高度重视扶贫攻坚中的返贫问题

杨立雄

高度重视扶贫攻坚中的返贫问题

杨立雄

一、返贫影响脱贫目标的实现

返贫现状。1986年，我国在农村开展大规模扶贫开发，共有1亿多农村贫困人口摆脱贫困，农村贫困发生率从17%下降到7%左右。但是考察农村30年的扶贫开发历程，发现农村脱贫人数呈现下降趋势且部分年份的返贫规模较大。自1986年到“八七”扶贫攻坚期间，多数年份的农村脱贫人数超过500万，个别年份（如1988年）超过2600万。2000年以来，多数年份脱贫人数维持在200万到300万的水平。在脱贫的同时，又有大量人口返贫。数据表明，农村返贫率通常维持在20%以上，部分年份甚至达到60%以上（如2009年的贫困人口中超过62%的人口是返贫人口）。从区域看，西北、西南地区是返贫高发地区，返贫率通常在20%以上，个别省份甚至高达50%以上。以甘肃省为例，甘肃返贫率一般年份在30%左右，灾年达到45%以上。

居高不下的返贫率大大降低了农村扶贫开发效果，甚至导致部分年份贫困人口净增加，这将极大地影响农村脱贫目标的实现。如1989年比上一年净增贫困人口600万，1991年比上一年净增贫困人口900万，2003年比上一年净增贫困人口80万。

返贫原因。一是农村老龄化速度的加快。上个世纪80～90年代，在贫困率较高、老龄化还未出现的情况下，农村贫困人口的年龄结构以劳动年龄段为主，经过三十年的扶贫开发，这些家庭基本脱离贫困，但是因各种原因，这些脱贫家庭并未得到较好发展。随着农村老龄化速度的加快，原来青壮年劳动力失去劳动能力，家庭劳动力的就业负担比快速上升。在农村养老金水平偏低、养老服务体系还未建立的背景下，越来越多的老年人步入贫困行列。2015年第三季度农村最低生活保障的数据显示，在享受农村低保的49，724，079人中，老年人占到20，149，144人，占比超过40%。可以预测，随着农村老龄化速度的加快，农村贫困老年人的比例还会进一步上升。

二是“重脱贫、轻解困”的扶贫政策导致家庭自我发展能力弱。在扶贫开发中各地关注的重点在于如何“脱贫”，而很少关注“解困”。在扶贫开发的过程中，政府划定贫困线目的在于统计贫困人口，并针对这些贫困人口实施反贫困政策。可以说，贫困线是一个最低标准，但是在实际操作过程中，贫困线已成为扶贫开发的最高标准。为达到这一标准，一些较为发达的省市采取以钱养贫的方法，将贫困人口全部纳入社会救助范围，一劳永逸地解决贫困人口的生存问题；一些地方以最低生活保障作为扶贫开发的手段，寄望通过“两线合并”（即将最低生活保障线和农村扶贫线合并），从而完成全面脱贫的目标；还有些地方，为了在短期内达到预定的脱贫目标，集中人力物力财力，采取打歼灭战的做法，整村、整乡“扫荡”过去，给予各种政策优惠和项目支持，贫困家庭的收入很快达到或者超过贫困线。上述做法确实起到了一定的效果，贫困家庭在很短时间内脱贫解困，贫困地区也得到了较快发展。但是，这种脱贫方式不治标不治本，多数家庭游离于贫困线之外，但是并未摆脱困境，一旦外力撤离或遇到天灾人祸、重大疾病，则又很快重返贫困行列。

三是扶贫中没有充分调动贫困户的积极性。在扶贫过程中，扶持者往往以“他者”的眼光或者居高临下的方式看待被扶者，不下基层倾听穷人的声音，不愿深入了解被扶者的所想所需，不把被扶者看成可以交心的朋友，而是闭门造车，以“管理者”的身份要求贫困地区或贫困家庭按照自己制定的计划行事。还有一些地方政府在未充分了解市场、未充分征求意见的情况下，强制农民种植经济作物或发展养殖业。有些扶贫部门则包办了扶贫点的一切事务，对贫困地区和贫困家庭的要求尽可能满足，投入大量的人力物力和财力，倾其所有打造扶贫典型。上述做法没有充分调动扶持对象的积极性，贫困地区和贫困家庭往往消极应对，甚至成为“看客”。一些扶贫政策不接地气，执行时往往遭遇抵制，结果事与愿违。还有些农户按照扶贫部门的要求发展产业，结果因市场波动造成产品卖不出去，不仅没有致富，反而血本无归。一些贫困户重返贫困后产生退却行为，安于贫困现状，不愿做出改变。

二、切断返贫之路

加快农村弱势群体社会保障制度建设。贫困老年化和残疾贫困化是贫困的长期发展趋势，老年人、残疾人和重病患者也是返贫的主要人群。在实施精准扶贫过程中，针对这些特殊人群要以社会保障建设为重点，实施“保扶结合”的反贫困政策。一是坚持“保两端、扶中间”的原则保障弱势群体的基本生活。即完善农村贫困地区社会保障体系，将未成年人和老年人纳入社会保障体系，包括：对贫困地区儿童托养照料给予补贴；大幅度提升农村养老金水平；提高贫困地区残疾人“两项补贴”水平；提高新农合的报销水平，提高贫困地区医疗救助水平。为保障上述制度得以实施，需要加大中央政府对贫困地区的转移支付，由中央政府承担主要费用。而对于劳动年龄段的人则主要以开发为主，通过提升其就业能力，提高就业服务水平，促进其就业。二是坚持“保重度、扶轻度”的原则保障残疾人的基本生活。即对完全丧失劳动能力的重度残疾人，要通过完善残疾人社会保障制度，保障重度残疾人的基本生活。这些制度包括：提升重度残疾人护理补贴制度和困难残疾人生活补贴制度水平；建立残疾人康复补助制度；建立残疾人基本辅助器具补助制度；落实精神病人免费服药制度。而对于轻度残疾人，则要加强对其及家庭的扶贫开发力度，使其能够做到自食其力。三是完善农村医疗保障制度。虽然目前我国已建立了新型农村合作医疗、大病医疗保险和医疗救助制度，但是仍然难以阻止重特大疾病患者或者住院患者重返贫困。解决这一问题的关键在于完善新型农村合作医疗。主要措施有：提高财政对新型农村合作医疗的补助水平；适当提高农民的缴费水平；放宽报销范围；加强医疗保险基金管理；降低非大病类报销水平。这样才能较大幅度提高新型农村合作医疗报销水平，降低因病返贫率。当然，因病返贫的治理非常复杂，还涉及到医药卫生体制改革，需要以非凡的勇气打破既得利益格局，才能使农民真正受益。

把贫困家庭能力建设放在精准扶贫的首要位置。人力资本是国家摆脱贫穷、走向富裕的重要资源，也是家庭可持续发展的重要因素。治贫先治愚，应将贫困家庭的人力资源开发放在扶贫开发的首要位置。一是采取有力措施降低贫困家庭的辍学率。目前贫困地区的失学率有所上升，主要原因并非家庭困难上不起学，而在于自己不愿上学和其他原因（比例达到80%以上）。为此需要加大对缺陷家庭的帮助，对无监护人的学生，由政府介入，指定合适的监护人；对不愿送儿童入学的家庭，可依法强制家长送其入学。二是鼓励贫困家庭子女接受职业教育。根据国家关于发展职业教育的各项政策要求，贯彻“奖、助、贷、勤、补、免”的职业教育学生资助体系，加大贫困地区职业教育工作的支持力度，对贫困户中愿意继续接受职业教育的初、高中毕业生除享受常规培训补助外，还应提高生活补贴标准，减免住宿费用。探索建立“院校+企业+贫困户”的扶贫模式。通过职业院校和企业合作，共建技术培训基地和产业示范基地，采取“边学、边干、边受益”的培训方式，把贫困家庭劳动力培养成掌握实用技术的人才，使之脱贫致富。同时，针对残疾人等特殊群体开展专项教育培训。三是高度关注贫困家庭的健康问题。各级政府和有关部门要充分认识加强疾病预防控制工作的重要意义，加强低收入群体的疾病预防工作。以基层医疗卫生机构为中心，建立健全慢性病防控网络和工作机制。高度重视低收入群体的健康管理，提高高血压、糖尿病等主要慢性病的规范管理率，加强对重性精神疾病患者的管理，加大对低收入人群的干预力度，降低慢性病发病率，实施农村儿童营养改善计划，包括建立贫困地区农村贫困家庭免费奶粉制度；提升“免费午餐”水平。

改变贫困文化，提升贫困家庭的主动参与性。中国的农村贫困人口多集中于老少边穷地区，这些地区交通不便，与外界交流少，往往自成一种文化体系。贫困文化的存在导致农村扶贫开发的任务更加艰巨。扶贫先扶志，只有激发穷人主动改变的积极性，才能做到“扶得起，站得住”。为此要做好以下几个方面的改进。一是改变穷人的生存环境，加大贫困地区改水、改电、改厕的力度，做到垃圾不落地，美化村寨环境；对于不适合生存的环境或者山高路远的村寨，加大移民搬迁的力度。要发挥基层党团组织作用，树立良好村风和民风，组织健康向上的文化活动，传递社会正能量；加强法制教育，及时化解社会矛盾，营造睦邻氛围。二是倾听穷人声音，充分发挥驻村干部或第一书记的作用，定期走访贫困户，深入了解他们的所想所需，并及时反馈给相关部门；相关部门在制定针对贫困家庭的政策时，多征求驻村干部或党支部书记的意见。涉及到贫困家庭的重大事项，应召集贫困家庭进行讨论，达成共识后再推进。引导和鼓励农村专业合作社发展，支持贫困家庭加入各种专业合作社。

（作者系中国社会保障学会社会救助分会副会长、中国人民大学教授）