公权委托代理理论视角下的干群矛盾

靳凤林

摘要：现代公共权力委托代理理论认为，国家和政府的公共权力源自于人民的授予和认可，因此，一旦国家或政府违背公意破坏了人民和国家原初订立的社会契约，人民就有权推翻它，这种主权在民的思想彻底颠覆了封建时代主权在君和君权神授的政治理念。然而，现代政治实践证明，由于公共权力委托人和代理人都是理性人，都要追求自身利益的最大化，一旦出现激励失灵和约束失灵现象，就必然导致干群关系的矛盾激化。

关键词：公共权力；委托代理；干群矛盾

中图分类号：B037 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）06-0016-04

自文艺复兴和启蒙运动以来，伴随中世纪基督教“君权神授”观念的瓦解，“主权在民”的思想被人们广泛接受，马克思主义政治伦理学作为近现代政治文明的继承和发扬光大者，在唯物史观基础上提出了“人民群众是创造历史的真正动力”的观点，进而形成了“从群众来，到群众中去”的工作方法。笔者在此试图以马克思主义的群众观点为指导，充分借鉴西方近现代公共权力委托代理理论的分析框架，就当代中国权力阶层与劳动阶层利益冲突的深层诱因予以仔细剖析。

一、公共权力委托代理理论的制度安排

人类为了生存和发展必须通过彼此合作和共同行动组成群体性社会组织，公共权力则源自于社会公众的授予和认可，它是社会公共利益的代表，是一种具有合法性和普遍性的强制权力。公共权力的具体行使者是各种形式的政府，政府代表国家表示意志、发布命令和处理事务。现代政府的职能范围十分广泛，择其要者有提供公共产品、界定和维护财产权利、限制垄断并促进竞争、保障收入分配的公正化、调控宏观经济等。按照近代社会契约论代表人物霍布斯、洛克、卢梭等人的说法，在人类原始社会，人们生活在一种无政府、无法律的自然状态下，人们既可能因利己本性而自相残杀，又可能因享有极大自由而无所归依，人们为了消除影响社会安宁与秩序的因素聚集在一起，开始缔结契约和组织政府，从而使国家得以产生，国家公共权力存在的唯一理由就是维护和增进人们的共同利益。由于国家和政府的公共权力源自于人民的授予和认可，因此，一旦政府违背公意或破坏了原初订立的社会契约，人民就有权推翻它，这种主权在民的思想彻底颠覆了主权在君和君权神授的传统性专制观念。

在现代社会，全体人民作为国家主权的拥有者不可能全部直接参与管理国家的各种具体事务，而是将这种公共管理权力交给一个特殊机构——政府，使所有权与管理权分离开来，从而形成国家管理权的委托——代理关系，全体人民是所有者和委托人，政府是代理人。其直接的政治模式就是代议民主制，它由三个基本要素构成：（1）通过普选确定执政者，他掌握国家的执政权；（2）一个拥有重大权力的议会，它掌握国家的立法权；（3）对权力系统进行独立监督的法官，他掌握国家的司法权。在代议制民主政体中，拥有国家主权的全体人民被具体化为一个个选民，他们通过定期或不定期的投票决定国家的各种事项，包括产生政府官员、国会议员等，由他们代表自己管理国家事务。经过长期实践人们发现，这种代议制民主制度能够相对集中地反映民意，缩小了广大公民直接参与社会管理的幅度，在操作上简便易行，从而广泛受到采用，成为现实中占主导地位的民主形式。当然，除了上述间接的代议民主制外，还存在一种直接性民主制形式，即让所有公民都参与政治事务的决定和管理，不存在委托——代理关系，在此情况下每个公民都能自由地表达自己的意志，不交由别人代劳，他们在精神和行动上都享有充分的自由，他们是自身利益的惟一判断者，这种直接民主制在古希腊的雅典城邦社会和近代法国巴黎公社时期都曾出现过，但由于近现代国家领土面积辽阔，人口众多，加之社会事务管理是一门非常复杂和精深的学问，需要由具备专门技能的知识精英和管理专家来进行处理，无法随时随地由民众聚会来解决，因此，直接民主虽然是真正意义上的民主，但无法广泛实行，它只能被间接的代议制民主所代替。

在马克思主义指导下的当代无产阶级政党在创建社会主义国家过程中，广泛吸取了近现代西方资产阶级创制的上述政治文明成果，形成了自己独具特色的代议民主制形式，如我国宪法明确规定，我国实行的是无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人大代表由各级选区的选民通过层层选举而产生，人民代表大会具有立法权，包括制定和修改宪法以及监督宪法实施的权力，有制定、解释、修改、废止普通法的权力；组织中央政府和其它最高国家机关的权力，包括任命政府、法院、检察院组成人员以及其它国家机关的组成人员等；决定一切国家重大事务的权力和对其它国家机关活动的监督权。但我国代议制民主不同于西方国家的最大特点是，中国实行的是共产党领导下的多党合作制，各级人大中的中共党组指导或引领人大各项工作的展开。不像西方两党制和多党制国家那样，由各党派组织本党成员操盘议员选举，再组成议会党团影响议会法规政策的出台，从而形成激烈竞争的权力分割局面。由之，也形成了我国政治体制改革的一个争议焦点：人民代表大会必须在共产党领导下开展工作？还是共产党应该自觉地服从人民代表大会的领导？笔者认为，要回答这一问题，必须结合中国实际来思考，一方面，中国共产党正是由于代表了广大人民群众的利益，依靠其先进性和纯洁性而赢得了人民的信任，从而获得了执政地位；另一方面，党的执政活动不能高于或游离于宪法和法律之上，而应该同人民代表大会统一起来，并逐步融入到人民代表大会中去活动。换言之，必须真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

二、公共权力委托人的行为倾向

广大人民群众一旦将手中的权利委托给政府之后，公共权力就进入委托——代理的运行轨道中，委托人为了使代理人更好地维护自己的利益，一方面要通过各种激励措施使之更好地为大多数人和国家利益服务；另一方面又要借助各种监督和制约手段降低代理人因行为扭曲而给人民群众造成支出浪费和效率损失。但问题的关键在于，代理人向委托人提供各种公共产品和公共服务时，每个委托人对公共产品和公共服务的偏好迥然有别，要想找到全体委托人偏好的总和，就必须在委托人和代理人之间插入一个技术程序——投票规则，包括一致同意规则、多数票规则和加权投票规则等，出于节约成本考虑，现代社会的公共投票活动通常采用多数票规则。在代议制民主生活中，每一个公共权力委托人具体化为一个个选民，通过各种形式的投票来决定国会议员、政府官员的选举和重大公共事项的决策。endprint

然而，现代西方政治和行政管理学者通过长期的观察和研究发现，公共权力委托人在进行各种形式的投票活动时，其行为倾向存在以下几种重大缺陷：一是选民无法获得候选人或重大决策事项的详细信息，许多竞选宣传活动和媒体报道含有极大的水分和欺骗性成分，并且候选人当选前后的行为会出现重大变化，致使选民无法做出正确判断。二是个体选民虽然是选择的主体，但必须服从多数票决定规则，当个人偏好与集体统计的偏好不一致时，个人投票的结果最终将被集体偏好所否决，从而极大地挫伤个别选民的投票积极性。三是每个选民参与各种各样的投票活动都需要耗费一定的时间和精力，在自己选票无足轻重的情况下，经过经济人式的成本效益核算，很可能不去投票。四是政府在提供公共产品时，无法根据某个选民是否支付了费用来决定其消费资格，这就使得没有承担相应成本的人却能分享到集体行动的收益，从而产生了部分选民“搭便车”的行为。奥尔森在其《集体行动的逻辑》中明确指出，正是由于上述现象的广泛存在，使得众多精明的选民对集体行动采取一种不负责任的态度，不想积极表达自己的真实愿望，不去主动参与各种投票活动，以“合乎理性地无知”的方式对待公共活动，从而严重影响了大集体的行动效率，使得集体行动难以发挥出应有的规模效应。

西方学者对公共权力委托人行为倾向所做的上述分析，同样适用于我国公民在各类公共政治活动中的行为特征。特别是在两千多年的小农经济基础上形成的封建宗法制度造就了中国传统社会所独有的臣民道德，这种传统道德观念在当代中国社会的公共政治生活中仍然发挥着广泛而深刻的影响，从而使得我国公民，亦即公共权力委托人在行为倾向上呈现出以下几种特殊性缺陷：一是缺乏独立人格。独立人格的本质在于既认识到自己同他人的普遍联系，又能将自己从这种普遍联系中超拔出来，亦即尊敬他人为人，并把自己视为人，人格的高贵之处就在于能够保持这二者的辩证统一，但我国传统社会按血缘远近和地位高低把国民区分成三六九等，从而造就了国民深厚的尊卑贵贱的等级意识，使得许多人在上级面前奴性十足和在下级面前唯我独尊。二是权利意识淡漠。现代西方政治文明强调，人之为人享有上天赋予的生命权、财产权、自由权等，任何践踏人权的行为都应该受到公众的批判和法律的禁止，但几千年来高度集中的皇权官僚制度，借助强大的政治、经济、军事、文化手段，通过愚民、禁令、隔离、打压等种种所谓“牧民”措施，使得千百万普通个体农民形成了老老实实、服服帖帖、安分守己的绵羊般道德品性，即使受到不公正待遇仍然一忍再忍。三是较少责任担当。人的本质在于他是社会关系的总和，在群体生活中必须依据其情境角色承担起自身的相应责任，包括家庭责任、社会责任、国民责任、世界公民责任等，但数千年来我国以家族为中心的宗法关系伦理，使得无数群众一旦从家庭宗族世界走向公共生活领域，立即出现一种冷漠他者的非道德情感，亦即“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”“事不关己，高高挂起”。中国传统道德观念中存在的上述糟粕因子，对当代中国公民的行为倾向产生了极其严重的负面作用，致使其作为公共权力的初始委托人，既不懂得如何依照法律程序维护自身的合法权益，又不愿主动承担监督和制约公共权力代理人的非法和缺德行为。

三、公共权力代理人的用权偏好

在公共权力委托代理运行模式中，第一层次的委托代理关系发生在人民与议会之间，全体人民拥有国家主权，是公共权力的所有者和公共利益的享用者，全体人民选举自己的议员组成议会，再由议会掌握国家重大事务的决策权，当然，被选举的议员未必是财富较多者，但他们通常是政治事务的积极参与者和政治资源较多的人。第二层次的委托代理关系发生在议会和政府之间，议会将公共权力行使权委托给政府，政府成为人民群众的直接代理人，政府官员又分为政客和官僚两类人，前者与政党共进退，是职业政治家，是政府的执政者和领导者；后者是常任文官，不参与政党活动，根据政客的命令管理政府的具体事务。无论是议员还是政府官员，都是接受人民委托的公仆，本身并不享有特权，他们行使公共权力的过程也就是在履行向人民承担的义务。

在两党或多党竞争的西方社会，无论是议员还是政府官员作为公共权力代理人，他们为了当选和连任，在用权偏好上都会呈现出某种自利性特征。就议员而言，他为了选票最大化和再次当选，必须仔细体察民意，与选区内大多数选民保持沟通，并及时整合民意提出为大家普遍接受的政策主张。但是由于议员选举需要巨额竞选经费，一些特殊利益集团会通过提供竞选费用拉拢议员为自己的利益目标服务，加之，与孤立分散和理性无知的普通个体选民相比，特殊利益集团组织良好，具有强大的凝聚力和协调一致性，能够有效操纵立法，从而使议员使用自己的专业知识、从政经验和信息优势说服普通选民，暗中为特殊利益集团服务，从中获取私利。此外，议员来自不同选区和行业，他们代表的是某一地区和行业的利益，为了再次当选，他会采取本位主义立场，竭尽全力为本地区和本行业争取财政拨款和福利项目，从而使政府预算规模不断扩大。就政府官员而言，他们在向议会提出预算案时，会尽力争取最大限额的财政预算，因为政府是公共产品的垄断性生产者，相对于议会具备信息优势，而有些公共产品的生产成本又无法精确衡量，其绩效也难以及时获得评估，这就使其在与议会的博弈中占据一定的优势地位，从而为追求权力增加、机构扩编、在职消费提供了便利。此外，有些政府官员能够利用公共权力强制性地支配普通公民的行为，从而由人民公仆变成人民主宰，乃至以权谋私，贪污受贿。

西方公共权力代理人的用权偏好在中国社会的公共权力代理人身上同样有所体现，但又呈现出中国社会所独有的国别化特征。就人大代表而言，虽然从理论上讲全国人大和各级地方人大是我国最高权力机关，但由于我国现行的代表组成和结构、代表选举制度、人大的职能发挥存在一系列亟待改善之处，致使人大变成了养老院和橡皮图章式权力机构，人们戏称人大代表的作用是“与选民见面握握手，人代会上拍拍手，会议结束挥挥手”，人大代表权力和地位的有限性使其很难为选民做出应有的贡献。就政府官员而言，由于其选拔任用、考核评价、监督管理由各级党委说了算，缺乏实质性的群众参与、群众选举、群众监督，决定其进退流转的关键在上级党委的主要领导，而不在广大人民群众和普通党员手中。如一些地方或行业的民主推荐主要由内部人在小圈子里选干部；考察谈话主要是组织指派考察组展开工作，其结果完全能够预先估计到，干部评议主要是干部之间的相互评议，大家都本着“你不讲我，我不讲你，你若讲我，我讲死你”的原则做事；干部惩戒既软又宽，“带病”提拔者比比皆是，质言之，政府官员的仕途命运完全掌握在上级党委领导手中，与普通群众关联度极小。之所以如此，从委托代理的角度而言，是因为广大人民群众作为初始委托人，将公共权力委托给中国共产党之后，一些地方或行业的党组织在第二次委托授权给政府官员时，已较少或不再充分考虑广大人民群众的利益诉求，加之，在党内权力体制中，书记权力大于常委会，常委会大于党委会，党委会大于党代会，特别是个别领导打着“党管干部”的旗号，千方百计剥夺老百姓和普通党员的知情权、参与权等，致使党的声誉不断受到败坏。更为重要的是中国传统文化造就的“官本位”、“官至上”意识，更是极大地影响着公共权力代理人的用权偏好。特别是中国古代将“官本位”与“天命论”密切结合在一起，在《周礼》中设官分职以“天、地、春、夏、秋、冬”为依据，官的命运和地位源自于天，并由天命所定。官的权力也并非完全取决于其品质和才能，而是取决于封建官僚制度，做了官就可以动用统治阶级政权所拥有的武力和财富，来对付那些胆敢反对自己的人。官自认为是民的父母，民见官则呼“老爷”“大人”，并作贱自己是“小民”“草民”，民对官不仅要“敬”，更要“畏”，敬其无上权威，畏其随时施暴。而且“官财一体”，有所谓“千里做官只为财”“三年清知府，十万雪花银”之说，官越大受到的制约就越少，贪污腐败的机会也就越多。这种传统官本位文化蕴育出的封建集权官僚制度虽然已退出历史舞台，但其阴魂不散，如梦魔一般萦绕在我国各级官员的精神世界，对其用权偏好产生巨大而深远的影响，故而也就无法完全用西方公共权力委托代理理论来进行全面规制和说明中国的干群关系问题。endprint

四、公共权力委托代理失灵与干群矛盾激化

在公共权力委托代理关系中，委托人和代理人都是理性人，都要追求自身利益的最大化，但当委托人追求自身利益最大化时，很可能会降低代理人的工作积极性，进而影响到委托人自身的效用；而代理人在追求自身效用最大化时，同样会侵害到委托人的利益。为了有效解决委托人和代理人之间的上述矛盾，就需要从制度层面进行合理设计，一方面，委托人要充分有效地激励代理人的行为，使之在满足委托人效用最大化的同时，尽可能满足代理人的效用最大化，实现委托人与代理人的双赢局面；另一方面，针对委托人和代理人之间存在的信息不对称现象，必须采用强有力的约束措施来规范和监督代理人的行为，避免其用权偏好上的逆向选择和道德风险。

然而，就激励措施而言，由于政府提供给委托人的产品具有垄断『生特征，不存在市场经济中的自由竞争，加之许多公共产品的产出效率无法进行有效预测，如政府要建立一座剧院、美术馆或博物馆，其未来效益究竟如何？任何人都无法做出准确评估，政府只能依据其成本进行财政拨款，同时对政府官员日常工作中的工作绩效又无法像企业中职业经理人那样，根据利润高低进行评估，故只能采用平均贡献来确定政府官员的工资报酬，这种政府内部的大锅饭现象必然导致激励失灵。就约束措施而言，由于政府官员的行为主要由人大、纪检等部门进行监督，但因二者之间的信息不对称和种种制度缺陷，使得这种监督行为很难发挥实际作用，乃至出现内部人利益共同体现象，进而导致约束失灵，即使有政府外部的人民监督和新闻监督，照样会因为信息不对称而引发监督失灵。

伴随激励失灵和约束失灵现象的出现，公共权力代理人的行为开始发生异化，他们由对自身利益的追求诱发出以权谋私的动机，进而通过扩张政府机构、提高执政成本、形成利益集团、进行贪污受贿等手段，来损害公共权力初始委托人的利益，结果是政府财政吃紧、效率低下、职责不清、办事紊乱，公共权力代理人逐步由为人民服务的“公仆”演变为侵蚀和榨取人民群众利益的“主宰”，这种公共权力的局部异化走向全面异化后，必然引发权力阶层和劳动阶层利益矛盾的日渐激化，使权力阶层的执政合法性逐步降低，最终结果必然是民不聊生、社会动荡、政府倒台、政党覆亡。

如何避免上述可怕现象的发生，是中国共产党当代执政面临的最大挑战，要有力回应这一挑战，既需要我们正确认识改革开放30多年来我国干群矛盾的根本性质，也需要领导干部真正密切联系群众，切实做到为民务实清廉，更需要持续推进中国基层社会民主制度的不断发展和完善。由于该问题非本文所能涵涉，笔者将另著新文予以阐述。

责任编辑 任浩明endprint