云南省基层中医药发展的SWOT分析及战略研究

张晓燕 章涤凡 高矗群 黄莺 姜 旭 赵 强

1.云南中医学院；长办公室，云南昆明650500；2.云南中医学院高教研究评估中心，云南昆明650500；

3.云南中医学院人文与管理学院，云南昆明650500；4.云南中医学院国际教育学院，云南昆明650500；

5.云南省卫生计生委中医传承发展处，云南昆明650000

云南省基层中医药发展的SWOT分析及战略研究

张晓燕1章涤凡2高矗群3黄莺4姜 旭5赵 强5

1.云南中医学院；长办公室，云南昆明650500；2.云南中医学院高教研究评估中心，云南昆明650500；

3.云南中医学院人文与管理学院，云南昆明650500；4.云南中医学院国际教育学院，云南昆明650500；

5.云南省卫生计生委中医传承发展处，云南昆明650000

为探寻推动云南基层中医药快速发展的战略路径，本文运用SWOT法分析云南基层中医药发展内外环境，可知，云南基层中医药发展有着中医药资源丰富与文化悠久、民营医疗机构蓬勃发展等优势，但也存在管理体制不健全、硬件基础薄弱、基层中医药服务网络协同机制不完善等劣势。在政府不断加大基层中医药建设力度、群众热衷中医药的有利机遇下，重咖要解决人才队伍弱、中医药服务能力低、基层中医药生存环境差等问题。通过分析定位，云南基层中医药发展应选择增长型战略，以政府的重视和投入为根本，以中医药人才队伍建设为核心，以巩固民众需求为基础，抓住大健康产业发展机遇，持续推进基层中医药快速发展。

云南；基层中医药；SWOT；战略选择

中医药作为我国独特的卫生资源、潜力巨大的经济资源、具有原创优势的科技资源、优秀的文化资源和重要的生态资源，在经济社会发展的全局中有着重要的意义［1］，其“治未病”思想及“简、便、廉、验”的优势，十分契合基层医疗卫生需求，长期以来具有良好的群众基础。云南地处边疆，经济社会发展相对落后，如何满足群众基本医疗需求的压力更为巨大。本文运用SWOT分析方法，对云南基层中医药发展的内部优势（strengths）、劣势（weakness）和外部机遇（opportunities）与挑战（threats）进行全面分析，探寻推动云南基层中医药快速发展的战略路径。

1 南省基层中医药发展的SWOT分析

1.1 优势分析

1.1.1 拥有丰富的中药材资源云南素有“动植物王国”和“药物宝库”之称，天然药物资源的品种数量居全国之首，中药资源品种有6559种，占全国的51.4%，占全国现有"生植物药材的80%，占150万种昆虫生物资源的55.3%。全省天然药物原料资源种植基地437万亩，建立了文山三七、昭通天麻、红河灯盏花等7个国家地理标志产品质量标准［2］，丰富的中药材资源为基层中医药发展提供了坚实的物质基础。

1.1.2 具有深厚的中医药民族医药历史文化积淀云南少数民族众多，各少数民族在长期与疾病抗争的过程中，积累起各具特色的医药传统与文化。其中傣、藏、彝、纳西、佤、白等民族医药历史悠久，医药体系独特，群众基础深厚。目前云南省有文字记录的各民族药材达2000多种，民间验方1万余个［3］。中医药和民族医药相互交融、兼容并蓄，在过去和今天仍为保障云南各族人民健康，维护边疆和谐稳定发挥了重要作用。这在一定程度上为云南基层推广中医药适宜技术奠定了较好的群众基础。

1.1.3 培育有一批民营中医医疗机构一直以来，云南致力于营造民营资本举办医疗机构的良好环境。2010年，云南省就出台了《关于鼓励社会资本进入医疗服务市场加快民营医院发展的意见》，在消除准入壁垒、实行税收优惠、加大扶持力度等方面政策突破明显，并设立民营医院发展专项资金。截至2014年11月底，云南民办中医类别机构（含医院、门诊部、诊所）近1300所，其中已登记备案的中医类别医院近30所，实际开放床位2200多张（其中1所已评定为二级甲等中医医院，5所评定为二级乙等中西医结合医院）［4］。以圣爱中医馆为代表的一批管理规范、中医药特色突出、发展潜力巨大、具有一定社会影响力的民营中医医疗机构发展迅速，为传承名老中医临床经验、繁荣中医药市场、宣传中医药知识与文化做出了诸多积极贡献，有效促进了云南基层中医药事业的发展，也是未来基层中医药发展的重要推动力［5-6］。

1.1.4 有一批扎根基层甘于奉献的中医药人员云南贫困人口、山区居民占相当大比例，乡村医生在保障村民健康方面有十分重要的意义。一批乡村医生克服了重重困难，扎根乡村、服务乡村，并涌现出“最美乡村医生”“溜索医生”邓前堆和“特别关注乡村医生”“铁脚村医”陈金正等爱岗敬业的基层医务人员。这些先进典型感染、激励了广大基层中医药人员坚守岗位，扎根基层。作为云南省唯一的中医药本科高等；校，云南中医学院已先后培养各级各类中医药民族医药人才5万余人，70%左右的毕业生服务边疆。云南省卫生计生委通过乡镇卫生；中医临床骨干、中医全科医师转岗培训，乡村医生中医中专学历教育、能西会中“培根工程”等，培养了一批基层适用型人才。

1.2 劣势分析

1.2.1 管理机构不够健全云南省中医管理局成立于2006年，2015年更名为云南省中医药管理局，并在原中医传承发展处、中医服务监督管理处的基础上增设了民族医药处，进一步完善了省级中医药管理机构建设，强化了中医药工作管理职能，为促进全省中医药事业发展起到了积极的推动作用。2015年，云南省召开发展中医药大会后，相关机构设置情况进一步改善。但截至2015年底，16个州市中尚有昭通、怒江两地尚未正式成立专门的、独立的中医药行政管理机构；区县卫生行政管理部门中设立有专门中医科的更少。因此，专职管理队伍仍需进一步完善，以便更好贯彻落实国家和省有关中医药发展政策，促进云南省中医药事业发展。

1.2.2 硬件条件差，投入有限作为边疆省份，云南经济水平相对落后，财政压力较大，各级财政尤其是基层财政中的中医药专项经费投入虽逐年增加，但在中医药基础设施、服务能力和人才队伍建设方面的资金缺口仍然较大。尚有30所中医医院未实施标准化建设，全省中医医院平均业务用房不足1.2万平方米，；均设备总值仅2209万元。云南强力推进中医药进社区、进农村，但部分边远落后的基层地区开展中医药服务的基本条件与设施仍然缺乏，基层医疗卫生机构中医药发展基础及环境整体仍不够理想。如中医药人员引进难，大多数未设置中医药综合治疗区，中药房内药材储存困难。

1.2.3 基层中医药服务网络协同机制亟待理顺目前，云南已经基本建立起以基层医疗卫生机构为主体、中医医院为龙头和支撑、社会资本举办的中医医疗机构为补充的基层中医药服务网络。加之在县乡村一体化管理的推动下，中医药服务网络协同效应已初步显现，中医药服务的可及性明显提升。保山腾冲市、曲靖麒麟区和楚雄南华县集中打造了一批特色鲜明的中医馆，发挥了较好的引领示范作用。但部分地区仍存在“龙头”引领作用不明显的问题。4个州市、39个县市区至今未设置公立中医医院，市（州）、县级中医医疗机构科室设置不全、综合服务能力不强，辐射和帮扶指导能力不足，导致基层中医药人员的培训和培养受到较大制＜，县乡村医疗卫生协调可持续发展受到限制。

1.3 机遇分析

1.3.1 云南不断加大基层中医药服务能力建设力度一直以来，云南省高度重视基层中医药事业的发展。基于对全省基层中医药工作的摸底调查，确立了“先提供、后提升”的工作思路。2011年，云南省出台《关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》，要求配备2名以上乡村医生的村卫生室，应有1名中西医结合的乡村医生。2013年，云南省出台《基层中医药服务能力提升工程的意见》及《实施方案》，着力加强基层中医药服务能力建设。2011年，云南省只有不到40%的乡镇卫生；、不到30%的村卫生室提供中医药服务［7］。截至2015年底，云南先后争取到国家专项资金8713万元，省级专项资金投入5460万元，启动实施了986个乡镇卫生；（社区卫生服务中心）中医药综合服务区建设项目、3530个村卫生室中医药条件改善项目和1.2万名乡村医生中医药知识与技能培训项目。全省97.7%的社区卫生服务中心和93.9%的乡镇卫生；能够提供中医药服务，其中73.45%的社区卫生服务中心和72.55%的乡镇卫生；设立了中医药综合服务区；83.57%的社区卫生服务站和71.3%的村卫生室能够提供中医药服务，基层中医药服务量占比近11%。4类医疗机构中医药服务覆盖率分别高于全国平均水平6.5%、13.7%、12.87%、6.4%［8］。2014年，《云南省加快中医药发展行动计划（2014～2020年）》提出基本健全中医药管理体系和中医药继承创新体系、中医药服务实现全省全覆盖的发展目标［9］。2016年，《云南省中医药健康服务发展规划（2015～2020年）》提出到2020年，确保每个州、市建有1所三级中医（民族医）医院，100%的乡镇卫生；和社区卫生服务中心建有“中医馆”［10］。云南省各级党委、政府的高度重视，配合明确的、具体的、有时限要求的目标及措施，必将有效提升基层中医药服务能力。

1.3.2 各地积极探索，创新发展基层中医药事业云南因地制宜，摸索行之有效的基层中医药发展途径。既有当地政府牵头下的系统性推进，如在全省基层中医药工作中广泛推广的五个“注重”：注重组织领导，注重资金保障，注重强“龙头”壮“龙腰”，注重人员培训，注重氛围营造为核心的“腾冲经验”；也有专项工作中的亮咖与特色，如民族医药发展形势喜人，彝医药、傣医药等得到了进一步挖掘和整理，产业化进程加快；中医药参与重大疾病，特别是艾滋病的防治工作取得初步成效。还有基层一线诸多细小却有效的工作［11-14］。某区村卫生室因外聘了当地一名远近闻名的老中医，吸引了一名中医学专业本科毕业生到该村卫生室跟师学习，打破基层招人难的困境；乡村医生自采、自种、自用中草药比较普遍，降低了成本，方便了群众。

1.3.3 基层民众热衷中医服务目前，云南省“新农合”中医药的报销比例已经达到60%，参合人员在中医医疗机构的住；起付线比原来降低了10%，中医药服务住；费用报销比例提高5%～10%［7］。中医药对基层医疗服务中的常见病、多发病、慢性病的疗效受到普遍认可。民众对中医药服务的接受度、认可度的不断提高，势必为基层中医药发展提供良好的环境。如云南省中医院、昆明市中医院等每年举行的“冬令养生膏方节”越来越受到当地市民青睐，亚健康人群为其主要消费群体。2015年9月开通的“云南中医”微信公众服务平台是全国首家省级中医药官方微信公众服务平台，为公众获取系统的、全面的、专业的中医药信息资源提供了专业而便捷的平台，极大地提升了普通大众的中医药素养［15-17］。

1.4 威胁分析

1.4.1 基层中医药人员仍然不足云南基层中医药人员数量偏少、学历偏低，特别是能够开展中医药服务的乡村医生数量较少。薪酬待遇、工作环境、职务晋升、社会地位等一系列现实问题严重影响着基层中医药从业队伍的稳定和水平的提高。近年来，即便各地加大人员引进力度，如给予正式编制，提高补助标准，基层中医医疗机构仍然普遍面临着“招人难、留人更难”的困境［18］。某市三年来无中医药专科以上学历的毕业生到乡镇卫生；工作，卫生；设置的中医药专业岗位无人问津。同时，基层中医人才培养出现青黄不接的现象［19-22］。中医强调传承和实践，有着特殊的人才成长规律。加之民众习惯性地选择老中医问诊的传统思想也在某种程度上延长了年轻中医药人才的成长周期。

1.4.2 基层医疗卫生机构中医药服务能力整体较弱由于基层医疗机构中医药人才较为缺乏，工作强度大，不少医生无法抽身外出参加规范性培训；同时，乡、村中医药从业人员整体素质不高，接受卫生新技术、新方法的能力有限。加之基层重经济效益，轻中医药适宜技术引进、推广的现象仍较为普遍。这在一定程度上导致乡村卫生室虽然已基本能提供针灸、推拿、拔罐、刮痧等中医适宜技术服务，但大多服务项目单一，中医药服务量占机构门诊总量的比例较低，公众对基层中医药工作在特色中医药服务等项目上的满意度偏低，与公众日益增长的生产生活水平和医疗健康需求不相适应。

1.4.3 基层中医药生存环境较差尽管少数地区给予新农合报销等政策扶持，但由于人才匮乏，投入不足，中医药收费过低，医疗机构具备的中药饮片、中成药和中药制剂品种不足，部分地区的医改政策实施过程仍然存在重西轻中现象，中医药服务能力提升有限。部分州（市）级、县（市）级中医医疗机构服务能力不足，医疗水平不高，生存能力较低。中药材质量监管不到位，中药制假售假、以次充好现象屡禁不止。加之由于民众对中医药有关知识了解不足，易受“伪专家”误导，上当受骗，使中医药的形象受损，这在部分边远地区及中医养生热潮下尤为突出，亟待加强引导和监督，使中医药产业规范、有序发展。

2 南省基层中医药发展战略与对策分析

2.1 云南基层中医药发展的增长型战略选择

基于内部资源和外部环境分析，SWOT分析为我们提供四种不同的发展战略选择，分别为优势-机会（SO）组合、优势-威胁（ST）组合、劣势-机会（WO）组合和劣势-威胁（WT）组合。其中，SO组合是增长型战略，即发挥内部优势以抓住外部机会；ST组合是优势威胁战略，利用内部优势以规避外在威胁；WO组合是扭转型战略，利用外部机会以改进内部劣势；WT是防御型战略，直接克服内部劣势，规避外在威胁。

云南是中医药资源大省，有着利用中医药的悠久历史和发展中医药的良好基础。2015年7月召开的云南省中医药发展大会指出，振兴发展中医药是云南医药卫生事业改革发展的必然要求，是云南经济结构调整的重要突破口，是农民增加收入、脱贫致富的有力举措，是云南争当生态文明建设排头兵的重要内容，是云南与周边国家加强交流合作的桥梁和纽带。健康中国，中医药大有可为；西部民族地区建设健康中国，中医药更有可为。时至今日，老百姓欢迎中医药，基层需要中医药，民族地区认同中医药。

结合上述SWOT分析定位模型，云南基层中医药发展应抓住机会、发挥优势，重咖选择SO战略。即利用当前大健康产业发展和中医药事业发展大好形势，依托信息化、数字化、互联网，发挥综合资源优势，提高基层中医药发展能力。当然也需参考其他三种战略，克服劣势，减少威胁，不断推进基层中医药健康、持续发展。

2.2 云南基层中医药发展对策分析

2.2.1 政府的重视和投入是根本要有效改变目前云南基层中医药发展的困境，各级政府必须进一步加大政策和资金扶持力度，通过理顺中医管理体制，出台适宜的政策、法规，扶持与规范中医药行业的发展，引导社会资本进入，构建良好的发展环境；不断加大对基层中医药事业发展的投入，改善医疗服务设施，对中医药重咖工作给予必要资金保障，提高从业人员的福利待遇，使其全身心投入到中医药医疗服务中。

2.2.2 基层中医药人才队伍建设是核心根据人员性质和岗位的不同，不断完善从业人员队伍建设：对基层医疗单位现有中医药从业人员需持续进行技能培训，提供多渠道的学习和深造机会，推进中医药适宜技术推广；对乡村医生进行中医药知识和技能培训，提高中医药诊疗能力和水平；对具有中医一技之长但无从业资质的社会人员应制订相应政策，通过中医基础知识培训和考核，纳入从业队伍，加强管理；在中医药高等；校，加大订单定向学生免费培养力度；选拔并培养一批在县域内有一定影响的中医药从业人员组成的骨干队伍。

2.2.3 大健康产业发展是机遇中医药在大健康产业发展中大有可为。云南拥有发展大健康产业的综合资源优势，要运用中医药丰富的理疗和技术方法，发展内容丰富、层次多样的中医药养生保健、特色康复、健康养老服务，要积极设计和推广针对基层的预防保健方案，满足群众医疗保健需求，提升全民健康素质。要加快完善中医药服务价格调整机制，尽快设立中医药预防保健服务收费项目，增加外部推力，提高医疗机构开展中医药预防保健服务的积极性、主动性。

2.2.4 巩固民众需求是基础中医药发展的关键在于民众的信任以及由此产生的需求。若不能建立起大众对中医药防病治病的肯定和向往，没有广泛的消费需求和应用人群，中医药的发展必将成为空中楼阁。因此需要通过中医药科普知识宣传、中医药文化宣传、借助公共卫生服务均等化等多方位工作，使大众掌握朴素的中医药常识，引导群众自觉培养健康生活方式，同时将中医药优势与健康管理结合。当然，也要科学引导大众的养生热潮，避免误区的同时提高科学鉴别能力。

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SWOT analysis and strategic study on the development of grassroots level of traditional Chinesem edicine in Yunnan Province

ZHANG Xiaoyan1ZHANG Difan2GAO Chuqun3HUANG Ying4JIANG Xu5ZHAO Qiang5
1.President's Office，Yunnan University of Traditional Chinese Medicine，Yunnan Province，Kunming 650500，China；
2.Higher Education Research&Evaluation Center，Yunnan University of Traditional Chinese Medicine，Yunnan Province，Kunming 650500，China；3.School of Humanities and Management，Yunnan University of Traditional Chinese Medicine，Yunnan Province，Kunming 650500，China；4.College of International Education，Yunnan University of Traditional Chinese Medicine，Yunnan Province，Kunming 650500，China；5.Department of TCM Heritage and Development，Healthy and Family Planning Commission of Yunnan Province，Yunnan Province，Kunming 650000，China

To search for the strategic path of rapid development of grassroots level of TCM service system in Yunnan，this article applies SWOT（strengths，weakness，opportunities and threats）analytical theories to analyze internal and external environment for development of Yunnan grassroots level of TCM and come to the conclusion that Yunnan has the advantages of rich TCM resources and culture history，flourishing privatemedical institutions and so forth，but there are disadvantages like imperfectmanagement system，weak hardware foundation，imperfect network synergy mechanism of grassroots level of TCM service.Under the situation of government's continuous investment in grassroots level of TCM construction and people's enthusiasms for TCM，the key work is solving the problem of lack of professional talents，low service ability and poor surviving environment of grassroots level of TCM.Through analysis，Yunnan grassroots level of TCM should select growth-oriented strategy which take the government's attention and investment as fundamental，team building as the core，consolidation of public needs as the basis，seize opportunities of developing great health industry and persistently promote the rapid development of grassroots level of TCM.

Yunnan；Grassroots level of TCM；SWOT；Strategic choice

R647

A

1673-7210（2016）05（c）-0131-05

2016-02-01本文编辑：张瑜杰）

云南省省；省校教育合作人文社科项目（SYSX 201509）；云南省政府系统决策咨询研究项目（2015-17）；云南省卫生计生委卫生政策研究课题（2013YNHP01、2014YNHP01）。

张晓燕（1982.8-），女，硕士，云南中医学院发展规划科科长；研究方向：思想政治教育、医药卫生法。

章涤凡（1971.5-），女，硕士，副教授，云南中医学院高等教育研究评估中心副主任；研究方向：高等教育管理、中医药政策。