政府购买公共服务中政府与社会组织的关系要要要一个组织社会学的新制度主义视角

王才章



政府购买公共服务中政府与社会组织的关系要要要一个组织社会学的新制度主义视角

王才章

[摘要]政府购买公共服务改变了政府与社会组织的关系格局。在政府购买公共服务中，不同类型的社会组织与政府有着不同的关系，但总体上呈现社会组织对政府政策及资源的依附，组织社会学的新制度主义视角认为这种依附是组织获得合法性的一种生存策略。随着宏观政策环境的变化，以及政府与社会组织的互动增加，政府购买公共服务中政府与社会组织的关系也将不断改变，最终这种关系将回归到政府购买服务本应有的合作伙伴关系。

[关键词]政府购买公共服务；社会组织；新制度主义；组织社会学

一、问题提出与文献回顾

（一）问题提出

政府购买公共服务作为行政改革中的一种制度创新，是伴随着“民营化”运动的热潮于20世纪70年代在欧美国家逐渐兴起。莱斯特·M．萨拉蒙认为，20世纪六七十年代美国政府与非营利部门的伙伴关系，加速了非营利部门的扩张，这种关系也正是20世纪90年代以来其他国家非营利部门发展的特征[1]。中国政府向社会组织购买公共服务自1995年上海浦东新区“罗山会馆”开始，然后在全国范围内逐步扩大。在政府向社会组织购买公共服务过程中，讨论较多的是政府与社会组织的关系问题。2014年《财政部民政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》指出，社会组织存在政社不分、管办一体、责任不清，独立运作能力较弱，社会公信力偏低，筹集和整合社会资源能力不强等问题。从现实来看，在政府购买服务过程中，社会组织也的确表现出非独立性和非自主性，以及社会组织的资源能力及其服务能力偏弱的现象。为什么在政府购买服务过程中会存在这样的问题，如何解释在政府购买服务过程中社会组织对政府的依赖现象，这是本文需要研究的问题。

（二）文献回顾

国内关于政府购买服务中政府与社会组织的关系研究，已经积累了许多成果。王浦劬等人指出，政府向社会组织购买公共服务中存在购买双方非独立、平等的关系，政府单项主导、职权介入，政府购买行为“内部化”，社会组织成为政府部门的延伸[2]（P25-29），以及社会组织能力不足，无法对接政府的要求等问题[3]（P121）。在随后进一步的研究中，有关政府购买公共服务中政府与社会组织的关系研究更为深入。

徐顽强认为，政府与慈善组织作为两种不同的组织类型，各自掌握了各自的生存和发展的资源，慈善组织对政府资源存在定向索求，而政府对慈善组织则是多向选择，两者在实际中的关系并不平等[4]。吕纳认为，在政府购买公共服务中政府与社会组织双方关系是一种策略性建构，而非制度化建设，政府会有选择性支持和隐性化控制等行动策略的产生，社会组织也会在实践中演绎出依赖、遵从在先，拓展在后的行动策略[5]。朱健刚、陈安娜通过对一个政府购买社工服务项目的个案研究，指出社会服务组织在提供服务过程中被吸纳进入原有的权力网络之中[6]。敬乂嘉认为，政府购买服务类似于市场交易，形成政府部门与社会组织之间的委托代理关系，政府购买服务也从多个方面为合作治理创造了有利条件，但是如果政府刻意抑制社会组织的治理能力，将不利于其服务提供能力的提高[7]。管兵发现，在政府购买服务的实践中，存在着非常显著的反向嵌入性，即国家嵌入到社会，但是同时也带来了社会组织发展的竞争性，这在一定程度上塑造了国家与社会关系新的可能性[8]。黄晓星、杨杰认为，在政府购买服务过程中，政府与社会组织的边界是在双方的互动中生产出来的，中国政府购买公共服务的有效性则在于从边界模糊中生产出新的边界[9]。

以上研究认为，政府向社会组织购买公共服务，双方的关系并不是一种基于合约管理的伙伴关系，当前社会组织的独立性及自主性还不太明显，政府对社会组织在提供服务过程中干预较多。不过政府与社会组织的关系还处于变动之中，已有研究已经涉及这一问题，但是对于政府购买公共服务过程中政府与社会组织的关系存在不同类型，以及这种关系随着制度的完善及社会组织能力的提升而不断发生变化，这方面还需进一步探讨。本文从组织社会学的新制度主义角度构建一个政府购买公共服务中政府与社会组织关系的分析框架。

二、理论视角与分析思路

本文所研究的社会组织主要是指参与政府购买服务的社会组织，如果按照登记种类来划分的话，主要包括社会团体和民办非企业单位两种，因为基金会一般不会参与政府购买服务，他们一般是间接资助或者直接执行项目。若按照社会组织非政府性的强弱，可以将社会组织分为官办社会组织和民办社会组织。

（一）理论视角：组织社会学的新制度主义

组织分析的制度学派指出，组织面对两种不同的环境——技术环境和制度环境，两种环境对组织的要求不一样，技术环境要求效率，而制度环境要求组织服从合法性机制。合法性机制是指那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量[10]（P72-75）。所以组织在采用那些在制度环境下“广为接受”的组织形式和做法，而不管这些形式和做法对组织内部运作是否有效率[11]。在迈耶看来，采纳和整合外界制度，会使组织更具合法性，更有可能取得成功，并更有可能生存下来[11]。制度环境对组织的影响主要表现在：第一是组织之间的趋同现象，即为了与制度环境认同，各个组织都采用了类似的结构和做法；第二是组织之间的相互模仿学习，这些模仿行为减轻了组织的动荡[12]（P72-75）。制度环境和技术环境对组织的要求常常是不一样的，技术环境要求效率，制度环境常常要求组织耗费资源去满足合法性。如果合法性压力和效率是矛盾的，要取得合法性的资源可能和取得效率的资源之间是冲突的，组织一般把内部运作和组织结构分离开来。同时组织面对外界制度环境的压力，还有默认或遵守策略、妥协策略、回避策略、反抗策略等多种应对策略。

（二）分析思路：环境、行动者及认知

组织社会学的一个基本主题是，正式组织依赖其所在的特定社会环境而生存发展。在斯廷奇克姆看来，组织在发展过程中，环境为组织提供了生存和发展的基本条件，这里的环境主要包括资源（人力资源、技能和知识）、合法性（如特定的所有制形式）、行为模式（政府法律和文化规范）以及机会结构[13]。在政府向社会组织购买公共服务过程中，涉及到的行动者主要是政府、社会组织、评估方以及公众，这些不同主体主要是涉及组织与组织之间的关系。在中国这一环境里，对权威型政府而言，社会组织具有双重属性：一方面，它是一种挑战力量，因为社会组织是最有力的集体行动的载体之一；另一方面，它又是一种辅助力量，因为社会组织可以为社会提供多样化的公共物品。同时，不同的社会组织应对政府权威的能力不同，而且为社会提供的公共物品也不同。所以，一个追求自身利益最大化的政府，必然会根据各类社会组织的挑战能力和提供公共物品的种类对它们实施不同的管理方式[14]。而与此同时，社会组织作为行动者也会有不同的应对策略，比如说默认、遵从、妥协、操纵、反抗等，不过在政府购买公共服务情境下，社会组织更多的是默认、遵从和妥协。外部环境对不同主体的影响主要表现为行动主体对来自外部环境的认知，只有当行动主体认可了外部环境中的规则、习惯及理念，并内化于组织之中，并且在组织的结构形式及行动上体现出来，那么外部环境才会发生作用。

三、政府购买公共服务中政府与社会组织的关系类型

（一）不同组织面临不同的环境

以上指出任何一个组织都面临两种不同的环境，一种是技术环境，另一种是制度环境。技术环境要求组织在组织结构设计及运作方式上讲究效率，一切以完成任务为目标；而制度环境则主要是要求组织的结构及其行为满足外在的法律、观念、意识的要求。一个组织的制度化程度取决于该组织对它的制度环境的依赖程度。依赖程度越高，组织的制度化程度越高，其内部行动的仪式性也越强，而组织对制度环境的这种依赖程度在直接的隶属关系中最高[15]（P36）。

在政府购买公共服务中，主要涉及两类组织，一类是政府部门，一类是社会组织。而对于政府部门来说，进行购买服务的目的主要是为了转移政府职能和提高服务效率，其面临的技术环境主要是通过竞标的方式，找到有资质的社会组织，提供专业服务，按照合同完成相应的任务，政府作为购买方也主要是以合同来管理双方的行为，这是技术环境所遵循的效率原则。但是由于目前政府向社会组织购买公共服务才刚刚起步，相关政府部门也是刚刚尝试这一服务形式，而且能够承担相关公共服务的社会组织相对较少，社会组织的专业服务能力也有限，所以其很多行为并不一定是完全按照效率的原则，而更多的是遵循政府理念、社会价值、规范条例等制度因素的影响，同时政府为了降低购买风险，也会要求组织能够遵从自己的安排。

对于社会组织来说，在政府购买服务中，其面临的技术环境主要是以专业资格获得政府购买服务项目，按照合同要求提供相应的专业服务，并接受购买方的评估考核。从理论上说，专业技术应该是体现社会组织能力的一个重要方面，也是社会组织获得政府支持的主要条件，但是由于当前我国政府向社会组织购买服务尚处于起步阶段，社会组织的专业服务能力也较弱，所以社会组织能否获得政府的购买，其对制度环境的适应也是一个非常重要的方面。社会组织面临着制度环境的要求，一方面参与政府购买服务的社会组织，其合法性很大程度上来源于政府，而且很多社会组织也主要依靠政府提供的资源生存，所以社会组织对政府形成一定的依赖性；另一方面政府也希望通过项目制实现对社会组织的管理，以及通过社会组织提升公共服务水平。在不同的社会组织中，比如说官办类的社会组织，其对政府的依赖性更强，相对来说，其自主性较弱。而纯粹的民间组织，也期望政府赋予其合法性，以获取更多的资源，而这种获得是社会组织在组织宗旨、使命、能力等方面获得政府的认可，对于这类组织来说，它们也缺乏相应的自主性。

（二）不同类别组织与政府的关系类型

在政府购买公共服务中，政府与社会组织的理想关系是一种委托—代理型关系。政府是委托方，通过购买社会组织的服务项目实现职能转移和公共服务效率的最优化。社会组织则是代理方，代理政府向目标群体提供相应的公共服务。委托—代理关系往往是通过合同管理的方式来实现，所以在政府购买服务中，也可以说政府与社会组织是一种合约关系。在组织社会学新制度主义看来，组织之间发生关系的原因是任何组织都需要生存和发展，而任何组织的生存和发展离不开其所处的环境。对于中国的社会组织来说，由于近年来相关的登记管理制度正在发生改变，社会组织的登记门槛降低，很多社会组织开始成立。政府为了培育扶持社会组织的发展，通过政府购买服务的途径为社会组织输送相应资源，同时在购买服务过程中也要求社会组织自身能够积极整合相关资源。在这种环境下，社会组织也主要是依附于政府而获得发展，所以社会组织与政府成了一种依附式关系。在康晓光等人看来，作为强势力量的政府、企业和海外力量，都希望在第三部门中实现自己的企图，所以导致社会组织的依附式发展，这种依附式发展主要体现为：社会组织得到发展，但不是独立发展，无论社会组织取得了什么成绩，都没有获得与其本性相称的独立性或自主性。在这种依附与被依附关系中，社会组织成为外部势力的“买办”，依附式发展是一个阶段性特征，最终其独立性和自主性会增强[3]（P121）。

康晓光等人主要是从权威主义角度来理解政府与社会组织的关系，这种视角假设了政府与社会组织是一种对立的存在，政府需要控制社会组织。如果从新制度主义角度来看，社会组织处于社会环境之中，外在环境会对社会组织的发展产生制约，同时社会组织自身也会有一些适应环境的策略。社会组织的依附式发展就是一种正常的策略行为，特别是在政府购买服务过程中，社会组织为了获取资源，需要得到政府的支持，社会组织也会努力迎合政府的要求，以期获得一种政治合法性。不过，对于不同的组织来说，特别是对于官办社会组织，比如说由工、青、妇、团等群团组织办的一些社会组织，它们对官方的依赖性更强，官方也主要是利用这些社会组织整合民间资源，以实现政府主导下的协同参与。而对于一些民办的社会组织来说，它们相对来说更独立一些，在政府购买服务中，它们更多的是依赖自身的专业资质获得政府的认可。

四、政府购买公共服务中政府与社会组织的关系变迁

（一）关系变迁的影响因素

在新制度主义看来，组织是生活于一定的环境之中，组织为了自身的生存和发展必须与外在环境发生关系。在政府购买服务的情境中，影响政府与社会组织关系变迁的因素主要有环境因素、行动者自身的因素以及认知、理念方面的因素。

在政府购买服务过程中，政府与社会组织本应是一种按照合约管理的伙伴关系，但是当前这种关系并不明显。社会组织为了生存和发展而需要获得政府的认可及其提供的资源，特别是当社会组织的资源来源渠道较少时，社会组织对政府的依赖性更强，而政府对社会组织的干预也较多。但是如上文所述，政府与社会组织的这种关系并不是一直持续，当外在环境发生变化，社会组织的资源来源渠道多样化，社会组织的服务能力增强，社会组织也会朝向独立的方向发展，并逐渐恢复购买服务之中的伙伴关系。

从宏观方面来说，影响社会组织关系变迁的因素主要是环境因素，这种环境因素包括有关社会组织法律制度的完善、政府执政理念的变化、政府购买服务制度的完善以及相关购买公共服务合同技术标准的完善等。当政府执政理念更强调合作共治、多元治理时，政府对社会组织的培育和支持也将会增多，政府也会对社会组织发挥的作用越来越重视。而政府购买服务制度趋于完善，则可以更加规范政府与社会组织的行为，购买公共服务合同技术指标的进一步细化，则使得政府与社会组织面临一个更为技术化的服务环境，这将有利于社会组织的独立发展。

从微观方面来说，影响社会组织关系变迁的因素主要是政府与社会组织自身的因素，以及认知和理念方面的因素。宏观的环境因素只有被行动主体认同之后，才能发挥作用。在政府购买公共服务的情境中，政府、社会组织以及公众通过政府向社会组织购买公共服务形成一种相互构建的场域，这种场域是由宏观环境、行动主体以及认识、理念等因素组成。政府、社会组织在这一场域中不断互动，社会组织通过积极满足购买服务的要求，展示自身专业性，来提升政府对其的信任度。政府在购买服务过程中对社会组织的专业能力及其服务成效表示认同，双方知道如何按照合约管理双方的行为，这时候政府与社会组织的边界开始由模糊走向清晰。而社会组织在与政府的互动中，也逐步强化自身的独立性和自主性。当双方在互动过程中将购买服务理念付诸行动时，表明行动者认可宏观环境因素，这也将影响两者之间关系的发展。

（二）关系变迁的方向：从依附关系迈向伙伴关系

组织的行为是嵌入于外部环境之中。对于当前政府购买公共服务中的社会组织来说，社会组织面临的环境更多的是制度环境。政府作为资源的输出方，会对社会组织有很多制度要求，比如说要求社会组织不仅要具备相应的专业资质，同时也要求社会组织在理念、规范方面必须符合政府的要求，而社会组织一般也会主动迎合政府的这种制度要求。在迪马奇奥和鲍威尔的观点中，这是一种组织能动性的体现，他们认为组织不是一味地适应外在制度的要求，制度也不是完全强迫组织接受制度的要求，而是通过影响资源分配或激励方式来影响组织的行为。所以，在迪马奇奥和鲍威尔的新制度主义观点中，更加注重组织的能动性，而组织的能动性也将影响组织间关系的变迁。

在政府购买公共服务的情境中，由于政府是资源供给方，社会组织是依赖于政府的资源而获得发展，所以社会组织与政府往往是一种依附式的关系。这种依附关系并不是一成不变的，当外部环境发生变化，以及政府、社会组织认可外部环境的这种变化时，政府与社会组织的关系也将发生变迁。在政府购买公共服务这一过程中，社会组织依附于政府而发展只是一种阶段性行为，最终对于社会组织来说，会走向一种合作伙伴关系。这也就是回归到政府购买公共服务中各主体间本应有的合约性关系，这种合约性关系就是一种独立的、平等的合作式关系。这种合作式的关系，对于政府来说，一个方面是对社会组织合法性及其能力的信任，在政策上给予社会组织宽松的发展环境，以及在资源上对社会组织进行支持；对于社会组织来说，随着其对环境的把握能力增强，及其内部治理能力和外部服务能力的提升，其能动性也将更进一步发展。最后，社会组织在政府购买服务过程中更倾向于成为一个技术型组织，更加注重组织的服务效率。

五、结论与讨论

政府在向社会组织购买服务的过程中，政府对社会组织的监督管理应该是按照合同的要求进行，合同是双方缔结关系的主要依据。但是从现实中可以看到，政府在合同之外往往会对社会组织进行干预和约束，而社会组织也对政府的权威表示遵从以及依赖于政府提供的资源，虽然很大程度上，社会组织也是按照合同来完成政府购买公共服务的任务，但是社会组织在提供服务的过程中与政府并不是一种独立、平等的合作关系，而变成一种依附关系，这种依附式的关系不利于政社合作关系的形成，也影响了政府通过购买服务来实现职能转移、提升公共服务水平的目的。

社会组织为了获得来自政府的认可以及为了获得更多的来自政府的资源，会变成一个制度化的组织，即社会组织会表现出一些与组织效率无直接关联的行为，比如说一些仪式性的行为。不过另一个方面，应该看到社会组织本身具有非政府性、非营利性、独立性等特点，以及作为一个组织讲究效率的特点。但是由于受到政府权威的影响，又不能不表现出对政府的依赖，这就是社会组织面临的“双重制度环境”，既要满足政府和社会的服务期待，适应服务的伦理规范和专业水平，又要建立以成本效益和权责管理为行为特征的组织规则，这种矛盾性的制度环境导致非营利组织在实际运行中发生服务提供和结构形式的偏离[16]。这种特征也就是田凯在新制度主义理论框架下所提出的“组织外形化”策略，即组织的形式与实际运作方式明显不一致的现象[17]（P72）。这种现象在官办社会组织中体现得更为明显，因为官办社会组织表现出对政府更强的资源依赖。在他们的研究中，看到更多的是制度环境中社会组织自身使用策略迎合外部制度环境的要求从而获得生存资源，王诗宗、宋程成也指出，中国社会组织之独特结构及实践，乃是组织对其所面对的制度复杂性的能动回应；这种回应导致了中国社会组织独立性与自主性的复杂且多样组合，并在总体上呈现“依附式自主”特征[18]。

从以上分析可以看出，目前在政府购买服务中，社会组织更多地表现出一种依附性特征，即组织在行为上表现出对政府政策的遵从，以及对资源的依赖。但是这种依附性特征可以视为组织在当前政府购买服务过程中为了获得生存而采用的组织策略，这也是新制度主义学派所强调的组织为了生存和发展需要获得外界环境的认可。不过随着中国社会组织发展环境的改善，社会组织的合法性来源多样化，社会组织的资源筹集能力及其服务能力也将进一步增强。在政府购买服务中，社会组织与政府的关系也将回归到政府购买服务本身所具有的合作伙伴关系。

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[责任编辑：戴庆瑄]

[基金项目]国家社会科学基金项目“政府购买公共服务与社会组织发展研究”（13BSH073）

[中图分类号]C91

[文献标识码]A

[文章编号]1004- 4434(2016)03- 0062 -05

[作者简介]王才章，中山大学社会学与人类学学院博士研究生，广东广州510275