关于深化综合行政执法体制改革的思考

· 重庆市编办



关于深化综合行政执法体制改革的思考

· 重庆市编办

2002年，重庆市被确定为全国开展综合行政执法改革试点的省市。重庆市相继在“面”上选择涪陵、渝中、南岸、大渡口、北碚、梁平、忠县、垫江、石柱9个区县，以城市管理领域为主推进综合行政执法试点；在“线”上选择交通和文化领域，组建市交通行政执法总队、市文化行政执法总队，统一行使领域内的行政处罚职能；在“点”上，集中在江津区白沙镇探索综合执法改革，组建综合行政执法局，集中行使镇域内的规划、建设、环保、农业、旅游等多个领域行政处罚职能，实现镇一级行政执法全覆盖。

通过十多年来的改革探索，重庆在解决多层执法、减少多头执法，提高执法效能、降低执法成本，严格规范执法、强化监督制约等方面取得了积极进展，为下一步深化综合行政执法改革积累了经验，奠定了基础。

一、改革探索中存在的突出问题

第一，机构设置分散，多头执法、重复执法现象突出。 长期以来，“一个部门一套执法体系，一部法律法规一个执法机构”。一些部门多个内设机构、事业单位均承担执法任务，造成对同一对象、同一事项重复检查、交叉处罚。这种情况在农业、城乡建设和区县交通执法等领域比较明显。在城市管理等领域，多个部门多头执法、执法扰民问题还比较突出。

第二，权责划分不清，多层执法、争权诿责现象突出。由于事权不清、责任不明，对同一执法事项，市和区县设立的不同层级的多支执法队伍，往往有利争着管、无利都不管、责大绕道走。工程建设、商业金融等领域，检查多、处罚频，市场主体反映强烈；安全生产、农村环境监管等领域，则推诿扯皮，有效监管不足，存在不少隐患。

第三，机制不健全，管理与执法“两张皮”问题突出。行政审批、日常监管、行政处罚分由不同机构行使，沟通衔接机制不完善。实施综合执法改革，整合执法职能后，有的执法事项仍需主管部门提供技术支撑，但主管部门认为执法监管职责既已划出，就与己无关，能推则推。一些行政主管部门在日常监管中发现违法行为，不及时告知综合执法机构，给执法造成被动。综合执法机构的行政处罚等信息未及时反馈主管部门，不利于及时改进审批、日常监管等工作。

第四，基层力量不足，“倒金字塔”格局明显。乡镇（街道）承担大量经济社会管理事务，但大部分行政处罚职能仍在市和区县部门，并没有下放给镇街，镇街“看得见、管不着”，出了问题却难逃被问责。多数镇街没有专门执法机构和专职执法人员，执法力量与执法任务不相适应。有的区县部门将行政处罚权委托镇街，但经费、装备等未随委托事项相应转移。

第五，执法管理不规范，执法队伍建设亟待加强。对执法人员的培训、考核、监督、问责偏弱，执法人员业务能力、法律意识、服务意识与综合行政执法的实际需要有一定差距。临时聘用人员数量多，管理难度大。比如，城市管理行政执法领域临时聘用人员与在编人员比例达3：1，人员来源复杂、流动性较大，基本素质很难保证。

二、进一步深化改革的思路

实行综合执法是深化行政执法体制改革的主线，实现从多头执法向综合执法、多层执法向合理分权的转变，是从体制上解决重复执法、执法扰民问题的关键。

第一，全面推行部门内综合执法。在食品药品、公共卫生等领域已实行综合执法基础上，进一步以安全生产、资源环境、农林水利、城乡建设、交通运输等领域为重点，全面推行市和区县政府部门内综合执法，解决同一部门多点执法的问题。一是农业（畜牧）、安全生产等领域，已设有专门执法机构、但行政处罚职能尚未完全集中的，原则上将全部行政处罚职能交由专门执法机构统一行使。二是城乡建设、交通（区县）等领域，执法任务重、但未设置专门执法机构的，整合分散的行政处罚职能，明确现有的一个机构集中行使，或撤多建一、撤一建一，整合组建专门执法机构。三是教育、科技、体育、外事侨务、民族宗教等领域，执法任务较轻，不单独组建专门执法机构，明确由行政机关一个内设机构集中行使行政处罚职能。

第二，探索跨部门综合执法。以城市管理领域重点，推进跨部门综合行政执法。一是合理匡定执法范围。不宜“贪大求全”，把一些技术性强、专业要求高的事项从主管部门剥离，也不能简单地把十几个主管部门的执法权全部交由综合执法机构行使。重点在城市“路面街边”发生频率高、与群众日常生产生活关系密切、多头执法和执法扰民问题突出、专业技术要求适宜的范围内进行。其范围主要包括市政管理、园林绿化管理、市容环境卫生管理法律、法规、规章规定的全部及城乡规划、城乡建设、环境保护、工商行政管理、水务、食品药品监管等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚职能。这样，既可基本达到把城市空间秩序、城市交通等管理好的目的，又“繁简适宜”，不至于与太多主管部门发生职责交叉。有条件的区县可进一步扩大综合执法的领域和范围。二是执法机构设置。根据城市管理综合执法的范围，可考虑将市政、园林、规划、建委、环保、工商、公安、水务、食品药品等部门与城市管理密切相关的行政处罚职能，交由一个城市主管部门承担，下设城市管理综合行政执法机构，具体负责城市管理综合行政执法，实现管理和执法机构综合设置。三是事权划分。坚持属地原则，以区县、镇街为主，下放执法权限，解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，实现日常管理与常态化执法的统一，防止“运动式”执法。主城九区，市级应保留对跨区域案件、重大复杂案件和涉及道路、桥梁、隧道等重要市管市政设施案件的执法权，避免各区之间多头执法和推诿扯皮。主城各区按照网格化管理模式，加强对除市级执法范围以外的城市次干道和人员密集的“背街小巷”、“餐饮一条街”、社区集市等的管理。

第三，探索乡镇（街道）综合执法。乡镇（街道）既是行政执法工作的薄弱点，又是行政执法体制改革的难点。从重庆的实际来看，可考虑推广“白沙经验”，区县（自治县）特大乡镇、较大乡镇和街道整合安全生产监管等职责和机构，组建综合行政执法办公室，统一行使依法授权或委托乡镇（街道）的农林水利、安全生产、公共卫生、文化旅游等领域全部或部分行政处罚职能。其他执法任务较轻的一般乡镇，不单独组建行政执法机构，原则上由乡镇现有的一个综合办事机构集中行使相关行政处罚职能。同时，为突出城管执法重点、减少执法层级，城市管理任务较重的街道、城镇化率较高的镇，可采取由区县城市管理综合行政执法机构直接管理或派驻执法队伍的方式，开展城市管理综合行政执法。派驻执法队伍的，业务工作接受区县（自治县）城市管理主管部门的领导，日常管理以所在街道为主，负责人的调整应征求派驻地党工委的意见。其他乡镇城市管理综合行政执法，原则上采取委托执法方式，由区县城市管理主管部门委托乡镇开展执法工作，并纳入乡镇综合执法范围。这样，既可以尽量集中执法权，解决“看得见的管不着”的问题，又可以较好地处理区县与乡镇（街道）的执法权责关系，推动执法重心下移、执法力量下沉。

第四，理顺各方面关系。综合行政执法体制改革目的是解决多头执法、多层执法问题，决不能因为改革造成新的执法交叉。一是处理好综合执法机构与主管部门的关系，畅通沟通协调机制。要在市和区县政府工作部门权力清单和责任清单制度的基础上，厘清政府管理职能与行政处罚职能的关系，应由政府主管部门承担的行政管理职能，不能交由综合行政执法机构履行。由综合行政执法机构行使的行政处罚职能，政府主管部门不再履行；仍然履行的，作出的行政处罚等决定一律无效。二是处理好市、区县、乡镇（街道）综合行政执法机构的职责权限。根据区县功能定位，分类推进执法权下放，除跨区域、重大复杂案件由市级负责查处外，更多日常执法工作由区县承担，区县进一步向乡镇下放管理权限，明确执法范围，强化属地管理、属地责任。三是处理好综合执法机构与检验检测认证机构的关系，提高行政执法公信力。实行综合行政执法后，除法律法规有明确规定外，相关检验检测认证机构不再行使行政处罚职能。作为行政执法中的第三方，依法出具客观、公正的报告，为行政执法提供技术支撑。

第五，推进行政执法统一和规范。加强行政执法机构正规化、规范化、专业化建设，推进机构名称、经费渠道等统一。除中央有明确规定外，将市级综合行政执法机构名称统一为“重庆市××行政执法总队”，区县级综合行政执法机构名称统一为“××区（县、自治县）××行政执法支队”。完善行政执法经费保障机制，行政执法工作经费和能力建设经费由各级财政予以足额保障。严格执行“罚缴分离”和“收支两条线”制度，罚款必须统一使用财政部门制发的罚没票据，罚没收入须按规定全额上缴财政，严禁将罚没收入同部门预算直接或变相挂钩。

第六，改进行政执法方式。加强行政执法信息化建设，充分依托现代信息化技术，综合利用视频一体化技术，探索快速处置、非现场执法等新型执法模式，提升执法效能。促进政府主管部门和综合行政执法机构之间的信息互通、业务协同。同时，为适应城市管理工作需要，推进城管执法网格化管理，建立健全市、区县、街镇、社区管理网络，实施常态化、精细化、制度化管理，实现城管执法全覆盖。

第七，强化行政执法监督。进一步完善执法程序，规范行政执法自由裁量权，防止滥用职权。更多运用“互联网+”等现代信息技术，加强行政执法信息化建设，搭建行政执法信息平台，全面公开政府主管部门和综合行政执法机构的行政处罚情形、执法依据、处罚标准、运行流程和裁量基准，推进阳光执法。进一步改进执法监管方式，建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制，防止任性检查、过度执法。同时，强化外部监督机制，畅通群众监督渠道，形成“人人都是监督者”、“执法必受监督”的良好氛围。

第八，加强行政执法队伍建设。当前行政执法队伍存在的问题主要是结构不合理、素质跟不上。应注重内部挖潜，在整合职能的基础上归并队伍，“编随事走”、“人随编走”，调剂加强与人民群众切身利益密切相关的城市管理、环境保护、食品药品安全、安全生产等领域的执法力量，采取切实有效措施推动执法力量下移。着力提高行政执法人员的素质，增强服务意识。严格实行行政执法人员持证上岗和资格、证件管理制度，不断提高执法队伍整体素质和执法水平。建立健全与行政执法工作特点相适应的干部人事培养机制，促进执法人员能上能下、能进能出，激发执法队伍活力。