从海外经验看央企的公司治理

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根据国务院国资委统一安排，中央企业中青年高级管理人员培训班第4期第1党支部的20名学员到美国斯坦福大学和加利福尼亚大学伯克利本部及硅谷部分高科技企业参加了“企业治理与创新”高管培训项目学习考察。培训项目中涉及“企业治理与管控”主题的课程共有4场，分别由斯坦福大学丹尼尔·西西利亚诺教授、尼古拉斯布鲁姆教授和马克·莱姆利教授主讲，同时还有书面学习资料《查理·芒格的企业管理之道》、《信任：企业管理中的不成文规定》和《思科启示录》，涉及美国企业治理和管理、跨国扩张企业治理和全球制造企业管理等。学员以课程为纲，坚持理论思考与案例剖析相结合、国外经验与国内实践相结合、课堂学习与课外调研相结合的“三结合”原则，重点对美国上市公司企业治理和管控进行了学习研讨，得到了不少收获。

美国公司治理结构

与美国公司分散性、高度流动的股权结构相适应，美国公司从外部治理来说，是一种市场主导型的模式。公司股东利用依靠外部庞大且发达的资本市场，根据公司股票的涨落，通过股票买卖的方式进行“用脚投票”的机制，在实现其对公司影响的同时，促进控制权市场的活跃，并以此对代理人形成间接约束。同时，通过建立健全法律法规体系来保护投资者利益和保障信息披露。

从内部治理来说，美国公司实行二元制或“双层制”（股东会和与经理层高度重合并实际由CEO控制的董事会）的公司治理结构。但是美国公司治理模式的基本特征是股权相当分散，股票流动性大，股东过度的分散，使股东大会作用有限。而这时，在美国作为最高权力机构的董事会基本上被经理所控制。这一问题给企业治理结构也带来两方面的弊端：一是对经营者监督失控，出现了“内部人控制”问题，即经营者的执行权超越了董事会的决定权，因而经营者由于过多地追求自身利益而损害股东利益的行为时有发生。在不能很好监督经营者的情况下，个人股东就把监督公司经营者的兴趣转移到关注股票的收益率变化上，不断变换自己手中的股票组合，以期达到利润最大化。这就带来了第二个弊端，即造成经营者的短期化经营行为。迫于股票市场的压力，经营者为了取悦于股东，不得不把精力用于近期利润的实现，从而失去了制定长期经营目标的动力，使得美国公司在长期规划和基础研究开发方面的投资明显低。

美国公司治理模式有以下三个特征较为突出。

一是不设监事会，由董事会履行监督职责，经理人控制明显。美国公司强调公司以外的人担任董事。一般美国公司董事会平均为13人左右，而外部董事占75%左右。一般董事会很大一部分实权掌握在外部董事手中，董事长一般都为外部董事兼任。美国公司不设监事会，由董事会中设一个高级主管委员会履行监督事务。纽约股票交易所明确规定，凡是在该交易所挂牌上市的美国公司，董事会中应成立至少包括2名外聘董事组成的审计委员会，一是向股东提供公司真实、全面的财务报告；二是向公众报告该公司董事们的薪水和奖金。对于诸如硅谷的高科技初创公司，其创投资本即使占据超半数的股权，但基于信任，也一般同意将控制权由初创人或初创团队来控制，即并非“一股一权”，这也进一步增强了内部人控制，形成了“经理人雇佣资本”的格局。

二是以股票期权为激励经理人员的主要手段。由于资本市场发达，美国公司的股权相对分散，股东和董事会对经营者的约束较弱，美国公司采取了股票期权的手段激励和约束企业经理人。美国最大的1000家公司中，经理人员的报酬的1/3左右是以股票期权为标准的。而在机构投资者所占股份较多的上市公司中，其激励特点是以利润为标准、以市场为约束、以高薪为激励。

三是企业中职工持股制度较为典型。职工持股计划是指本公司职工以一定形式认购公司股票，或公司把一部分新增利润用来购买股票分给职工，使职工拥有公司股权，从而分享公司在职工协助下创造出来的一部分利润的一种职工福利制度。美国实行职工持股计划对促进生产发展有一定作用。据美国“国家职工所有制中心”的一项调查表明，实行职工持股计划公司的销售额，比实行前每年提高1.89%，比不实行的公司每年增长要快5.4%；就业增长比没有实行职工持股计划前要多1.21% ，比不实行的公司每年要多增长5.05%。

美国公司治理趋势

美国公司治理经历了股权治理到否定股权治理，再至机构投资者参与治理的过程，特别是随着机构投资者在公司持股规模的扩大和美国股票市场的低迷，机构投资者“用脚投票”的成本攀升，使他们被动套牢成为该公司的大股东。套牢之后的机构投资者有积极性也有能力和动力介入上市公司的治理，从而变为积极的投资者，以公司持续性的价值提升来获得超过股票交易的长期回报。从20世纪90年代中期开始，美国大部分机构投资者放弃了华尔街准则，积极参与公司治理，并在改善上市公司治理结构和提升公司绩效等方面发挥了十分重要的作用。机构投资者越来越热衷于参与公司未来战略的制定，一方面推动了上市公司治理结构的改革，有效改善了“内部人控制”的现象，并带来上市公司运作模式的转变；另一方面也给机构投资者带来足够的收益来回报投资者。对业绩差的公司，机构投资者不再简单地通过卖股以逃离劣质公司，而是积极参与改进公司治理。他们参与公司治理的做法通常有私下交谈、提出股东议案、行使代理投票权、对被投资公司监督、争夺代理权等。机构投资者积极“用手投票”参与公司治理的效果是显著的。这些机构投资者代表着特定的利益团体（自然人投资者），有追逐利润最大化的内在动力，同时其主要成员大多是投资、理财、法律等方面的专家。由机构投资者的代表入主董事会，对经理人的决策提出相应权威的建议，同时又可抑制经理人的道德风险，从而可在一定程度上实现公司治理的科学化和规范化。

总之，美国公司治理，基于独特的环境、股权、治理结构，在实现形式上普遍采用“用槌（法律诉讼）投票”；在外部治理模式上，偏重“用脚（股权买卖）投票”；在内部治理方式上，渐有“用手（调换经理）投票”。

美国的国企治理模式

总体来说，从数量上来看，美国国有企业总数要少于中国的国有企业，但从领域上来看，美国在国计民生核心领域的大规模企业，基本都是国有的，或者即使非国有，但也是不同形式的政府操控企业。美国各级政府对在工业、金融、邮政、国土、运输、保险、环保、电力、公路、港口、公用设施、文化等“国计民生”领域的企业，无不都是通过直接或间接的管理来全面操盘。美国政府在管理国有企业问题上，是采取了与市场接轨的运营方式，也就是说，一些国企是用私企的方式来运营，这样能有效提高工作效率，减少官僚主义对企业行为的影响。而这只是形式上的不同，作为企业本身来说，它的政府属性永远不会改变。

美国引入公司治理结构的国有企业很大程度上保持着和一般私营企业类似的公司治理模式。第一，国会是国有资产监管的最高权力机构。国会通过立法管理和控制国有企业，国有企业的建立、改组、废除以及非国有化等重大问题必须由议会通过专门的法令决定。在通过立法对国有产权进行管理的同时，国会还可以对国有资产实施监督，议员有权出席国有控股企业股东大会并发表意见。第二，相关政府部门代表议会履行国有资产出资人职责。政府依据国有企业的行业特点，分别由相应的政府部门代表议会进行具体管理。主管部长通过掌握企业领导的任免权、在涉及国家利益上有权对企业发布“原则性指令”或“建议”等方式，对企业施加影响。第三，设立负责具体履职行权的股东执行机构。财政部从整体上对国有资产进行财务监督。对国有企业的具体监管，根据行业特点分别由相应的政府主管部门实施。第四，设立行业规制部门，对私有化以后的企业进行监管。公益性行业的企业私有化以后，私人股东往往把追求利润最大化的商业诉求贯穿到为公众利益服务的行为中，导致所提供的产品或服务价格上升、质量下降。特别是在监管方面，与传统的国企监管部门相比，美国国会在监督国企时有着显著的制度优势。国会则是扁平化的机构，由435名众议员和100名参议员组成。每位议员有着大致平等的权力和责任。参众两院议长、议员领袖、专门委员会主席等干部虽有特殊的权力和影响力，但无法凌驾于普通议员之上。国会的决策、立法亦均需经过复杂的议事、协调程序，按照少数服从多数原则，由议员一人一票表决产生，代表全体议员的共同意志。因此，每一位议员的意见和表决权都非常重要，但每个人承担的压力和责任却很有限。议员接受贿赂的可能性也被压缩到了最低点，因为收买少数议员虽有价值，但并没有决定性的意义，而买通半数以上议员的花费则是天文数字，走漏消息的风险也高得惊人。美国宪法、法律和政治传统则保障了国会监督国有企业的权力。由于议员由公众选举产生，而非上级任命，为了能够在竞选中获胜，他们必须紧紧抓住一切能够吸引公众眼球的议题，展现自己的能力和“为民请命”的强烈意愿；另一方面，议员们来自不同的地区，代表了不同的利益群体。在美国西部的一些地区，人们饱受东部私人垄断企业的剥削，对垄断深恶痛绝。他们觉得：至少在公共事业领域，国有企业会比私人垄断企业更有利于民生。

美国公司治理带来的启示

从以上美国上市公司治理体系的演进历程和运行特征可以看到：

1.在现代市场经济下，政权在上市公司治理制度中发挥着越来越重要的作用。这种作用主要体现在对上市公司强制性信息披露制度执行的监管作用中。

2.美国上市公司治理制度，走过了一个从否定股权治理到重新重视股权治理的过程。在美国第一次上市公司治理制度改革中，为了制衡垄断大股东的权力集中，美国首先是否定垄断大股东的股权治理，导致美国大公司股权的分散；而到20世纪90年代，随着金融自由化，机构股东行动主义的兴起，则意味着美国重新开始重视股权对上市公司治理的作用，由管理人资本主义转向所有者资本主义。

3.美国上市公司治理制度的目标发生了变化，从过去单纯的股东中心主义，发展到在重视保护股东利益的同时，兼顾利益相关者的利益，承担应有的社会责任。

4.美国的上市公司治理制度不仅是美国上市公司各利益相关者博弈的产物，而且受到了美国特定的意识形态、政治文化以及法治环境的深刻影响。

5.股权分散化及其配套的治理模式，有利于创意创造创新型企业发展和商业模式创新，也有利于短期业绩实现，但不利于投资回报期较长的项目投入和长远规划。特别是在高科技公司中持股比重尽管较少的初创人或团队，能够通过“双层制”治理结构来实际控制公司，可以防范恶意收购，保证企业发展，但需要透明的信息披露机制和严格的法律体系来防范控制者的利益转移，避免损害投资者利益。

6.在混合所有制条件下，合适的股权集中度对公司治理的有效性意义重大。一是股权集中度与公司业绩之间存在一定的正相关性，只是这种正相关性不是单纯的线性关系，即当股权集中度保持在合理规模时，就会对公司业绩产生积极的促进作用；二是处于经济转轨过程中的国家，公司股权集中度与公司业绩之间呈现正相关性；三是当股权集中度过低或过高时，都会对公司业绩产生一定的消极作用，如股权集中度过高的副作用主要体现为控股大股东对小股东利益的侵占，这涉及到企业内部的利益分配问题，并不是完全意味着股权集中度过高的企业没有较高的企业收益。

7.不存在统一普适的固定治理模式。公司治理，不仅是所有者-经营者-劳动者等利益相关者利益的博弈，更需要完善的法律体系、发达的市场体系、有效的管治体系和统一的信用体系，以及社会伦理体系，也需要完备的职业经理人体系和高素养的劳动者体系的配套建设，应坚持公司外部治理机制与内部治理机制的互动。特别是美国国有企业的治理，一是虽然各类股东的最终目标都是确保资产的保值增值、追求收益最大化，但在涉及保障国家安全、承担社会责任、提供公共服务以及维护经济稳定等体现国家意志的领域，国有或国控企业必不可少。二是设立明确的股东执行机构，对分散在各部门的国有资产进行协调，统一监管，把出资人监管与股东履职行权明确区分开来；并从国有企业所处行业的实际情况和特定的目标要求出发，实施分类管理与考核。三是包括出售国有资产（私有化）和收购私人股权（国有化）在内，国有资产的价值形态与物质形态之间可以相互转换。只要能够体现国家意愿、保值增值、惠及纳税人，就会取得多数民众的支持，比如美国对房利美、房地美这两户企业的国有和私有化操作。

8.要重视员工在公司治理结构中的作用。可以采取一些物质奖励措施对员工进行激励，具体包括浮动工资、推行员工持股计划和利润分享计划等。劳动者特别是骨干层法定权力不断扩大，甚至可以像股东一样进入董事会，成为董事会成员，参与经营决策的制订，而资本所有者的权力则相应地受到一定程度的限制。

9.当前全新融资模式特征使传统公司治理范式在互联网金融时代面临巨大挑战。随着互联网金融时代的来临，大数据的平台共享一定程度减缓了融资双方的信息不对称；而快速便捷的网络则有助于实现信息及时更新和合约动态调整，这使得合约不完全问题变得并不严重。投资者与消费者身份的重叠又使得资本的责任能力弱化许多，以往相对稀缺的资本退化为普通的生产资料。任何需要资金支持的项目可以借助互联网金融轻松实现外部融资，而不再受到资本预算瓶颈的限制。业务模式竞争背后更多反映的是“人力资本的竞争”。在“劳动（创新的业务模式）雇佣资本（通过互联网实现外部融资）”时代悄然来临情况下有效推进公司治理结构的完善与调适。

对中央企业公司治理的思考

借鉴美国公司治理经验，我们对中央企业公司外部和内部治理提出以下建议。

1.理顺政资监管体系。实行资本监管与职能监管分开，组建一个国有资产监督管理机构（大国资模式）履行出资人职责，从管资本为主着力，统一监管四类百余户中央企业和八千多户中央部门、部属高校所管企业，而对于其涉及的国计民生、国防军工、金融财税、文化舆论等管控职能，由有关部委协会通过职能监管、行业监管的形式予以施行，从而实现三个一视同仁：第一，加强社会主义市场经济体系完善，对国有企业、民营企业、外资企业等不同所有制经济类企业作为市场主体在整个社会主义市场经济运行中的经济行为，通过经济手段一视同仁予以对待，发挥市场决定性作用。关键是要从破除地区壁垒、物流壁垒、政策壁垒和行业壁垒入手，建立统一性、开放性、公平性、竞争性、有序性的全国统一大市场体系，在此基础上融入全球一体化市场。第二，加强社会主义立法执法司法体系建设，对国有企业、民营企业、外资企业等不同所有制经济类企业作为企业公民在整个领土范围内的社会行为，通过政策手段特别是法律手段一视同仁予以监管，更好发挥政府职能，突出阳光操作和信息披露监管。第三，加强社会道德信用体系建设，对国有企业、民营企业、外资企业等不同所有制经济类企业“内部人”和外部人道德信用一视同仁作出评价和联网，以道德手段约束企业经营管理者，包括出资人代表、董监事等的行为，提升诚信度和自制力。

2.理顺产权代表体系。国有企业既然属于全民所有，则应在条件成熟时将统一的国资委上划为直接对全国人大负责，编制体制上与“一府两院”并列，由全国人大代表作为股东代表行使权力。公民收益权既体现在划转国有上市公司股权给社保基金，也应体现在每个公民收益上，可将国有资产视作全民股权池，分公民退休、死亡、犯罪等不同形式，按照不同额度折成现价从中变现，交其继承人继承或本人套现，由于人数较少，也不会造成国有股权分掉的乱局。

3.理顺资本流转体系。以管资本为主稳步推进股权多元化和混合所有制，特别优先加强在国有企业内部，中央企业系统内部，不同央企、国企之间的资源优化整合。尝试推进金融（血液）、产业（骨架）和商业（肌肉）的结合，提升央企抗风险能力和内生竞争力。

4.理顺法人治理体系。作为中国企业特别是国有企业而言，需要根据国情、企业实际，取长补短，建立分责-赋责-追责的公司治理制衡平衡体系。特别要落实深化国企改革“1+N”配套文件精神，在一般中央企业集团建立“下派监事会+外部董事过半数的董事会+内部经理层+内部党委（党组）+内部职代会（工会）”，即公司法人治理（法人权力系统）与党组织政治（领导）核心作用（政治领导系统）、职工民主管理（劳动权益系统）三大体系融合化的中国特色现代国有企业制度。同时应当按照公司法和党章规定，确定法人治理结构和党组织权责、工作重点和决策重点及各组成部分的职责分工和运转机制（这是关键），编入《层级职责手册》，以《公司章程》条款或附则等形式予以法规化，以公司程序文件的形式予以实操化。

5.理顺职业经理体系。推广中央企业董事会授权选聘经理层试点企业——新兴际华选聘总经理经验，由上级从其他央企或国企遴选5人、本企业内部推荐2人，由中组部或国资委党委对人选进行研究后，组建由企业董事会外部董事为主体和部分央企一把手参加的选聘委员会，按照“研究7人-面谈4人-初定2人”的模式提出初步人选，公示后由所在集团董事会选聘其中1人为职业经理人。

6.理顺风险-创新体系。在健全内部风险防范和外部监管的基础上，敢于实行“股权（所有权）、治权（经营权）、红权（收益权）”分离。一是借鉴美国风投资本参与高科技初创公司的经验，稳妥进入具有发展前景的私有高科技或大平台初创公司，在股权较大的情况下也可采取搭乘私有初创公司便车的方式，赋予初创人控制权，国有资本以获利为目标，不求“同股同权”；二是借鉴欧美国有资本与私有公司合作的经验，建立优先股（财务权保证）、黄金股（重大事项否决权保证）制度，日常经营放手由可信任的职业经理人控制；三是在特定区域或领域，即使在私有股权占比大但股权高度分散情况下，由国有资本或政权组织实际控制（如中国民生银行），或者出台重要领域非公企业管理名录，对非国有资本投资企业股权重大变化进行管控，以保证国家安全和经济命脉的控制。