社区公众参与生态文明建设的困境和对策

□艾育红　彭迪云

(1.南昌大学 管理学院，江西 南昌　330031；2.南昌大学 公共管理学院，江西 南昌　330031)

[收稿日期]2016-05-06

[作者简介]艾育红(1979—)，女，江西抚州人，南昌大学管理学院博士研究生，南昌航空大学经济管理学院讲师，研究方向为区域经济与社会治理；彭迪云(1963—)，男，江西萍乡人，管理学博士，南昌大学公共管理学院院长，经济管理学院二级教授、博士生导师，教育部人文社会科学重点研究基地中国中部经济社会发展研究中心产业经济研究所所长，研究方向为宏观经济理论与政策、公共经济与政策。

[基金项目]本文系国家自然科学基金项目“金融集聚、要素流动与区域经济空间差异及趋同演化仿真研究：生态效率的视角”(项目编号：71263039)和江西高校哲学社会科学研究重大课题攻关项目“江西现代服务业发展研究”(项目编号：ZDGG201207)以及江西发展升级推进长江经济带建设协同创新中心项目“江西金融发展与经济发展的关系与对策研究——基于发展升级视角”(项目编号：2100000409)的阶段性成果。

社区公众参与生态文明建设的困境和对策

□艾育红彭迪云

(1.南昌大学 管理学院，江西 南昌330031；2.南昌大学 公共管理学院，江西 南昌330031)

[摘要]党和国家已将“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，并取得了重大进展和积极成效，但总体滞后于经济社会发展。生态文明建设迫切需要塑造和形成多元参与、共建共享的治理新格局，社区公众是重要的共建主体。要与社区公众实现生态文明共建，必须逐步转变政府角色，完善相关制度和机制，促进城镇基层行政单位与社区公众组织有机融合，推动农村基层政府单位补位农村社区公众角色的缺失，完成共建共享任务。

[关键词]生态文明建设；共享发展；社区公众参与；共建共享

[中图分类号]F124[文献标识码]A[文章编号]1674-0599(2016)05-0128-05

一、生态文明建设需要形成多元参与、共建共享格局

生态文明建设是一场涉及生产方式、生活方式和价值观念的世界性革命，已经成为不可逆转的世界潮流。生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。党和国家高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效。

2007年，党的十七大明确提出要“建设生态文明”，并把产业结构、经济增长方式及消费模式都纳入到建设中来，要在2020年基本形成节约能源资源和保护生态环境的生态经济体系[1]。2012年，党的十八大将“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，并进一步提出要“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”[2]P39。2015年5月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出到2020年要实现“国土空间开发格局进一步优化”、“资源利用更加高效”、“生态环境质量总体改善”和“生态文明重大制度基本确立”四大主要目标，同时从国土空间布局、产业结构调整、资源利用方式转变、自然生态环境的保护和治理、生态文明制度体系的健全等多个层面提出了战略要求[3]。2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》印发，至此，我国在生态文明建设的制度构建和创新方面又迈出了重要的一步。

但是，我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约[2]。为此，生态文明建设迫切需要塑造和形成“多元参与、共建共享”公共治理格局。

首先，这是有限政府假说的题中之义。单靠政府“一肩挑”和大包大揽，无法完成，也难以实现，需要整合全社会的资源和力量，共融共生。

其次，这是顺应公共治理新常态的必然选择。着眼于国家治理体系和治理能力的现代化，随着习近平总书记“四个全面”战略布局的贯彻实施和我国经济发展进入新常态，公共治理领域也逐渐呈现法治化、民主化、制度化、协同化和高效化等“新常态”[4]。公共治理的协同化和高效化趋势要求大力推进生态文明共建共享。

第三，这是贯彻共享发展理念的客观要求。十八届五中全会提出坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的新理念[5]。其中，创新是发展的动能；协调是发展的基调；绿色是发展的底色；开放是发展的大势；共享则是发展的目标。政府之外的建设主体，如公众，既是生态文明成果的受益者、享受者，也应该是生态文明的建设者、推动者。因此，在生态文明建设治理中贯彻共享发展理念，必然要求“人人参与、人人尽力、人人享有”。

最后，这是谋求“善治”的必由之路。在“生态文明建设”这个话题上，政府的理念应由过去惯常的“管理”思维向“治理”理念转变，以达到更高质量、更有效益和更可持续的绩效。与过去的“管理”思维不同的是，“治理”理念的内涵和底蕴是更加强调多元主体、平等参与；注重法治、公开公正和协商互动；塑造共融共治、共建共享格局。

二、参与生态文明建设的社区公众

动员全社会积极参与，形成共建共享生态文明的新局面，首先必须厘清作为生态文明建设的主体之一——公众的内涵及其参与共建的有效路径，才能引导公众真正走向共建共享生态文明的道路。

生态文明建设要求资源与经济社会的协调发展，要把工业社会中不择手段地追求利润最大化的思维转化为生态文明社会中的绿色、包容性的价值取向，而价值观的重塑需要全社会的共同参与、共同构建才能获得社会各方的共同承认。很显然，目前以政府为主导、其他组织及机构被动参与的社会治理体系难以完成价值观重塑的任务。社会治理中政府与其他组织和机构的主从地位必须要向平等合作的主体角色转变。公众作为重要的合作主体，必须先厘清其内涵，才能明确其法律地位，塑造其新的角色任务。

而事实上，我国对如何确定“公众”的标准规定并不明确，也没有法律意义上的“公众”概念。例如，我国《环境影响评价法》(2002年)、《环境影响评价公众参与暂行办法》(2006年)以及《规划环境影响评价条例》(2009年)等若干法规中都有提到“公众”一词，但对其概念和内涵并没有进行界定，致使公众是否具有参与生态文明建设的主体资格处于尴尬局面，严重阻碍了公众全面有效地参与生态文明建设。

纵观国内学者探讨生态文明的公众参与，大多数也只将公众定位为零散的个人，参与形式主要表现为听证会、论证会、咨询会、公示、社会公开征求意见和民意调查。例如，乔永平(2014)专门对生态文明建设的多元主体进行了讨论，提出了生态文明的四大主体结构：政府、社会组织、市场(代表企业与消费者)和社会公众。[6]但其所指的“公众”是个体化的、零散的，不能和政府、社会组织、企业相提并论，不具有行动能力，难以成为行为主体。显然，这种界定和描述，不利于生态文明的多元共建。

关于“公众”的定义，欧盟《跨界环境影响评价公约》第1条第10款有明确的界定：“公众”指的是单个或多个自然人或法人以及遵循国家立法、惯例规定所组成的协会、组织或团体[7]。这里的公众指明了欧盟“公众”的范畴，也即自然人、法人及“协会、组织或团体”，是一个“大公众”的概念，即除了政府以外的相关个人、组织和机构。这一清晰和明确的界定，使得公众既有零散的特点，又可以通过法定的方式组成具有行为能力的主体。

出于将公众这个主体从实践和法律上落到实处，使多元主体共建具有实际可操作性的考虑，本文在借鉴国外概念的基础上，同时与企业、非政府组织等广义公众区别开来，提出“社区公众”的概念。在这里，“社区”是指一定地域、一定人口、一定文化及一定组织的社会生活共同体[8]P1996；那“社区公众”就是居住在这个共同体中有着共同意识和利益、有着较密切交往的公民。根据城乡区域的不同，本文将“社区公众”进一步划分为“城镇社区公众”和“农村社区公众”。这个“社区公众”概念相较于前述公众概念，既能包容公众个体的零散性，又能具备主体参与的可操作性，在宏观微观上都有一定的积极意义。

三、当前社区公众参与生态文明建设的困境分析

近年来，由于我国生态环境日益严峻，公众环保意识不断觉醒，公民自我权益保护意识也逐步提高，但由于诸多约制，我国社区公众总体参与水平较低，生态文明共建能力不强，共建效果不明显。以下我们将社区公众参与共建所面临的困境分为两类：一是现实困境；二是实践困境。

(一)社区公众参与的现实困境

1.社区公众参与缺乏有效的法律制度保障。法律制度是公众参与的最基本保障，尽管我国在《环境保护法》中强调了公众参与的重要性，在其他的相关制度中也提到了公众参与在生态文明建设中的地位与作用，但由于主体地位的不明确，对于怎样促进公众参与、参与的具体方式、如何保障公众的参与权利和违法阻碍公众参与的法律后果等一系列实质性问题还没有明确规定，以致于相关法律未能在实践中产生法律效力，缺乏可操作性，更不能为相关公众参与提供行为规范[9]。

2.生态文明建设信息披露制度不完善。当前我国生态文明建设仍属于政府主导型模式，行政化色彩比较明显，缺乏整合和激励。例如，信息不对称是社区公众参与共建不可逾越的障碍，各级政府生态文明建设信息公布的数量和质量，深度和广度，都严重影响公众参与共建的热情与效用。生态文明建设信息披露不完善主要体现在：信息内容上“避重就轻”，片面夸大积极影响，人为缩小甚至隐瞒侵害公众生态权的负面效应；公开方式上“重公开形式，轻公开的解读”，政府只注重公开信息本身，而并不关注公众的接受和理解能力；公开程度上“重宏观、轻细节”，主要公布大范围的宏观生态状况，而忽略与社区公众利益密切相关的微观生态状况，更远远无法满足社区公众参与共建生态文明的需要[10]。

3.公众参与的广度和深度受限。一是现有的参与渠道仍然以个体公众参与为特征，表现为以人大政协、论证会、咨询会、听证会等代表性的参与渠道，以社会公开征求意见和民意调查的常见参与渠道，以网上调查、博客等为媒介的新兴参与渠道等，但现实中落实到社区，让公众日常能接触直接参与的渠道则严重匮乏；二是仍是政府主导型的被动参与，在公众参与中，主要呈现“自上而下”的方式，公众对与自身利益相关的议题参与选择权小，主动影响力较弱；三是参与的阶段和深度有限，公众一般只限于初始调研与论证阶段，往往是象征性参与，而不具备共建的实质意义[11]。

4.公众参与的反馈机制与公众权益保护机制不完善。出于多种原因，我国公众参与具有单向性，其目的主要在于收集意见和获取信息，至于采用和效果反馈并没有纳入到参与中来；另一方面，政府处于建设主体的主导地位，又由于体制内监督的特性，使得部分官员违法违规行为得不到监督，无法保障公众被侵害的合法生态权益。

(二)社区公众参与的实践困境

1.区域之间社区公众参与能力的不均衡，严重制约了生态文明共建的进程。由于我国对环境保护的逐步重视，近年来长期伴随经济增长的环境恶化趋势有所放缓，从《中国统计年鉴》来看，全国范围内部分污染物的排放总量正在逐步下降，但是生态现代化取得成果的背后，是其成本向农村地区、中西部地区和弱势人群的转移，因而农村和不发达区域公众的生态参与就显得极为重要[12]。然而，参与的前提和效果与公众参与的能力密切相关，该群体的参与能力正是生态文明共建的短板，这种能力的形成又不可一蹴而就，需要全社会共同努力来逐步提高。因此，这种状况将长期制约农村生态文明建设的进程。

2.青壮年农村社区公众群体的城镇迁移，使农村社区公众主体虚化、参与能力进一步弱化。受经济利益的驱使，农村青壮年进城务工人员已经形成“候鸟式”的居住特征，只在重大节庆时节返乡，大部分时间都在相对发达省市居停，其身份虽然还属农村人口，但实质上已不具备农村社区公众的操作意义了。另一方面，我国农村留守人口的主体是老弱妇嬬，反过来又进一步严重弱化了农村公众的生态参与能力。

四、破解社区公众参与生态文明建设困境的对策建议

社区公众为生态文明共建找到了使力的落脚点，使得公众能以主体身份来承担共建的责任。然而，要在重重困境中找到共建的路径，我们还需要积极进行以下探索和尝试：

(一)逐步实现政府角色转变、制度配套和机制完善

1.推进治理结构由垂直型结构向横向网络型结构转变。多元主体参与的生态文明共建需要各级政府弱化主导地位，逐步向引领角色转变，单一垂直型治理结构已不能满足共建的需求，而是要充分激发企业、非政府组织、社区公众的生态自主意识，形成政府、企业、非政府组织和社区公众四位一体平等参与的生态共建网络[13]。

2.完善法律保障框架和相关支撑机制。必须通过法律制度明确各类主体生态文明建设的权利与义务，切实保障非政府主体的合法权益，从而有效保证生态文明建设的顺利进行。完善生态文明信息披露制度、拓宽共建主体的参与渠道、构建公众参与的反馈机制和保障机制，并最终形成公众参与的政治机制、法律机制和社会机制三大体系。在合理的法律框架和完备的机制体系下，实现四大主体平等共建我国生态文明。

(二)促进城镇基层行政单位与社区公众组织的融合共建

生态文明共建的实质还在于“建”字本身，如何将法律、制度、机制落到实处还是要回到实践操作层面上来。

城镇基层行政单位与社区公众组织的有机融合，是实现生态文明共建的有效路径。如城镇社区居民委员会作为社区公众自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织就可以承载生态文明共建的责任与义务，和它的上级指导机关、基层街道及办事处共同宣传生态环保理念，提高公众生态环保意识，完全可以塑造成为生态文明信息发布的窗口和生态参与共建的渠道。因此，我们认为社区公众作为以社区为依托，具有相同意识和共同利益的群体，它的空间聚集和利益形态为生态文明共建提供了天时地利人和，使得它既可以利用现有组织，又可以灵活组建多种其他组织形式，在上级行政基层单位的引导下，充分参与到生态共建的进程中来。

城镇社区公众参与的难点还在于基层组织如何处理城镇流动人口的参与共建问题，尤其是一、二线城市流动人口数量大、分布广、城际流动性高、城内居停不稳定等特点，都给参与带来了实际问题。由于缺乏空间聚集的稳定性和共同利益基础，流动人口的参与应以自主、自愿为基础，同样享有共建的权利，承担共建的义务，城镇基层行政单位与社区公众组织应共同分担告知和组织其参与的责任。

(三)推动农村基层政府单位对公众主体缺失的现状主动作为

改进农村社区公众缺失的现状，是一项长期而艰巨的任务，农村基层政府单位必须积极采取各项措施、主动作为、逐步实现。当前可以通过以下途径来改善公众主体缺失的现状：

一是通过绿色城镇化协助将部分农村人口转化为城镇居民，加速人口城镇化进程，使其逐渐融入城镇社区公众体系，从而参与到生态共建中来。

二是通过大力发展绿色经济，鼓励和支持农村青年就地自主创业，使部分生态共建主体固着在本地，有效减少青壮年主体的流失，共同承担起生态共建的任务。

三是通过广泛宣传、定期培训、自我学习等多种方式提高农村人口生态文明建设的参与意识和参与能力；构建连接上级机关、社会组织和大众媒体双向流通的信息获取、反馈渠道；形成重大事项集中参与、定期讨论的共商制度，让农村人口能够切实的行使参与权力。

四是引导村民委员会及构建其他农村公众组织丰富生态共建的参与角色，使其成为农村生态文明建设的重要力量。

五、结语

本文对以社区公众为主体的生态文明共建路径做了粗浅的勾勒。生态文明建设是一项庞杂的社会工程，也是社会文明发展的必然方向，需要政府转变角色，社会公众提高生态意识，全民同心协力共同致力于绿色经济的发展、产业结构的调整、节能环保技术的创新与运用、生态环境的治理和保护、生态文明体制的改革与完善，这也是需要耗费若干代人心血但又造福子孙后代的千秋功业。如何充分调动整个社会力量，架构每个公民都自觉参与的共建平台，就必须在制度框架和法律保障下，以较低的社会成本把零散的个体聚集起来，以共同的地域和利益为前提，形成统一的意识和行动力，朝着政府引导的方向共同前进。社区公众极好地满足了这些特质要求，可成为生态文明共建主体的有益组成部分。

[参考文献]

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[EB/OL].新华网.2007-10-24.http：//news.sina.com.cn/c/2007-10-24/205814157282.shtml.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[3]中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[EB/OL].人民网.2015-5-6.http：//cpc.people.com.cn/n/2015/0506/c64387-26955332.html.

[4]刘建伟.国家治理能力现代化研究述评[J].上海行政学院学报.2015(1).

[5]中共十八届五中全会公报[EB/OL].财新网.2015-10-29.http：//www.caixin.com/2015-10-29/100867990.html.

[6]乔永平.生态文明建设的多元主体及其协同推进[J].广西社会科学.2014(1).

[7]Directive 2003/4/EC，on public access to environmental information and repealing Council Directive 90/313/EEC[S].2003.

[8]夏征农，陈至立.辞海彩图本(第六版)[M].上海：上海辞书出版社，2009.

[9]王越，费艳颖.生态文明建设公众参与机制研究[J].新疆社会科学.2013(5).

[10]范俊玉.生态型政府构建的现实依据及其路径[J].中州学刊，2012(6).

[11]陈东，刘细发.社会管理的公众参与机制及其路径优化[J].湖南社会科学2014(3).

[12]洪大用.关于中国环境问题和生态文明建设的新思考[J].探索与争鸣，2013(10).

[13]汪旻艳.生态文明视野的政府责任体系建构与制度设计[J].重庆社会科学，2014(5).

The Dilemma of Public Participation in Ecological Civilization Building and the Countermeasures

AI Yu-hongPENG Di-yun

(1.SchoolofManagement，NanchangUniversity，Nanchang，Jiangxi330031；2.SchoolofPublicManagement，NanchangUniversity，Nanchang，Jiangxi330031China)

Abstract：The Party and the state have included “the building of ecological civilization” into the “five-in-one” overall blueprint of socialism with Chinese characteristics and placed it on an outstanding strategic position.Great achievements and active effects have been made in this work，but it is dropped behind the economic and social development.To build the ecological civilization，we need to shape and form a new governance pattern with the participation，co-building and sharing of diverse subjects，and the public is an important subject of co-building.To implement the co-work with the public，we must transform the roles of the government，perfect the relevant systems and mechanisms，promote the organic integration of basic-level administrative units with social public organizations，and supplement the absence of the role of citizens in rural areas by basic-level government units，so as to finish the task of co-building and sharing.

Key words：ecological civilization building；shared development；public participation；co-building and sharing

(责任编辑：廖才茂)