加强分包施工合同管理.

要求发包人和分包单位在政府相关部门的监督下签订书面合同，一式三份，予以严格审查备案，确保分包合同与招标结果一致，确保中标单位承诺事项与招标结果一致.

(2)严查施工人员到位.

对项目经理、总工程师及“五大员”一律实行压证施工，做到“证在人在”.一名项目经理和总工程师原则上只能负责一个与其等级相适应的工程，不得同时兼管多项工程.在签订施工承包合同前，中标人必须将项目负责人及“五大员”的执业资格证书上交招标单位或者政府主管部门进行代管，直至工程竣工验收合格后返还.同时，加强分包单位管理班子考核管理.建立分包单位项目经理及主要人员考勤记录，规定中标单位项目部人员保证每月驻场时间不少于20个工作日，如多次检查均未达到要求，将停止该单位在一定时间内的投标资格.

(3)严查转让或肢解转包中标项目.

中标单位必须自行组织完成主体结构、节点工程施工，不得违法分包.业主单位不得直接指定分包工程承包人.专业工程分包除在施工总承包合同中有约定外，必须经业主单位认可.

总之，要将分包过程尽量在法律、规范的制约下被发包方、分包方及监管方认可.特别是容易出现效益流失的环节要实行双向控制，建立复合制度，要把好复核关、审批关，加大对施工现场的监管力度，严格按照施工图纸施工，并实行责任问责制度.

3结语

公路工程建设项目是我国基建行业的重要部分.随着我国“十二五”期间城乡之间、城市换线、跨区域公路交通运输线路建设提速，工程分包作为公路工程项目实施阶段的一个重要手段显得越发重要.如何做到扬长避短，发挥其所应具备的优势也越来越被人们重视.本文虽对公路工程建设项目分包合同管理进行了研究，但仍有许多问题需要进一步研究和解决.公路工程分包的合同管理涉及到多个学科，诸如经济学、管理学等，在研究问题时，单一的学科知识已经不足以解决所遇到的困难，需要将各个领域的知识融会贯通，进行综合分析研究.本文研究仅仅从一线企业工作人员的角度出发，虽然得出一些结论，但仍显不足，不能完全解决公路工程分包中的所有问题，因此仍需要将这项研究持续下去.

[参考文献]

[1]乔雪姬. 公路工程分包管理问题分析与应对策略[J].交通世界， 2013(12)：286-287.

[2]闫文涛,余顺海. 浅谈施工单位的分包合同管理[J]. 新疆有色金属，2008(6)：83-84.

[3]吴红燕. 工程项目分包合同风险的规避和对策探讨[J]. 现代经济信息， 2011(15)：170-171.

[4]刘洁. 浅谈公路建设领域的分包合同管理[J]. 黑龙江交通科技，2011(7)：277-279.

[5]徐筱婷,刘玲. 加强公路工程分包管理的几点措施[J]. 物流工程与管理，2011(2)：128-130.

[6]杨雪琴. 我国公路工程分包管理中的主要问题及对策研究[J]. 技术与市场，2008(5)：78-79.

[7]刘长浩，曹艳，姜利. 公路工程分包管理常见问题及解决措施[J].内蒙古煤炭经济，2012(10)：106-115.

(责任编辑穆刚)

Problems existing in the subcontract management of highway engineering

construction project and the countermeasures

LAN Jie

(School of Economics and Management, Chongqing University of Arts and Sciences, Yongchuan Chongqing 402160, China)

Abstract：In view of the problems existing in the subcontract management of highway engineering constructing project in China, this article discussed three aspects mainly from strengthening the construction of highway engineering project contract subcontracting bidding system, perfecting the highway engineering subcontracting measurement and settlement procedures, how to put an end to illegal subcontracting highway engineering, seeking to bring into full play the advantages of engineering subcontracting in highway engineering contract, to guarantee the following of openness, impartiality and fairness in the process of contract awarding, so as to realize in the normal conduct of highway project.

Key words：highway engineering; subcontract of project; the system construction

[中图分类号]U412

[文献标志码]A

[文章编号]1673-8004(2015)05-0092-04

[作者简介]兰洁(1987-)，男，畲族，重庆永川人，硕士研究生，主要从事土建工程项目管理方面的研究.

[收稿日期]2015-07-30