我国市辖区行政体制改革难点探析

2016-02-01 05:11孟雨秋
法制博览 2016年19期
关键词:市辖区

孟雨秋

襄阳市樊城区经济和信息化局,湖北 襄阳 441002



我国市辖区行政体制改革难点探析

孟雨秋

襄阳市樊城区经济和信息化局,湖北襄阳441002

摘要:文章提出市辖区行政体制中存在的问题,分析了问题的原因,提供了改革思路,供业内人士参考。

关键词:市辖区;行政体制;改革难点

一、引言

市辖区作为城市的组成部分,处于我国行政层级中的基层,所辖区域多为地级市的政治、文化、经济中心,在工业化与城市化进程中起着底层驱动作用。由于财权、事权、人事权与其所担负职责的不匹配,市辖区现有行政体制无法发挥最大效用,已成为区域经济发展的行政障碍,由此带来的发展问题日趋凸显。

二、市辖区行政体制中存在的问题

(一)市辖区设置随意性较大

1955年,国务院发布的《关于设置市、镇建制的决定》规定:“人口20万以上的市,如确有分设区的必要,可以设立市辖区。”1979年全国人大通过的地方组织法规定:“市辖区是县级地方政权组织,设立区人民代表大会常务委员会和区人民政府。”1982年颁布的《中华人民共和国宪法》再规定:“直辖市和较大的市分为区、县。”以上法律规定,明确了市辖区作为地方一级政权组织,但对市辖区的设置标准仅为“确有必要”。

一方面,上世纪八十年代末以来大量撤县设区建制的出现,导致县的农村被划为城市社区,制造出虚高的城市化水平,远离城区的乡镇交通、基础设施远不如主城区,但土地定价与主城区一样,抬高了农村用地成本。

另一方面,以湖北襄阳市所辖七个区为例。除襄城区、樊城区与襄州区三个区以外,高新开发区、鱼梁洲开发区、东津新区、隆中风景区四个区均是由地方自行设立的行政或经济管理区,无行政区划代码,不属于中华人民共和国民政部在册的行政区。

(二)权责分配不对等

从职责上看,区既要承担工业、第三产业发展与城市管理的责任,又要承担农业发展、服务农民、农村问题的重任,除了经济增长外,招商引资、安全生产与信访维稳等考核指标也是主政者责任的一部分。而与之相悖的是,区与同级县相比,发展本地经济调控手段更弱,服务公众心有余而力不足,履职尽责困难重重,普遍说法是“宁可去当县长,不愿来当区长”。

从权能上看,承担城市管理职能的区,并不能领导国土、规划、工商、质检、公安、交通等部门。一方面,使得市辖区政府在辖区内管理上出现盲区,缺乏城市建设规划、土地开发等行政审批职能,出现想管的管不了,管得了的不想管的局面。另一方面,市辖区政府不对称地承担着水电、管网等基础设施建设、维护周边环境等城市综合服务职能,对区内行政管理显得尤为乏力。

(三)市辖区发展无法因地制宜

市辖区经济考核指标涉及到地区生产总值(GDP)、规模以上工业增加值、地方公共财政预算收入、固定资产投资、社会消费品零售总额、高新技术产业增加值、城乡居民人均可支配收入、招商引资实际到位资金、安全生产、节能减排等。同一市内在政策导向上使用同一套考核体系,无视工业化水平不一的区情,引发城区之间盲目竞争、重复布局,进一步拉大市辖区之间发展的不均。

(四)提供公共服务能力有限

随着城市化进程的推进,市辖区往往面临旧城改造这一课题。限于财力等原因,一方面“腾笼换鸟”进度快慢不一,影响部分企业正常发展壮大与部分百姓正常生活。进一步,对换出的鸟如何“筑巢变凤”,市辖区政府往往无力解决。现实情况是,在搬迁户补偿款尚未到位的情况下,若市辖区工作人员完成了动员搬迁任务,却是一件值得“表扬”的事情。

三、市辖区行政体制问题的原因

(一)财税体制“市富区穷”

1994年“分税制”财政管理体制改革以来,地方基层出现财政困难局面。为调动地方积极性,根据中共中央、国务院意见,财政部2009年发布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确指出要在“2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”。得益于此项改革,县域经济得到了明显增长。

市辖区则不在此次改革受益者之列,区财政收入与支出仍然由市级财政控制,区财政不是一级财政。更为严重的是,2011年“营改增”试点方案启动之后,国税增加,地税减少,进一步加剧市辖区财政紧张局面,市辖区政府缺乏可持续发展的税源。这也同时导致市辖区政府热衷于土地开发,增加市辖区政府财政收入,对培养“百年企业”发展实体经济则缺乏足够重视。

市辖区级财政维系在“吃饭财政”水平。在收入上,区内优质税源划归给市本级征收,余下税源占比小、征收困难;所辖部门大都是服务型,缺乏行政事业性收费权限。在支出上,让市辖区承担公共设施建设、重大项目配套资金等的任务,让本已贫乏的财政更加捉襟见肘。

(二)事权下放不到位

自上而下,国税、海关、国家安全、金融、外汇等职能部门由中央绝对集权,相对集权的地税、国土资源部分权力掌握在中央、部分权力掌握在地方,如省地税受国家地税、省政府双重领导,但市地税以下垂直领导,不受政府领导,市辖区政府不管地税、国土资源部门。分权的部门,地方拥有绝对主动权,但下放至市辖区一级,大多仅剩服务型职能部门。区政府各分管区长只能“联系”规划、工商、质检、公安、交通等区分局,对所有区分局均无权分管。

(三)人事权制约明显

城市发展的整体决策部署往往无法充分保障各个区持续健康发展,甚至是牺牲一个区、多个区的利益换来重点区的发展。只要各个区内部还有帕累托改进的空间,城市的整体规划布局就未达到最优。当市阻碍乃至对市辖区发展作出不利行为时,在区级政府的干部人事权由市级政府掌控的体制下,区级政府无法做出违背市级政府举动,最终导致市辖区居民整体利益受损。

四、国外境外市辖区行政体制参考

(一)香港非政权性区域组织

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第九十七条规定:“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织,接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事物的咨询,或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。”香港的区具有两项职能,一是为政府决策提供意见,二是提供政务民生服务。区议会成员由民选议员、当然议员与委任议员组成,来自区内不同利益群体的代表发出自己的声音并提供服务,政府施政更近距离地接受了民意。

(二)美国服务性特区政府

美国联邦政府下辖州政府,州政府下辖地方政府。地方政府包括县、市、镇、学区、特区。特区政府与我国市辖区政府一样,并非“全能型”政府,但在服务职能上更进一步,只设置与居民日常生活息息相关的公共服务部门,如教育、供水、住房、卫生、图书馆等,突出高效、灵活、便民特点。

五、市辖区行政体制改革思路

(一)职能定位

为让市辖区走出事多责重却无职无权的困境,基本思路是“弱市实区”。下放多少事权,就下放多少职权,坚持权责对等原则。一方面,下放市直管区分局职能。另一方面,确应由市直管的部门,则上收事权归市。明晰市、区两级行政权、责范围。

(二)市辖区设立标准

在下放职权的同时。一方面要从法律程序上规范设立市辖区的标准,严格依照宪法、组织法规定设立、撤销、合并市辖区。另一方面,对已经设立的市辖区,无法律或授权情形,当予以撤销。

(三)财政权力

参照“省管县”改革,确立市辖区一级财政地位,减少中间承接转移行政成本,切实将财权向基层下移。财政权力下放不成功,将直接导致区一级政府无财、无权,在服务基层民众、企业中,很难有较大作为。无力制定促进经济增长等奖励扶持政策,无力统筹协调区域经济发展,只能寄希望于依靠上级政府支持。

(四)权力为民与监督制约

参照香港区议会,切实发挥区人大、区政协、行业协会等中介组织的职能,更多地听取来自民众的声音。同时接受新闻媒体、上级政府的监督和约束。

六、结语

综上所述,在地方基层制度设计上依照法定程序,按照权责财相对等原则理顺市与市辖区两级行政关系,充分下放市辖区财权、事权、人事权,才能激发基层活力,实现城区经济与县域经济协同发展,带动我国国家治理行政体制自下而上稳定有序运行。

[参考文献]

[1]吴兵.我国省管县体制改革动因研究[J].法制与社会,2010(05).

[2]黄晓雪,汤文颖,甄贞,王松琦,郭冬梅.河北省管县体制改革思考[J].合作经济与科技,2010(13).

[3]朱靖琰.浅谈省管县体制改革的认识[J].科学咨询(科技管理),2010(06).

[4]赵莹.对于我国省管县体制改革的若干思考[J].科教导刊(中旬刊),2011(02).

中图分类号:D630

文献标识码:A

文章编号:2095-4379-(2016)19-0190-02

作者简介:孟雨秋(1989-),男,汉族,湖北洪湖人,硕士研究生,襄阳市樊城区经济和信息化局,产业发展科科长,研究方向:行政法。

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