进一步推进新形势下城市治理体制与机制创新

· 黄文平



进一步推进新形势下城市治理体制与机制创新

· 黄文平

编者按：

2016年5月17日，中国机构编制管理研究会在成都组织召开了机构编制管理研究会第八次联席会议暨“新形势下的城市治理体制与机制创新”研讨会。研讨会分四个主题进行，分别是综合行政执法体制改革、功能区管理体制改革、城市管理体制改革和城乡一体化促进扶贫攻坚。本刊从第6期起开设“城市治理体制与机制创新专栏”，陆续刊登研讨会上的发言。

城市是各类要素资源和经济社会活动最集中的地方。城市在快速发展过程中出现的各种“城市病”，不少地方的城乡差距拉大等问题都与城市治理体制与机制密切相关。正在推进的综合行政执法体制改革、功能区管理体制改革、城市管理体制改革和城乡一体化促进扶贫攻坚等改革，都需要进一步把握城市发展规律，有效化解制约城市发展的体制机制障碍，推动以人为核心的新型城镇化，走出一条中国特色城市发展和城乡一体化发展的道路。

一、城市治理体制机制创新是全面深化改革和行政体制改革的重要任务

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“完善城镇化健康发展体制机制”，“推进城市建设管理创新”。2015年12月20日至21日，中央召开了城市工作会议，这是时隔37年后，在新的形势下再次将“城市工作”提升到中央层面进行专门研究和部署，充分体现了党中央、国务院对城市工作的高度重视。这次城市工作会议提出了当前和今后一个时期我国城市工作的指导思想和主要任务，明确要求要进一步转变城市发展方式、完善城市治理体系、提高城市治理能力，着力解决“城市病”等突出问题。可以说，推进城市治理体制机制创新是全面深化改革和行政体制改革的一项重要任务，有助于为城市转型和新型城镇化发展提供有力的体制机制保障。

二、综合行政执法是城市执法体制改革的重要方向

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要深化行政执法体制改革，推进综合执法，提高执法和服务水平。当前，在行政执法领域存在“多龙治水”的弊端，表现在职责交叉、多头执法、多层执法、重复执法以及执法缺位、推诿扯皮、执法效率低下等方面。从实践看，近年来各地针对存在的问题，结合本地实际，在综合行政执法方面进行了积极探索创新，取得了明显成效，比如整合执法机构和人员编制、理顺职责关系、创新执法方式、加强队伍建设等，有的地方还实行“一支队伍管执法”。同时，综合执法改革也面临着不少难题，比如综合执法机构的执法主体资格、综合执法法律支撑、监管职责与执法职责边界以及执法队伍的机构设置、机构性质、人员编制等问题。这些问题具有一定的普遍性，也是推进综合执法改革需要重点研究破解的问题。

三、功能区管理体制改革亟待提上改革日程

功能区是我国改革开放和经济体制创新的产物，已走过30余年的发展历程，目前广泛分布在全国各个城市，发挥着引领城市和区域经济发展的“龙头”作用。根据功能属性不同，大致可分为开发区、高新区、出口加工区、保税区、综合试验区、产业园区等不同类型；根据层级不同，分为国家级、省市县各级，甚至一些乡镇也有功能区。随着社会主义市场经济的不断深入推进，在经济转型升级压力加大的形势下，现行的功能区体制机制也面临着一些难题和挑战。体制壁垒不打破，机制弊端不解决，将制约功能区发展成为强有力的“增长极”。需要重点研究三方面问题：一是功能区管理机构的法律定位；二是功能区管理机构的职责定位；三是如何规范功能区管理机构的机构编制。

四、城市管理体制改革重点是理顺体制和完善机制

城市管理是一项系统工程，涉及方方面面，2015 年12月，中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，为理顺城市管理体制指明了方向，提出了具体措施和要求。城市管理体制改革需要重点研究以下三个方面的问题：一是坚持依法依规治理，把权力关进制度的“笼子”里。有些地方城市管理职能无序扩张、无所不包，出现了疲于应付、管理效能低下等问题。因此，需要研究全面梳理和清理规范现有城市管理职责，建立城市管理权力和责任清单制度，深化放管服改革，明确城市管理和执法职责边界，优化权力运行流程问题。二是需要研究推进城市管理从粗放型管理模式向网格化、社会化、多元化、精细化、数字化、信息化管理模式的转化，形成高效能的城市管理格局。三是恪守以民为本，服务到位。城市管理的落脚点是为人民服务，因此需要研究如何在具体管理和执法过程中创新制度机制，推动城市管理部门转变理念和管理方式，变被动管理为主动服务，解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题。

五、完善城乡一体化体制机制促进脱贫攻坚

打赢脱贫攻坚战是中央着眼全局作出的重大战略部署，是全面建成小康社会最艰巨的任务。实现脱贫攻坚，必须聚焦重点、攻克难点，全面补齐城乡区域发展不平衡的“短板”，为此要把大力推进新农村建设和城乡发展一体化作为破解“三农”难题、缩小城乡差距，实现全区域同步迈入全面小康社会的重要举措。完善城乡发展一体化体制机制，需要研究在城乡规划、基础设施、公共服务等方面促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置问题，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

当前我国城市工作已经进入新的发展时期，城市建设成为现代化建设的重要引擎，城市工作在党和国家工作全局中具有重要地位，为此，要以问题为导向，不断推进城市治理体系与机制创新，进一步提升城市竞争力，为城乡协调发展提供有力的体制机制保障。

（作者系中国机构编制管理研究会会长）

注：本文是作者在2016年5月17日机构编制管理研究会第八次联席会议暨“新形势下的城市治理体制与机制创新”研讨会上的致辞稿，发表时略作修改删减。