农地“三权分置”实现机制探析——以黑龙江省为例

陈　沫，杨　帆

(黑龙江省农村发展研究中心，哈尔滨 150080)



龙江发展智库

农地“三权分置”实现机制探析
——以黑龙江省为例

陈沫，杨帆

(黑龙江省农村发展研究中心，哈尔滨 150080)

[摘要]农地“三权分置”是促进土地流转、实现土地规模经营、发展现代农业的有效途径。在实践中，黑龙江省已经形成克山县土地规模经营模式、兰西县土地信托模式、五常市富胜村城乡一体化模式等“三权分置”实现模式。但是农地“三权分置”还面临着产权模糊、权利分割理论依据不充分、相关法律法规不健全等困境，存在着农民土地权利流失、农地非农化失控、农民内部阶层分化加剧、土地流转过程中对相关组织和行为监管不到位等风险。当前，黑龙江省的农村土地承包经营权确权登记工作已全面开展，下一步要积极推进农地“三权分置”的实施，建立和完善农地租金管理制度，切实保护土地经营者的合法权益，建立规范有序的土地流转机制，认真探索农地承包经营权退出机制。

[关键词]黑龙江省农村土地制度；农地“三权分置”；实现机制

改革开放以来，我国农村土地权能发生了两次分离。第一次是通过土地承包，使农村土地使用权与集体所有权发生分离，构建了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。第二次是通过土地流转，使农村土地经营权与土地承包经营权发生分离，将所有权、承包权、经营权“三权分置”，土地经营权可以流转，在没有改变以农户家庭经营为基础的前提下，实现了土地的规模经营，促进了农业生产的社会化服务，为立体式、复合型现代农业经营体系的建立创造了条件。黑龙江省作为农业大省，目前正处在由传统农业向现代农业转变的历史阶段，做好农地“三权分置”工作，对于深化农村土地制度改革、促进现代农业发展具有重要的现实意义。

中央明确提出， 坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，主要针对的是农村土地中的承包地。我国的农村土地按照用途分为农地和建设用地两大类，其中农地主要是承包地。土地是农业生产的最基本要素，也是农民赖以生活的基本保障。在推动农村土地有序流转的过程中，要将对农户承包权的保障放在首位。长期以来，广大人民群众在实践中对农村土地经营方式进行探索和创新，“三权分置”将承包权和经营权的分离、分置上升到理论高度，是当前我国深化农村土地制度改革、创建中国特色农村土地制度的重要理论创新。明晰产权是土地有序流转的前提，农村土地承包经营权确权登记工作目前已在全国开展。随着改革的深入，逐渐放活土地经营权，消除土地流转中的不确定性因素，才能够推动现代农业的快速发展。

黑龙江省农村土地承包经营权确权登记试点工作开始于2011年，哈尔滨市方正县和阿城区被列为国家级首批试点单位；2012年，国家进一步扩大试点范围，北安市、海伦市和克山县被列为第二批国家级试点单位；2013年年底，讷河、桦川、庆安、五常和绥滨5个县市开展省级试点工作；2014年，在抓好国家级和省级试点县(市、区)的基础上，在全省13个市(地)各选择1个县(市、区)的1个乡(镇)开展土地确权登记试点工作[1]。东宁县被确定为2014年“实施整县推进国家级试点”。哈尔滨市所辖各县(市、区)全面启动确权登记工作，实施整市推进。2014年全省试点县(市、区)已达到40多个，到2015年农村土地确权工作已全面开展。

一、农地“三权分置”面临的困境与风险

当前，黑龙江省农地“三权分置”在实施过程中面临着诸多困境，农地确权也存在较大困难，即使在 “三权分置”实现后仍有许多风险需要化解。

(一)农地“三权分置”面临的困境

1.农地产权模糊。农村土地承包经营权流转不畅已经成为制约现代农业发展的瓶颈性因素。由于农村集体土地的产权主体虚置，土地产权不清晰，导致没有建立起完善的土地流转制度，对于农民土地权力的保护不到位。农村土地制度改革在实践中进行了各种形式的探索，取得了一些成功经验，但始终没有重大进展。从法律角度来看，农村集体土地由集体内全部成员共有，具有公共产权，与私人产权相对立。公共产权有利于社会公平的实现，而私人产权的权属明确、边界清晰，具有更强的排他性，因而更具有效率。如果单从效率的角度出发，私人享有产权似乎更有利于土地资源的优化配置与合理利用。但是私有化对于整个经济、社会的影响是复杂而巨大的，而农村土地资源具有不可替代性，与整个农村社会有着敏感而特殊的联系，土地私有化极有可能导致农村内部土地资源的过分集中。

2.农地权利分割理论依据不充分。从历史和现实来看，农村土地集体所有的产权制度是不能触碰的底线，要在兼顾公平的基础上提高土地产权的效率，关键在于土地产权的分割要有所创新。一个重要前提是保证土地所有权的公有制性质，对于农民拥有的土地使用权和收益权给予保护，并保障其能够进行正常的市场交易。而农民土地使用权和收益权是一种有限的产权，对有限产权交易的管理以及保护是一个当前各地普遍面对的棘手课题。在实践中，大量农村土地问题难以解决的关键在于理论依据的缺乏，尤其是有限产权制度是有关部门必须直面的理论困境。

3.农地相关法律供给短缺。法律供给不足已经成为制约我国农村土地改革推进的瓶颈，集中表现为：一是相关法律法规对于土地流转限制严格，没有合理的谈判和激励机制，缺乏灵活性，大大压缩了资源合理配置和农户福利提高的空间；二是现行法律规定，禁止在集体土地上从事任何非农生产经营活动，这就使第一、二、三产业联合协作、实现效率的提升变得很困难；三是法律法规将农用地转为非农用地的审批权力赋予政府，政府掌握了农村土地用途的绝对控制权，而农民作为土地产权主体所应有的权利被忽视，相关权益很难得到保障，使农民提高土地的使用效率变得更加困难。

(二)农地确权工作困难较大

1.专业技术人员不足。黑龙江省耕地面积大，农村土地承包关系复杂，特别是农村与垦区、农村与森工林区、农村与县域地方国有土地权属争议问题十分突出，同时农村内部土地承包矛盾纠纷问题也越来越多。全省有400多万农户、1.5亿亩和1 200多万块承包地需要确权登记。从试点县(市、区)的实践看，土地核查确认和地理信息录入是确权登记工作两个关键环节，需要大量人力、物力和时间，特别是土地核查确认需要登记机关、村集体经济组织和农户三方共同逐地块的丈量和确认公示；当前的地理信息录入很多都需要人工操作，专业技术人员相对不足是个大问题。按照国家的规定要在五年内将全省的确权登记工作完成，现在还存在困难。

2.资金短缺。黑龙江省农村耕地面积约1.5亿亩，从目前确权登记试点情况来看，每亩确权登记工作所需费用约30元，全省所需费用达50亿元以上。以黑龙江省目前的财政状况，这样的巨额支出很难保障全部落实。如果国家财政不能给予专项支持，土地确权登记的工作经费将很难保证。

3.历史遗留问题较多。在试点过程中，很多遗留的土地争议问题浮出水面，如村集体土地与林场、农场的土地边界不清，实际耕种面积与承包面积不符，出嫁女以及新增人口的土地分配问题等等。针对各种问题，缺少有针对性、明确、细化的法律法规和相关政策来指导解决。

(三)农地“三权分置”面临的风险

1.农民土地权利流失风险。通过行政权力推进的农地“三权分置”改革由于没有农民的积极参与，其改革结果有可能背离初衷，农民很难获得自身的权益，农村土地流转存在异化为农民土地权利流失的风险。

2.农地非农化失控的风险。虽然农村土地制度改革在提出将土地产权放开的同时，也强调了严格规划管理，但是个别地方政府出于短期发展和财政收入的需要，采用各种手段侵占农田、大规模开发利用土地，有可能存在农地非农化失控的风险，威胁国家的粮食安全。

3.导致农民内部阶层分化加剧。大范围的农村土地流转必然导致农村土地的集中化，将有一部分农民将手中的土地转移到其他人手中。这一过程一旦开始就将是不可逆的，从而可能引起一个地区农民内部阶层的分化。如果农村社会保障措施不能够很快跟进，就会导致农村社会不稳定，抵消经济发展带来的好处。

4.农村土地合作、股份、信托等组织形式存在监管风险。当前农村土地流转以“大户”流转为主要形式，单户流转的规模有限，随着通过组织化形式的流转越来越多，“道德风险”依然存在，农村土地合作、股份、信托等个别组织可能会存在“内部人控制”的问题，这就要求对这些组织在资产管理、利益分配、管理决策等方面的风险加强监管。

二、农地“三权分置”的模式与路径选择

近年来，黑龙江省在农地“三权分置”方面进行了大量实践和探索，形成了多种实现模式，从中可以总结出基本的实现路径。

(一)农地“三权分置”的主要模式

1.克山县土地规模经营模式。克山县位于松嫩平原腹地，土地资源丰富，适合通过规模经营发展现代农业。该县在县、乡、村分别成立了土地规模经营服务中心、服务站和服务点，对土地规模经营进行全程服务。规模经营主体主要包括种植大户、专业合作社、村集体和龙头企业4种类型。克山县通过农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”发展规模经营,在一定程度上克服了小规模经营的弱点，提高了农业生产效益、优化了农村产业结构、增加了农民收入[2]。

2.兰西县土地信托模式。兰西县土地信托改革是以信托为载体对农村土地经营体制的一次探索。兰西县政府与中信信托有限责任公司、黑龙江省农科院、哈尔滨谷物交易所4方共同成立“兰西中信现代农业服务有限公司”(以下简称“兰西中信”)。农民首先将承包地信托给合作社，合作社受托农民承包地后经过整理再二次信托给“兰西中信”，由“兰西中信”对合作社农民发放信托凭证，作为农民获得土地收益权的法律证明，农民收益体现为土地固定收益(基本地租)和浮动收益(土地经营收入)。4个合作方在兰西搭建合作平台，依托资金优势、科技优势、市场优势和土地规模经营优势，为兰西农业生产经营主体提供土地流转资金支持、种肥等生产物资代购及资金垫付、农机农技等生产性服务、玉米收储及订单收购等。

3.富胜城乡一体化模式。五常市民乐乡富胜村从2007年起与中良美裕有机谷物制品(北京)有限公司合作，宅基地入股，承包地入社，统一规划建设“美裕新村”，采用“公司+农户+合作社+基地”合作生产水稻的方式推进现代农业发展和新农村建设。富胜城乡一体化模式以土地为依托，通过夯实产业基础、大力发展农村社会事业、加强基础设施建设，建立紧密型利益联结方式，提高了农业现代化水平，开创了一条城乡一体化发展现代农业的特色之路[3]。

(二)农地“三权分置”的路径选择

农地“三权分置”的实现有赖于一系列基础条件，主要体现在明晰权属、法律确认和权能实现方面。

1．加快推进农村土地承包经营权确权登记，明晰农地权属。权属明晰是农地“三权分置”的基础，在多数地区，都不同程度存在着地理位置不准确、边界不清晰、实际面积与承包面积不符的问题，很多土地纠纷长期不能得到解决。亟须完善当前农村土地承包权登记制度，更新土地管理的技术手段，降低农地流转的交易成本，减少流转过程中的纠纷和风险，保证农地各项权能的实现。

2．完善现行相关法律法规，对农地各项权能进行法律确认。党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”[4]。按照我国当前的政治和法律制度，农地政策为农地流转提供保障，但是相关政策最终还需要法律予以固化，要通过立法实现农地“三权分置”制度的确立。

3．建立农村产权交易公共服务平台，保证农地各项权能的实现。建设县、乡、村三级农村产权交易服务平台，组建县级农村产权交易服务中心、乡镇农村产权交易服务站、村级农村产权交易服务点，进一步规范农地的发包、租赁、抵押、拍卖、出售、出让或转让等交易行为。完善土地评估服务，按年度和区域发布土地交易综合指导价，尽快形成市场化的农地价格形成和发布机制，提高土地产权交易社会化服务水平,为农地流转、入股、信托、抵押提供基础服务,确保农地各项权能的实现。

三、农地“三权分置”的制度设计与对策建议

农地“三权分置”的实现需要相对完善的制度作为支持和保障，同时还要从农地经营者权益、农地租金管理制度、土地流转机制和承包经营权退出机制等方面入手来积极加以推进。

(一)农地“三权分置”的制度设计

1．明确农地所有权的法律界定。要认真落实农地的集体所有权，通过法律的手段界定集体的范围及其成员。农村集体经济组织立法滞后，在成员权认定、成员权益被侵害的救济、代表人行使所有权的监管等方面还缺乏具体规定。尽快对当前农村土地相关的法律法规进行完善，对模糊的法律概念加以明确，对与现实政策不符的法律进行修订，形成系统的农村土地法律体系。

2．保持农地承包关系稳定及制度长久不变。农村土地产权制度改革要在保证土地集体所有的前提下进行，不能动摇家庭承包的基本经营制度，要对农民的土地承包权给予充分的保障，在承包期限内不得任意变更承包关系，在承包期满后农户是否有土地的优先承包权也应该给予充分讨论。农民对于土地权利的掌握，是土地价值得以实现和农业发展、农民增收的主要动力。保证农地承包权的相对稳定，可以使农民放心对土地进行长期投入，增加农民财产性收入，减少因土地产权变化引发的农村社会动荡。

3.创新搞活农地经营权的保障制度。土地经营权是通过土地承包经营权流转分离出来的特殊权利，现行法律对于农村土地的用途进行了严格划分和管理，而对于其他方面未做具体规定。在土地经营权流转规模扩大、新型经营主体加快发展的形势下，要加强对经营者合法权益的保护，从制度上保障农地经营权，通过法律明确经营者的土地权利及其权能。通过适度规模经营，转变农业经营方式，最终实现规模经营。

(二)积极推进农地“三权”分置的对策建议

1.建立和完善农地租金管理制度。农地租金上涨已经成为推动农产品成本上升的一个重要因素，需要建立与完善对土地租金的管理制度。据调查，2008 年黑龙江粮田租地价格在每亩300 元以下，随着土地流转市场化程度提高，租金年年上涨。2013 年租地价格为每亩500~700 元，2015 年则达到500~800 元，已占整个种粮成本的八成以上。针对这种情况，有必要加强对土地租金的管控，探索对土地租金进行上限控制。土地租金上限的确定要综合考虑农产品目标价格、亩产等因素，形成科学、规范的测算标准和方法。

2.切实保护土地经营者的法律权利。黑龙江省农业生产具有季节性、农业投入大、收益期长等特点，经营者需要稳定的经营环境。土地租赁不应受到买卖和抵押的影响，保持经营预期的稳定性，从而促进土地流转和规模经营。有必要完善相关法律法规，在土地承包经营权出现转让、抵押、调整、收回的情况下，保证土地租赁不受到影响；将承租人取得的土地经营权视为物权进行管理，给予一定的物权保护，在兼顾出租人、承租人双方利益的情况下，赋予承租人对出租人一定的对抗权力，更好的实现土地价值。

3.建立规范有序的土地流转机制。建立健全适应市场经济要求的农地承包经营权制度，村集体要依法依规忠实履行管理监督职责，做好管理和服务工作，保持土地承包经营权稳定，在承包期限内不得以各种理由强行收回或调整农户承包的土地，对于农户自愿流转土地行为给予适当的指导和保护，任何主体都不能取代农户的土地承包地位。农地流转要按照黑龙江省现行的产权市场化交易方式，运用信息化交易平台，遵循自愿、有偿、依法的原则，建立和完善农村耕地承包经营权交易市场，健全农地流转的登记备案制度、合同管理制度、纠纷调节制度、动态监测制度、土地流转风险评估和控制制度。加强土地流转的中介服务，逐步建立区域性和全省性的农地承包经营权交易市场，建立统一的农地交易制度和流转市场[5]。

4.认真探索农地承包经营权退出机制。黑龙江省有大量农民工，这些农民工及家属在城镇就业和生活，同时在户籍地还有承包地。对那些已经在城镇有稳定就业和住房的农民获得城市居民的就医、养老保障以解决失去土地后的生活保障问题都需要审慎做出制度安排。按照当前规定，农民转换市民身份过程中政府不得以强制退出集体土地权利作为交换条件，这也是出于社会稳定的考虑。但是，如果承包地退出的制度不能够贴合实际并落到实处，不利于农村土地的规模经营和城市化进程。

黑龙江省的农地“三权分置”已经形成了多种实践模式，农村土地确权登记的全面展开为农地产权制度改革奠定了基础。下一步，应加快相关法律、法规和政策的出台，将实践中形成的经验进行总结并制度化；推进农地产权评估、登记、交易信息发布等相关服务体系建设，发挥农地“三权分置”的作用，为现代农业发展和农村经济社会转型提供动力。

[参考文献]

[1] 陈兆东.关于黑龙江省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的调研报告[J].当代农村财经,2014,(12).

[2] 王司瑜.规模经营天地宽——克山县土地规模经营的调查和思考[J].奋斗,2011,(6).

[3] 尹成杰.加大城乡统筹力度 协调推进工业化、城镇化与农村现代化[C]//中国农业经济学会论文集.北京：中国农业出版社,2011.

[4] 习近平. 关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[J]. 求是,2013,(22).

[5] 赵素琴. 河南省粮食主产区土地流转机制研究[J]. 新乡学院学报,2015,(10).

〔责任编辑：曲万涛〕

On Realization Mechanism of “Division of Three Rights" of Rural Land in Heilongjiang Province

CHEN-Mo, YANG-Fan

(RuralDevelopmentResearchCenterofHeilongjiangProvince,Harbin150080)

Abstract：“Division of three rights" of rural land is an effective way to promote land transfer, to achieve land scale operation and to the develop modern agriculture. In practice, Heilongjiang Province has been formed such implementation patterns of“Division of three rights" of rural land as Keshan scale land management model, Lanxi Land Trust mode, Fu Sheng city and countryside integration mode in Wuchang "split three powers" to achieve mode. However, “Division of three rights" of rural land also faces some problems such as blurred property rights, theory of right segmentation, imperfect, relevant laws and regulations etc. At present, registration work affirming rural land contractual management right has been fully carried out in Heilongjiang Province, , the next step is to actively promote the implementation of the“Division of three rights" of rural land, establishing and improving the management system of agricultural land rent, effectively protecting the legitimate equity of management households, establishing a standardized and orderly land transfer mechanism, seriously exploring withdrawal mechanism of rural land contractual management right.

Keywords:rural land system in Heilongjiang Province; “Division of three rights" of rural land; Implementation Mechanism

[中图分类号]F321.1

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)02-0107-05

[作者简介]陈沫(1962—)，女，浙江杭州人，研究员，从事农业经济、农村发展、“三农”问题研究。

[基金项目]2015年黑龙江省经济社会发展重点研究课题“黑龙江省农地‘三权分置’实现机制研究”(15025)

[收稿日期]2015-12-11