公民参与社区管理模式研究

张　南，吴湘玲

(1.华中科技大学，湖北 武汉 430074；2.贵州民族大学，贵州 贵阳 550025；

3.武汉大学， 湖北 武汉 430072)



公民参与社区管理模式研究

张南1，2，吴湘玲3

(1.华中科技大学，湖北 武汉 430074；2.贵州民族大学，贵州 贵阳 550025；

3.武汉大学， 湖北 武汉 430072)

摘要：公民参与社区管理是保证社区管理工作科学有效运行的一条基本途径，同时也是现代民主的重要表现形式之一。西方国家的公民参与社区管理模式比较完备，概括起来主要有积极参与型、混合型和被动参与型三种模式。我国的公民参与社区管理模式在逐渐发展成熟，主要包括上海模式、沈阳模式、武汉模式和深圳模式。分析和总结国内外公民参与社区管理模式，对公民参与社区管理实践发展具有重要的理论价值和现实意义。

关键词：公民参与；社区管理；模式类型

实现公民的有效且充分参与，是保证社区管理工作科学有效运行的一条基本途径。公民参与到实际的社区管理过程中，能够促使社区管理工作顺利展开并取得较好成效，这也是现代民主的重要表现形式之一。同时，在处理公民参与和社区管理的关系时应注重公民民主权利的实现和社区管理目标的落实。

一、文献回顾

关于公民参与社区管理的研究，国内学者主要围绕以下两方面进行：第一，公民参与社区管理的必要性。虞崇胜和张星[1]剖析了社区参与运动的发展历程，认为公民参与标志着社区管理方式的重大变革。陈剩勇和徐珣[2]认为参与式治理是社区管理方式的巨大创新。江亚南[3]分析了社区管理的推进过程，坚信公民参与是社区自治的一条有效途径。孙婕[4]对社区管理的良好运行进行了展望，认为公民积极参与是社区管理发展的必然趋势。第二，公民参与社区管理的现状。杨孝艳和张勇刚[5]从参与的广度和深度、发展和渠道等方面剖析了社区管理中公民参与的现状，提出了改进对策。张南[6]针对公民参与社区管理的意识、内容、途径和制度等方面存在的问题，提出了完善之策。曾娟兰[7]倡导从政府、社会、企业和公民等多中心的角度出发，突破公民参与社区管理的困境。曾霞[8]发现公民参与渠道、主体结构和内容等方面的困境影响了社区管理的发展，建议改善公民参与社区管理的条件。

综上所述，既有文献对公民参与社区管理的研究主要集中在必要性和现状层面，概括和分析国内外公民参与社区管理模式的研究比较罕见，而总结国内外公民参与社区管理的模式对公民参与社区管理的理论以及实证研究具有重要意义，因此，本文对国内外公民参与社区管理模式进行了研究。

二、公民参与和社区管理的关系

社区管理离不开公民参与，只有公民参与到实际的社区管理过程中，社区管理工作才能顺利进行并取得更大的成效。公民参与是“为社区所有成员创造机会，让更广泛的社会能够积极贡献与影响发展过程，平等地分享发展结果”。[9]公民希望能够得到所追求的自主参与权，尽自己所能对国家的发展有所贡献，追求平等地分享社会发展成果。

公民参与和社区管理二者是互动关系。“所谓互动，是指事物发展过程中的相互联系、相互促进与相互沟通。”[10]社区管理的“各项内容与公民相关，要求公民能够有所回应，从而进行公共事务的监督”。[11]公民参与和社区管理的互动关系主要体现在以下两方面：

第一，公民参与能够提高社区管理水平。民众往往比政府专业部门更了解自身需要，由他们参与社区管理过程，社区管理存在问题的解决就会更加有效。奥斯本与盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》[12]一书中指出：“公民知道自身存在的问题，优秀社区是由好公民形成的；社区对公民的服务要努力做好；相比专业人士，社区公民更清楚自身社区的现实问题；政府官员和咨询专家仅仅能提供服务，而公民参与能解决社区现实问题，因为社区比服务部门更有弹性和创意，需要更经济和有效方式的结合”。

第二，社区管理是公民民主权利得到落实的过程。公民参与到社区管理的实践过程中，其参与权和知情权等民主权利得到了实现，参与社区管理的热情高涨。公民基于共同利益、责任和对社区的归属感等，主动参与到社区的组织、服务和卫生等各方面的活动中来，提高了社区管理的自主化程度。同时，通过公民的共同努力，社区的管理水平和生活品质将会得到很大提升。

由此可见，公民参与社区管理是衡量社区自治程度的标准之一，在处理公民参与和社区管理的关系时，应注重公民民主权利的实现和社区管理目标的落实，保持二者的互动关系。

三、国外公民参与社区管理的模式

西方国家公民参与社区管理模式较为完备，概括起来主要有积极参与型、混合型和被动参与型三种模式。

(一)积极参与型模式

美国学者博克斯[13]把美国公民参与社区管理模式称之为“以公民为中心的智力结构”。美国公民自觉为社区提供无偿的志愿服务，社区志愿者规模庞大。“美国社区志愿者1990年已达9840万人，占成年人口总数的54%。提供公益服务的机构或组织，绝大部分工作是由志愿者承担的，每年志愿人员贡献的时间约200亿小时，相当于900万全时工人一年的工作量。因此，美国公民参与社区管理基本是：政府规划、指导和资助，社区组织具体实施的运作方式。”[14]美国的公民参与社区管理模式其特征可以概括为：

1.以公民为中心。美国公民在社区管理过程中表现出了相当高的参与热情。1999年，美国的全国独立部门进行了关于“美国义务捐赠和志愿者行动”的调查。调查结果显示：1998年，美国18岁以上成年人中有将近56%的人愿意并且已经加入到了志愿者行列当中；据统计，有接近1.09亿的志愿者贡献了199亿小时，这些时间相当于900万全职工人一年的总工作量，并且这些志愿者捐献时间所创造的价值相当于2250亿美元。在美国，许多公民都认为，志愿活动是一件不仅有利于社区而且有利于志愿者自身发展的事情，所以他们很乐意参与其中。20世纪80年代中期，志愿者活动在美国形成了一种思潮，布什总统支持该活动并且给予了极大的肯定。从此，美国1/4的公立高校将大学生在校期间必须参加一定时间的志愿活动列入了校规之中。[15]

2.高度民主自治。美国的市政体制主要是“议行合一”或“议行分设”地方自治制度，公民参与是民主自治，社区管理职能的实现过程中没有政府基层组织或派出机构，仅仅依靠社区自治组织。政府间接干预社区管理过程且干预特点是政府行为与社区行为相对分离。政府通过法律法规规范社区公民和组织行为，制度的保障是为了协调各方利益，但社区具体管理过程与政府无关，民主自治表现明显。[16]同时，“美国最高法院根据宪法修正案裁定：只要不影响区域或国家的整体发展，每个社区都有权决定自己的特色。因此，涉及社区管理的规划编制和修改、土地利用法规和开发计划的审批等，都要举行听证会征询社区成员的意见。”[17]

(二)混合型模式

混合型公民参与社区管理模式是一种由政府主导向社区自治发展过程中的过渡模式。日本是采用这种公民参与社区管理模式的国家，由政府部门人员、地方及其他社团组成社区管理机构，对社区进行合理掌控。政府干预是间接和宽松的，社区管理以自治为主。[18]可以说，日本的公民参与社区管理模式官方和民间交织色彩浓厚，半自治特征明显。日本的公民参与社区管理模式其特征可以概括为：

1.政府指导和监督下的半自治管理。在日本公民参与社区管理的过程中，政府是社区管理工作的监督主体，地方政府设立行政机构进行社区工作的管理。[19]公民参与社区管理的资金来源主要是政府拨款，社区对资金的使用要按照相关规定进行。日本的基层社区主要有町内会和联合会，其主要管理领域涉及环境卫生管理、青少年教育、社区治安和社区福利等。与西方社团和相关组织不同的是，日本这些社区组织具有一定的公共性。[20]

2.非营利组织不断发展。非营利组织在日本发展得相当顺利，在日本有数万个非营利组织开展了许多对社会有意义的志愿活动。据统计，慈善组织有23000个，福利组织有12000个，社区的互助组织占据了整个日本家庭总数的90%以上。[16]日本常见的非营利组织有：照顾老年人的组织、妇女联合组织以及为儿童提供服务的组织等。这些非营利组织得到了政府部门的大力支持，加之社会人士的捐赠，可以说，日本的非营利组织在资金方面还是很有保障的，这些资金支持对日本非营利组织的发展提供了可靠保障。

(三)被动参与型模式

公民被动参与社区管理模式是一种以政府行为为主导，政府干预表现为直接、具体和主导性的模式。这一模式在发展中国家很常见，新加坡是采用这种公民参与社区管理模式的国家之一，这种模式最大的特点就是具有比较强的官方色彩，行政性和命令性等表现明显。新加坡的公民被动参与社区管理模式其特征可以概括为：

1.设立专门的社区管理部门。在新加坡，政府对公民参与社区管理具有很大的影响力，社区管理在很大程度上是由政府来控制的。政府部门为了管理好社区，在社区中设立了专门的社区管理部门来指导社区建设和发展。例如，国家住宅发展局就是政府设立的社区管理部门，其职责主要有：对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设施的规划；对社区领袖和居民顾问委员会、社区中心管理委员会及居民委员会等社区组织领导人的培训；为居民委员会提供办公场所和设施，畅通政府与社区的联系渠道；发起某些社区活动和倡导特定的价值观；对社区治理予以财政上的支持。[21]

2.完善的组织管理体系。新加坡公民参与社区管理模式中的组织体系相当完善，一切工作开展得有条不紊，既有自上而下和层次分明的管理程序，又有职能分明的管理部门。在居民咨询委员会、社区中心管理委员会和居民委员会这三大组织之中，居民咨询委员会占据统属地位，其权威性也是最高的。居民咨询委员会的主要职责是统筹和规划社区的相关工作。社区中心管理委员会是社区中心运行的管理部门，负责一些社区活动计划的实施；而居民委员会是社区的第二层组织，负责提供人力帮助以及反馈信息。[17]

(四)三种模式之比较

上述三种公民参与社区管理模式的不同点如下表1所示：

表1　三种公民参与社区管理模式之比较

四、我国公民参与社区管理的模式

随着公民参与社区管理实践的不断推进，积极参与型、混合型以及被动参与型三种国外公民参与社区管理的主要模式逐渐引起了人们越来越多的关注。由于各国的国情完全不同，在借鉴好的经验时需谨慎，只有适合国情的模式才最好。我国正处于加快社会转型的攻坚时期，在特有的国情和区域发展过程中，公民参与社区管理的践行已经初步完成，并在不断深化和拓展中凝练特色。

20世纪80年代中期，民政部就开始将一些城区作为公民参与社区管理的试验区，在全国范围内发起了围绕着民政工作范围开展的社区管理活动。由于城市基层政权和基层组织职能弱化等问题的出现，20世纪90年代初期，民政部根据公民参与社区管理过程中存在的问题，提出了改进思路。随着我国改革开放的不断深入以及经济社会的不断发展，民政部于2000年11月3日在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中，创新性地提出了社区服务内容和服务方式等，由此，公民参与社区管理的内容和方式在全国范围内有了明确规定。目前，我国的公民参与社区管理模式主要有上海模式、沈阳模式、武汉模式和深圳模式。

(一)上海模式

上海的公民参与社区管理模式可以概括为“两级政府、三级管理、四级网络”。所谓两级政府即市政府和区政府；三级管理即市级、区级和街道办事处，由这三个层级共同管理社区工作；四级网络即增加了居民委员会组织。上海模式中的公民参与社区管理的服务内容已从单一的助残扶困发展到现在的文体娱乐、计划生育、青少幼服务和下岗再就业等多方面。此种模式下，公民参与社区管理的改革可概括为将多个职能部门进行有效精简。社区管理机构精简为“两委一中心”，“两委”即社区党委会和社区居委会，“一中心”即社区政务中心。上海的公民参与社区管理模式其特征可以概括为：

1.各组织分工明确。上海社区组织是按照1995年城市管理体制改革要求进行改造的，这种方式将社区管理定位在街道，由街道社区和各行政组织进行协商，主要依靠行政力量进行各项社区工作的管理。高度的行政化，使社区各组织都有明确分工，管理秩序很好。“上海的社区管理系统包括三个：第一，领导系统。由街道党工委、办事处以及城区管理委员会构成。第二，执行系统。由办公室、市政委员会、社区治安综合治理委员会、社区发展委员会和财政经济委员会组成。第三，支持系统。由辖区内的企事业单位、公民、社会团体和居民委员会等形成。”[22]

2.不断推进行政改革，依靠强大的行政能力推动社区建设。上海地区整体经济实力很强，社区管理改革力度一直在加大。为了保证社区管理工作的有效开展和充分落实，政府部门不断推进行政改革并且领导作用不断加强。社区的行政支持力量日益凸显，依靠强大的行政能力推动社区建设。街道办事处是社区的载体，政府在社区管理中的主导作用是带动各项社区管理工作向前推进。政府运用所控资源对社区管理进行整体调控，进一步强化基层政府的职能。此种模式下，市和区两级政府中的部分职能被分离出来，街道的职能范围得到扩大，社区管理资源得到了合理利用。[23]

(二)沈阳模式

沈阳的公民参与社区管理模式主要是针对组织体系改革展开的。沈阳市于1998年在沈河区试点的基础上，对社区规模进行了调整，社区管理改革大幕由此拉开。在社区组织体系方面，以“社区自治和议行分离”为原则，社区组织主要有决策层、执行层、议事层和领导层。具体做法是：首先，由社区居民和社区单位的代表组成每个社区的社区成员代表大会，对社区的重大事务进行定期讨论和表决；其次，成立社区管理委员会；最后，成立社区协商议事会。“社区协商议事会由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表和单位代表等组成，在社区成员代表大会闭会期间行使对社区事务的协商和议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。同时还设立了社区党委、总支和支部的社区党组织。”[14]沈阳的公民参与社区管理模式其特征可以概括为：

1.清晰的组织关系。 沈阳当地政府部门出于对社区地域和资源优势等方面的考量，对当地社区进行了统筹划分。重新划分以后的社区其结构更为合理，组织更为明确，职能分工更为细致。社区管理过程中，各组织间的关系明晰，组织机构和公民之间能够定期开展交流。社区设立了成员代表大会、协商议事委员会和居民委员会，社区内部有完善的规章制度，这对三个自治组织的运行具有规范作用。政府自上而下对社区管理工作进行指导，通过政府权力的逐渐下放，公民自下而上地参与社区管理过程，各组织分工明确，组织与公民之间的良好互动关系有所体现。

2.自治理念的注入。沈阳模式下，社区管理的理念是充分调动公民参与的积极性和主动性，社区管理的目标以公民为核心，强调公民的“自我管理、自我教育、自我服务和自我发展”。[24]社区自治理念的注入，在某种意义上可说是对单纯依靠行政方式管理社区的有效突破和创新，对社区发展具有积极意义。目前社区的发展正处于取消街道办事处的阶段，今后的目标是完全实现公民对社区进行自治。在公民参与社区管理的过程中，充分考虑了公民对社区的认同感和归属感，初步形成了以共同利益为纽带的社区自治氛围。

(三)武汉模式

武汉的公民参与社区管理模式最大的亮点可体现在转变政府职能上。2004年，在社区建设的多次改革和试点基础上，武汉相关部门开展了公民参与社区管理模式的新探索。武汉的公民参与社区管理模式以江汉模式著称，江汉模式的特点是“三自模式”，即社区人自愿参与、社区组织自主管理和政府自觉依法行政。[25]百步亭社区公民参与管理模式也具有相当的代表性，即社区不设街道办事处而实现居民自治、市场化主导和楼栋自治。此外，武汉公民参与社区管理的“883计划”在全国也很有名。所谓“883计划”，即把全市1936个居委会逐步整合，依据居民自治和政府服务的原则调整为883个社区居委会，从而搭建起为民服务的社区服务平台。从整体上看，武汉的公民参与社区管理工作可总结为“五个结合”，即“社区调整与组织建设结合，社区体制改革与社区服务设施网络相结合，社区建设与政府职能转变的结合，社区组织建设与内容的结合，社区工作者队伍和工作制度相结合”。[26]武汉的公民参与社区管理模式其特征可以概括为：

1.公民志愿参与。武汉社区管理工作的开展过程中始终坚持以人为本，分阶段逐步实现社区自治。社区自治组织由公民集体通过协商和依法选举产生，公民志愿参与社区的各项活动，例如健身娱乐、插花和诗词朗诵等。社区管理的主体呈现多元化特征，包括政府、辖区管委会、志愿组织和社区公民等。各管理主体充分利用手中所掌握的不同资源，以社区良好和有序发展为一致目标，彼此之间经常联络并且相互依赖，志愿活动频繁，公民参与社区管理的氛围良好。公民在参与社区管理的过程中，主人翁意识不断增强，参与的积极性日益高涨，志愿活动成为社区的一道亮丽风景线，为社区管理的具体落实注入了新鲜活力。

2.组织自主管理。武汉的社区组织与政府行政部门相互协调，二者没有完全的隶属关系，这有利于组织自身的发展以及社区管理辅助工作的推进。各组织按照权责和事权相统一的原则，承担了部分社区管理职责，在完成任务的过程中注重与其他组织的沟通和协调。在具体实践中，政府职能部门努力做到三个到位：一是职能部门对本职工作做到位；二是社区管理部门对各项工作实施的配套到位；三是志愿组织对社区管理投入的资金和技术到位。在社区范围内，政府行政调控和社区自治机制相协调，真正实现了组织间的优势互补。

(四)深圳模式

深圳的公民参与社区管理模式其主要特点是将政府职能从社区居委会中完全剥离出来。有媒体称深圳市的公民参与社区管理模式为“盐田模式”。此种模式下，社区的议事机构是社区居委会，社区居委会对社区的相关事务有决策权和监督权，是维护居民权益的机构。街道办事处的主要职责涉及就业和社保等。深圳市的公民参与社区管理体制是垂直的，即政府传达的相应任务、资金和规章制度等都统一下达到社区工作站。在具体实践中，深圳的很多社区与时俱进，引入了政府雇员制度。此外，针对公民参与社区管理实践中取得的成绩以及存在的问题，“深圳市委、市政府正式出台了《深圳市社区建设工作试行办法》，制定了社区管理体制、基础设施建设、社区工作人员管理和经费投入等方面的规范”。[27]概括来说，深圳的公民参与社区管理模式其特征可以概括为：

1.设立专门的组织部门。2002年，《中共盐田区委、盐田区人民政府关于推进社区建设的工作意见》中提出，在社区内部设立专门的组织机构即社区工作站以及服务站。这种议行分设的理念，使得通过选举产生的社区居委会不直接从事具体的社区执行工作，社区居委会的主要职责是进行议事、决策以及监督，社区工作的具体执行由社区工作站和服务站共同承担。“社区工作站主要承担政府交办的大量行政性工作；社区服务站主要完成公民需要办理的社会公共服务。”[27]社区工作站主要起到联系社区和政府的桥梁作用，社区服务站的建立有利于社区公益事业发展的管理安排。

2.加强公民自治。深圳社区居委会普遍采取民主方式进行选举，所有社区公民以无记名的方式直接投票选举社区居委会成员。在选举过程中，组织单位不指定并且不推荐候选人，这种新颖的选举方式和公正的选举过程，激发了社区公民参与投票选举的热情，公民参与行为非常积极。此外，完全通过社区公民推举出来的社区居委会成员具有较高的公民支持率，居民委员会成员的工作重心是社区公民权利的维护、邻里之间矛盾的调解。社区管理所需的主要资金多数来源于市政府、区政府、开发商以及物业管理公司，还有少部分资金来自小区公民志愿从社会中寻找到的援助。[28]

(五)四种模式之比较

由于各城市的社区经济发展水平、改革的进程和改革的内容等存在差异，因此，各城市公民参与社区管理的模式也有所不同。上述四种公民参与社区管理模式的不同点如下表2所示：

表2　四种公民参与社区管理模式之比较

五、结语

积极参与型、混合型和被动参与型模式是国外公民参与社区管理的几种主要模式，我国公民参与社区管理的模式主要有上海模式、沈阳模式、武汉模式和深圳模式。各种模式在产生背景、管理主体、表现形式和运行机制等方面都有很多不同，各种模式也均有各自的特点，因此，总结国内外公民参与社区管理模式的特征对于我们进一步认识并开展公民参与社区管理具有一定的现实意义。相信随着公民参与社区管理实践的不断丰富和社区管理改革的不断推进，公民参与社区管理的理想模式——实现社区成员能够自己作主管理社区相关事务的实践会取得更大成绩。

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【责任编辑:甘海燕】

On Mode of Citizen Participation in Community Management

ZHANG Nan1，2,WU Xiangling3

(1.HuazhongUniversityofScienceandTechnology，Wuhan430074，China；

2.GuizhouMinzuUniversity,Guiyang550025,China；

3.WuhanUniversity，Wuhan430072，China)

Abstract:Citizen participation in community management is the basic way of ensuring efficient operation of community management,which is also one of the important forms in modern democracy. In western countries, the pattern of citizen participation in community management is relatively complete, including actively participated, hybrid and passive participation model. In China, the pattern of citizen participation in community management is developing gradually maturely, mainly including Shanghai, Shenyang, Wuhan and Shenzhen model. Analysis and summary of citizen participation in community management mode at home and abroad is of important theoretical value and practical significance to the development of citizen participation in community management practice.

Key words:citizen participation; community management; model type

作者简介:张南(1986—)，女，华中科技大学公共管理学院博士研究生，贵州民族大学管理学院讲师，研究方向为地方政府管理；吴湘玲(1967—)，女，武汉大学政治与公共管理学院教授，博士生导师，研究方向为地方政府管理。

基金项目:湖北省总工会委托项目“全面深化改革背景下的农民工市民化研究”(项目编号：115220100026)

收稿日期:2015-09-21

DOI:10.16713/j.cnki.65-1269/c.2015.04.005

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1671-9840(2015)04-0039-08