依法治军从严治军的内涵及体系

周　健，钱　蘅，张安勇

(武警政治学院 军事安全保卫系，上海 200000)



军事科学研究

依法治军从严治军的内涵及体系

周健，钱蘅，张安勇

(武警政治学院 军事安全保卫系，上海 200000)

[摘要]依法治军从严治军是我军在长期的历史发展中形成的具有我军特色的基本治军方略，它对于建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的军队具有重要的推动作用。依法治军从严治军是党建军治军的基本方略、强军之基、依法治国的有机组成部分，它经历了思想的萌芽、正式提出、巩固发展和提炼升华四个阶段。把依法治军从严治军提高到强军之基的战略高度既是治军思想的深化，也是法治思想在军队领域的深化。依法治军从严治军通过30年的实践已经逐步形成了一套内容体系，党的十八届四中全会对该体系进行了详细的阐述，而实践内容背后的理论支撑也在随之逐步生根、发展。依法治军从严治军的体系包括实践体系和理论体系，实践体系由军事立法、军事执法、军事司法、军事法制人才队伍等构成，其理论体系由制度、人才和运行三大要素构成。依法治军从严治军的体系内容既有历史的沉淀，也有根据法治原则所进行的积极构建，并且实践体系和理论体系之间存在着良性互动关系，两者都存在着不断发展和完善的问题。。

[关键词]依法治军从严治军；实践体系；理论体系

依法治军经历了30年的发展历程。依法治军1988年首次出现在中央军委的文件中，1990年首次出现在军事法规中，1997年首次出现在法律中[1]。进入21世纪后，它连续三次被写进党的代表大会的报告。这充分说明，依法治军在我军发展史上的重要地位。依法治军从严治军是人民军队从无到有从弱到强发展壮大过程中治军实践经验的高度总结，也是人民军队治军理论的高度凝结，是对治军方式的明智选择，具有全局性、基础性和战略性地位。在深入推进依法治军从严治军的新形势下，探寻依法治军从严治军的本质内涵与理论体系具有更为紧迫的现实意义。

一、依法治军从严治军的本质内涵

何为依法治军从严治军？它是指把党对军队绝对领导，把党关于国防建设和武装力量建设的主张，通过法定的立法程序转化为国家意志，使党对军队的绝对领导与依法管理军队实现有机统一；依据法律、法规管理国防和军队建设，实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。其本质内涵包括以下几个方面。

(一)依法治军从严治军是党建军治军的基本方略

依法治军从严治军是治军方略的最高成果。依法治军、从严治军，是党领导人民军队在长期艰苦卓绝的革命战争中和军队建设实践中形成的，并且不断丰富与发展的重大治军思想。它的形成可以分为萌芽、正式提出、巩固发展和提炼升华这四个阶段。

1.依法治军从严治军思想的萌芽阶段。我军的创始人毛泽东非常重视军队的纪律建设，倡导“三大纪律、八项注意”，使纪律严明成为人民军队的一个标志性特征。“三湾改编”从政治上组织上保证了党对军队的绝对领导，奠定了政治建军的基础，被作为我军建军史上的一次重大军事立法载入史册。1929年通过的《古田会议决议》则彻底划清了人民军队与一切旧式军队的界限，使军队踏上了向规范化、制度化、法治化发展的新征程。到了抗日战争和解放战争时期，我军在特定的历史条件下制定了一系列法律法规。这些法律法规的贯彻和执行，对于坚持党对人民军队的领导，保证人民军队的性质，保证我军的凝聚力和战斗力，保证我军团结一致克敌制胜，起到了极其重要的作用。新中国成立后，毛泽东提出我军已经进入建军的“高级阶段”，军队正规化建设必须实行“五统四性”，为依法治军、从严治军奠定了坚实的思想基础。依法治军从严治军思想的萌芽是我军历史发展的必然。

2.依法治军从严治军的正式提出。改革开放后，邓小平同志的治军思想主要是强调“一手抓建设，一手抓法制”，治军要严、要抓军队规章制度建设，突出法制在军队建设中的地位，从而开启了我军依法治军、从严治军的新时期。1982年宪法的颁布施行是党和国家建立社会主义民主与法制机制的一个标志性事件。以此为契机，“以法治国”“依法治国”思想和主张应运而生。相应地，军队也出现了主张“以法治军”“依法治军”的呼声。1988年10月，全军首届立法工作研讨会召开，军委领导同志在接见与会代表讲话时提出“要依法治军”。这是新中国成立以来军委领导同志在公开讲话中首次出现“依法治军”的提法。同年12月，中央军委在《关于1989年全军工作指示》中首次明确提出“依法治军”。

3.依法治军从严治军思想的巩固发展。为了迎头赶上世界新军事革命，我军治军思想进行调整。依法治军、从严治军思想被确立为我军建设的重要指导方针，其最外在的表现就是大量军事法规、规章出台。1990年新修订的《中国人民解放军内务条令》明确规定：“坚持从严治军，依法治军，实行严格科学的正规管理。”至此，“依法治军”在军事法规层面被确认为我军新时期的治军方略。1997年国防法明确了“依法治军”的原则，这是依法治军第一次在国家法律层面得到确认。由此，依法治军成为我国武装力量建设的一项基本法律制度。进入新世纪新阶段，依法治军、从严治军被作为推进国防和军队建设科学发展必须抓好的一项全局性、基础性、长期性工作，依法治军与从严治军更加统一，以此引领我军建设，依法治军从严治军实践取得了历史性进步。

4.依法治军从严治军的提炼升华。习近平深刻把握国际国内形势，系统提出强军目标，并作出“依法治军、从严治军是强军之基”的论断，无疑将依法治军从严治军摆到了强军的战略位置，这一论断与法治中国建设的新进程相契合，是对深化国防和军队改革以及广大官兵对改进作风的热切期待的积极回应，为建设法治军队提供了根本遵循。

依法治军从严治军的核心是党对军队绝对领导。《国防法》第19条确立了“党指挥枪”的原则，表明党对武装力量的绝对领导与法律规范的要求相一致，确保党的建军原则及制度更具有权威性、连续性、稳定性和可操作性。法治对提高我党依法执政能力，确保党对军队的绝对领导发挥重要作用。中央军委印发的《关于加强军队党组织能力建设的意见》明确要求，各级党组织要把“依照法规指导和开展工作作为基本的领导方法和方式”，这是军委文件中首次把提高党的执政能力与依法治军有机地联系起来。依法治军从严治军，就是要确保党的执政方式更好地落实到国防和军队建设之中，使党的治军方式与执政方式、治国方式相一致。

(二)依法治军从严治军是强军之基

依法治军从严治军是对治军方式的最深刻认识。习近平提出依法治军从严治军是强军之基，将我军依法治军从严治军思想提升至一个新境界。最核心的就是充分发掘依法治军从严治军在建设强大军队中的基础地位和基石作用。依法治军从严治军作为强军之基，与法治作为治国理政的基本方式相契合。我军是党执政的重要基石和国家机器的重要组成部分，党治国理政的新理念、新观点、新论断有必要贯彻到军队建设中，这就要求进一步确立依法治军从严治军在军队建设中的全局性、基础性、战略性地位，从而建设一支与法治国家、法治社会相称的法治军队。

依法治军与从严治军的辩证统一使依法治军从严治军最能彰显治军的权威性、规范性、稳定性和强制性。法律的确定性决定了只有依法和从严才能彰显治军方式的规范性、稳定性，不因领导班子成员的改变而改变，不因个别政策的改变而改变。法律的强制性决定了依法治军从严治军可以授予军人必要的权限，在遂行任务中有效使用；同时确保对军人的规则约束，保证军队高度集中统一和纯洁巩固。法律的普遍性决定了依法治军从严治军能够统一军队上下的认识和行动，形成整体合力。这是其他任何治军方式所无法替代的，依法治军从严治军有利于最大限度和可持续地发挥军队建设的正能量，有利于全面加快建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队，从而构成坚实的强军之基。

(三)依法治军从严治军是依法治国的题中应有之义

党的十八届四中全会将依法治军从严治军纳入了国家法治大系统，这是对治军方式所处地位的准确界定。

军队在国家安全中的地位至关重要。当前，世界形势正在发生冷战结束以来最为深刻复杂的变化，我国的安全和发展形势更趋复杂，各种风险挑战增多，国家为应对风险所需的工作也更加复杂。这是新形势下筹划和推进国防和军队建设的基本依据。现阶段我国发生大规模外敌入侵的战争可能性不大，但因外部因素引发局部战争和武装冲突的可能性不能低估。战争与和平是一种辩证的关系，要想没有战争必须能够应对战争。现在，我们虽然可以灵活运用多种维护国家安全的手段，但军事手段始终是保底的手段。要树立底线思维，保持战略清醒，始终立足最复杂最困难的情况，着眼应对最严重的事态谋划和推进国防和军队建设。

军队治理方式和国家治理方式具有共通性。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中对“深入推进依法治军从严治军”的具体要求和《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》构成了依法治军从严治军的实践框架，依法治国和依法治军的核心内容有共同点，即包括立法、司法、执法、守法四个关键环节。

军队治理和国家治理之间具有关联性。军队筑牢依法治军从严治军这个强军之基，发扬优良作风，就是对增强全民族法治意识、强化全社会法治基础的良好示范。对违反军规军纪的行为做到严惩不贷，决不姑息，决不手软，始终坚持重拳打击腐败，就能不断增进人民对法治的认同与信赖，给群众坚守法治的信心以极大的鼓舞。国家治理为军队治理创造良好的外部环境，提供制度和物质等多方面的支持。

二、依法治军从严治军的实践体系

依法治军从严治军作为一种治军实践，必定具有一套实践体系，就是指依法治军从严治军表现在实践方面所包含的内容。依法治军从严治军的实践内容处于不断发展之中。1997年8月1日《法制日报》社论对改革开放以来我国军事法制建设所取得的成就归纳为十个方面，其实质就是在当时对依法治军从严治军实践体系的总结。这十个方面涵盖了依法治军方针的确立、国防和军队立法的长足进步、军事法的有效贯彻执行、军事法规汇编工作的开展、军事司法机构的强化、军队法律服务工作的兴起、法制宣传教育的有效开展、军事法学理论研究的发展，国际军法交流的增多和军事法律人才的培养。2002年11月，党的“十六大”首次提出“坚持从严治军，健全军事法规体系，提高依法治军的水平”。2007年10月，党的十七大强调“坚持依法治军、从严治军，完善军事法规，加强科学管理”。2012年11月，党的“十八大”再次重申“加大依法治军、从严治军力度，推动正规化建设向更高水平发展”。这些对于依法治军从严治军实践体系的建立和完善具有重要的指导意义。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》勾勒出了新时期依法治军从严治军的实践体系。

1.健全适应现代军队建设和作战要求的军事法规制度体系。建立完善的军事法规制度体系是军事立法的主要任务。对军事法规制度体系进行科学的顶层设计，建设重点领域军事法规制度，改进立法工作机制，建立和完善军事规范性文件的审查和备案制度。良法是善治的基础。科学的军事法律制度是依法治军从严治军的前提。因此，依法治军从严治军的实践体系首要的就是军事法规制度体系的建设。

2.坚持从严治军铁律，加大军事法规执行力度。明确军事法规执行责任和程序，完善依法运转的工作机制，强化军事法治监督，严格追究责任。法律的生命在于实施。法律规则必须转化为现实的行为，才能发挥规范和调整作用。确保军事法规的执行力是依法治军从严治军实践体系的重要方面。

3.健全军事法制工作体制，建立完善领导机关法制工作机构。健全军事法制工作体制，改革军事司法体制机制，改革军队纪检监察体制，改革完善军队审计体制机制，建设高素质军事法律人才队伍，设立军事法律顾问制度。军事法制工作是确保军事立法、军事司法和军事执法顺利进行的重要保障。

4.强化官兵法治理念和法治素养。把法律知识学习纳入军队院校教育体系、干部理论学习和部队教育训练体系，列为军队院校学员必修课和部队官兵必学必训内容。提高领导干部运用法治思维和法治方式开展工作的能力，推进部队法治教育训练，创建法治军营。完善军事法律人才培养机制。加强军事法治理论研究。

5.国防和军队改革。坚持在法治轨道上积极稳妥推进国防和军队改革，深化军队领导指挥体制、力量结构、政策制度等方面改革，加快完善和发展中国特色社会主义军事制度。一切改革均要于法有据。在法律的指引和规范下进行国防和军队改革可以确保及时化解改革过程中出现的各类问题，促使改革顺利进行。

6.作风建设。建立作风建设长效机制，纠治问题积弊，纠治基层官兵身边的不正之风，加强对领导干部的管理。

食品科学与技术行业专家金征宇表示，“一带一路”增加了我国食品走向世界的机会，食品的全球化将有效推动食品产业向规模化、集约化发展，有助于我国食品企业更好地掌握全球食品需求动态，掌握食品产业现状，促进企业发展。

无论时代如何发展，依法治军从严治军的实践体系存在着一个主线，那就是围绕立法、执法、司法和守法进行治理。依法治国的实践体系包含以下内容：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。对比依法治国的实践体系，可以看出，依法治军从严治军的实践体系与社会主义法治体系相呼应，与军队的组织结构相呼应，与法治的要求相吻合。从我军创立到当今，依法治军从严治军走过的实践道路，党的十八届四中全会所确立的实践体系是一个科学的、系统的体系。它是迄今为止最为全面的治军方略。结构上囊括了立法、执法、司法、守法和法律监督，这是法律运行的完整链条。内容上包含了法制建设、党的建设和作风建设。它是迄今为止最具操作性的治军方略。由于它与依法治国内在的统一性，国家法治建设和军队法治建设实现了同步建设和发展，国家法治建设的每一步对军队法治建设都会产生良好的影响。它是迄今为止最具引领性的治军方略。通过长期的探索，依法治军从严治军的目标从建立完善的军事法律制度上升到强军的高度。当强军成为依法治军从严治军的目标，军队应该怎么建设和应该如何遂行多样化任务就迎刃而解。

当然，依法治军从严治军的实践体系也存在一些问题，较为典型的有：政治工作和法律工作无法切割，相应的工作机构交叉混同的问题；军事立法、军事司法的独立性不够的问题；军事效率与公平之间的价值平衡问题；等等。这些问题的存在，增加了依法治军的难度，降低了依法治军的效率。完善依法治军从严治军的实践体系需要依托依法治军从严治军理论的创新和发展。

三、依法治军从严治军的理论体系

实践催生出理论，同时实践又需理论指引。依法治军从严治军的理论体系由三部分内容构成：制度体系、人才体系和运行体系，其中，制度为本、人才为根、运行为魂。军事法治体系的每一个子系统都涵盖了制度、人才和运行。如果对这三部分进行评价，制度体系的建设好于人才体系和运行体系的建设。实践已经证明，军事立法在30多年来取得了长足的进步，依法治军从严治军的规则已经达到了相当大的数量。但是在人才体系和运行体系建设方面却较为落后。

(一)依法治军从严治军的制度体系

《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》中属于制度体系的内容主要有：军事法规制度体系和军队法治工作体制，其中涉及了军事法制工作体制，军事司法体制机制，军队纪检检察体制，军队审计体制机制等。这些制度分属于依法治军从严治军的多个方面，它们在依法治军从严治军体系中的地位并不完全相同，既有处于基础地位的军事法规制度，也有处于核心地位的军事司法体制、军事检察体制，还有处于保障地位的军队审计体制。制度之间存在着互补性，共同服务于治军实践。

“制度产生于人类社会历史性实践活动的现实需要，在本质上是整合社会各种资源和力量、维系社会有序运行的有效工具，也是人类社会文明和人的自由的体现和重要推动力量。”[2]如果制度缺失、制度悬置或者制度失效，将不利于军队建设和强军目标的实现。因此，制度是有好坏之分的。其评判的标准就是看制度所追求以及所能实现的价值是否符合社会的需要，是否能够促进社会的利益。社会框架内的制度与军队框架内的制度在选择用于评判的价值标准上会有区别。这是由军事社会与平民社会之间的本质区别所决定的。好的制度首先要定位好价值标准。如果说社会制度的首要价值是公正，依法治军从严治军所有制度的首要价值应当是安全。这是由军队作为国家武装力量的性质所决定的。但是，目前“我国现行军法的特点却是‘养兵法’多，‘用兵法’少；‘备战法’多，‘打仗法’少”[3]。安全价值对军队来说有双重含义，首先，军队自身的安全是军队履行职能的前提条件。其次，军队的职能是维护国家安全。这是更高层次的安全，也是军队所要追求的目标。如果仅仅将治军的价值选择定位于军队自身的安全，这将导致治军上的保守状态，即过于强调自身安全而规避训练风险。这不仅对于军队自身的安全不利，也不利于军队履行维护国家安全的职能。因此，依法治军从严治军体系中的制度必须能够促使军队更好地履行维护国家安全职能，才能被称之为好的制度。

好的制度还要能够让各类主体之间的权力、职责界限清晰。在军事社会内部，主体层级众多，权力事项众多，职责内容纷繁复杂，如果不能作出清晰的划分，将使得权力的行使陷入混乱，即便发生危害后果，也无法明白无误地追究适格主体的法律责任。就目前我军的状况来看，依法治军从严治军的制度体系还远称不上完善，例如：军委的组织架构已经做到了扁平化，但是武警部队的组织架构按照司、政、后是否合理，此组织架构对生成战斗力有无阻碍；军事法院、军事检察院尚未完成设置，这些机构该如何设置才更为合理，更有利于各自功能的发挥；等等。

(二)依法治军从严治军的人才体系

人才是制度的执行者。没有人才，一切制度只能沉睡。任何一个制度，都必定包含其内在所需的专业理念、专业技能。由没有接受过专业训练的普通人执行制度，不能确保制度按照设定的方式执行下去，也不能确保实现制度设计的初衷。只有与制度相对应的人才才能确保制度的严格落实和收到实效。依法治军从严治军的人才体系，其核心是法制工作队伍，包括军事立法人员、军事司法人员、军事法律服务人员。具体而言，就是军事立法者、军事法官、军事检察官、军队审计人员、军事法律顾问、军队律师等，分别对应于军事立法制度、军事司法制度、军事审计制度、军事检察制度等。《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》要求建立军事法官、军事检察官、军队专职律师专业职务序列。依法编配书记员、司法辅助人员。人才是依法治军从严治军能够深入推进的关键。目前，军事法官、军事检察官已经与地方法官和检察官的职务序列相衔接。军事法官、军事检察官如果退役能够比较顺利地进入地方法官和检察官的行列。而军队律师尚未与地方律师之间形成衔接。且社会上的律师是社会法律服务工作者，并非公职人员，与法官、检察官的公职人员身份存在不同，因而军事法官和军事检察官与军队律师之间在地位上存在差异，尚未实现军事法律人才的同等对待。从军队建设和遂行任务的角度来说，每一种军事法律人才都有其存在的价值，都具有不可替代性，需要秉持平等的原则获得同步发展。

军事法律人才最终的落脚点是法律人才，军事法律人才需要与社会法律人才相衔接，既符合法律职业的特点，又符合军事职业的特点，做到军事素质、政治素质和法律素质兼通。合理的岗位配置，良好的法治素养，确保军事法律人才各司其职、人尽其才。军事法律人才的管理方式需要与普通军官不同。法律人才强调知识和经验的积累，频繁的更替对法律工作的开展反而不利。从军队建设的长远发展来看，军事法律人才更适宜走专业化的道路。这符合人才与制度之间的专业对应关系。

(三)依法治军从严治军的运行体系

《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》中属于运行体系的内容主要有：加大军事法规制度力度，领导指挥体制优化，执行责任和程序的明确，工作机制的改革，责任追究的强化，等等。这些规定虽然涉及了运行，但还没有落到末端。而事实上，国防和军队建设、作风建设都需要更具体的运行过程，以确保制度可以在执行过程中不走样。

毋庸讳言，依法治军从严治军的运行体系是最为薄弱的。一方面，治军方式的转变不是一朝一夕的事，依法治军从严治军的实践过程是一个从重视军事立法到逐步重视制度运行的过程。先实现规则的从无到有，再逐步完善制度的运行。另一方面，规则的实施本身就存在难度。规则按照其内容可以分为实体规则和程序规则。我国的历史传统是对实体规则的重视高于对程序规则的重视。重实体轻程序的传统从国家法制建设领域传递到军队法制建设领域，导致制定军事实体规则是我们的长项，而制定军事程序性规则却是我们的短处。即便是实体规则，也会因为用语不够规范，降低条款的可操作性。不少军事法规、军事规章中存在着大量的口号性、政治性规则条款，其内容并不易转化为行为规则。而程序性规则或者缺失，或者过于简单，导致无法进入操作环节。好的实体规则却因为不好的程序规则而被虚置或者被扭曲。因此，制度的执行力弱成为依法治军从严治军的一道难题。

制度的生命力在于执行，制度如果不能良好地运行，就只能是一具僵尸。运行是连接制度与人才的桥梁。最好的运行体系是制度与人才的完美结合。否则，不合适的人即便与良好的制度结合，会导致运行的低效。合适的人碰不到合适的制度，会导致无法发挥制度效用。好制度加上好人才，才可能有好的运行。当然，制度运行有其自身的规律，必须确保制度运行的透明度，否则仍然可能造成制度运行的黑洞。制度的运行离不开程序。以程序控制权力的恣意与专横是现代法治国家的应有之义。军队领域的腐败正是权力失去制约的结果。而依法治军从严治军的制度运行必须能够对权力形成有效的制约。

军队由于其运行的封闭性，不仅制度的制定过程是封闭的，制度的运行过程也是封闭的。运行规则的缺失，程序规则的缺失导致制度运行的结果出现偏差。诸多干部选拔制度抵不住贪污腐败之风的侵蚀就是例证。每一个制度设计的初衷无疑都是积极的，但是往往实行终了的结果却不能令人满意，甚至是失败的，这除了制度自身的原因之外，执行规则的严重缺失是一个不容忽视的原因。如果说制度是静态的规则，运行就是一个个动态规则的集合体。静态的规则只有与动态的规则相结合才能实现由规则到行为的转化，实现制度的功能。

依法治军从严治军的新发展既需要新的治军实践，又需要新的治军理论。只有在实践体系和理论体系之间做到有机融合，在实践体系内部、理论体系内部达致和谐，依法治军从严治军才能真正发挥出强大的治军威力，强军梦才能逐步变成现实。

[参考文献]

[1]龙小素.提高依法治军水平的几点思考[J].军事法论丛(第1辑)，北京：海潮出版社，2004：43.

[2]丁新霞.制度的自由价值[D].山东师范大学，2008.

[3]汪保康，刘璨黎.依法治军背景下我国军事立法的新趋向[J].南京政治学院学报,2015,(2):105.

〔责任编辑：张毫〕

[中图分类号]D90

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)02-0076-06

[作者简介]周健(1962—)，男，陕西西安人，教授，博士，从事军事法学研究。

[收稿日期]2016-01-29