政府购买服务的法律规制

葛自丹



政府购买服务的法律规制

葛自丹

[摘要]在我国构建服务型政府的背景下，政府承担对公民“生存照顾”责任的观念愈加深入人心。与此相适应，民众对于公共服务的要求也越来越高，政府要承担的职能和责任也相应递增，传统的政府服务方式难以满足现实需求，政府购买服务逐渐浮出水面。我国政府购买服务处于起步的阶段，实践先于立法。但实践中政府与社会组织之间责任不明确、主体之间的利益冲突等问题成为制度发展的障碍。制定规范性文件或者通过行政协议明确政府与社会组织的权利、义务、责任，提升社会组织提供公共服务的积极性等成为政府购买服务能够可持续发展的关键。

[关键词]政府购买服务；行政协议；法律规制

自20世纪80年代始，西方国家已经掀起了公共行政改革的浪潮，开始探索各种途径实施公共行政改革，以期达到公共行政的理想状态。尤其是在服务行政理念逐渐被人们接受并付诸实践的大背景下。在中国这个特定的时空背景下，政府向公众提供基本公共服务的范围和内容越来越广，与此同时，政府向社会组织购买服务的数量越来越多，形式也越来越多样。我国上海市在1995年开始了第一次正式的政府购买服务的实践尝试，政府购买服务逐渐进入人们的视野，并成为我国各大城市陆续开展政府购买服务的实践热潮，这一领域也渐渐地进入了我们的生活中，比如社区矫正、家政服务等与民众生活密切相关领域内的政府购买服务。随着政府购买服务的实践逐渐深入社会生活，探索并明确政府购买服务的范围，同时将政府购买服务纳入法制化轨道的呼声也日益升高。终于，在政府购买服务践行了18年后，国务院办公厅在2013年9月26日下发了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号文，下称《指导意见》），明确要求加大利用社会力量支持公共服务领域和政府购买力度。这是我国政府首次以规范性文件的方式对政府购买服务行为予以明确规定。可以说，我国政府购买服务从此进入了一个新的发展阶段。

虽然在实践中，我们尝到了政府购买服务的甜头，因为通过招投标方式由社会组织提供基本公共服务的模式更加高效益、高效率。而且国务院也出台了一个规范性文件，但是要建立起整个模式的法律制度和规制体系，有效规制政府购买服务行为仍然是一项庞大的工程。因此，我们现在需要研究如何对政府购买服务行为予以规制。

由于政府购买服务的法律建设在我国还处于起步阶段，本文的主要目的在于分析我国政府购买制度的理论及实践概况，从中指出立法存在不足的地方，并试图从现存的问题中，为政府购买服务的法律规制策略提出一点建议，以期能够对政府购买服务的实践有所助益。

一、政府购买服务理论基础

政府购买服务最深刻的理论缘由在于政府负有对公民进行“生存照顾”的义务以及政府“亲自”提供基本公共服务的非经济性或者不可能性的存在。于是，政府购买服务应然而生。

1918年第一次世界大战后，经济衰退，民不聊生，社会动荡。于是，照顾中下阶层民众的思潮产生，这种思潮在行政法中表现为服务行政概念的提出。1938年，德国福斯多夫教授发表《当作服务主体之行政》一文，阐释现代行政权应该是“一个为照顾公民生活所需，而提供积极服务、给付行为的主体”，此后，给付行政（或服务行政）已取代干涉行政，成为行政的主要态样[1]。由此，德国的“服务行政”理论开始发展。福斯多夫在提出“服务行政”这一概念之后，又进一步指出服务行政的重要性，指出人的生存权乃是首位之权利，在民众有尊严地生存能够被满足之后，才会提出对其他人权的保障要求，也才能为人权保障的其他方面提供前提条件。因此，福斯多夫说，“法治国家之原则，乃依法律来治理国家以及保障人权。但是在20世纪，这种情形已有改变。人民总是先求能够生存，以后才会要求享有自由、秩序与福祉。国家因此而负有广泛照料人民生存之义务，并受这种义务之拘束。此不仅是德国，也是各国宪法发展之趋势。任何一个国家为了维持国家稳定，就必须提供人民生存之照顾。国家惟有提供生存照顾，确保国民的生存基础，方可免于倾覆之命运”[1]。福斯多夫在指出“生存照顾”重要性基础上，又对生存照顾的责任承担主体变迁予以分析，指出“生存照顾的发展系由‘个人负责’进而转为‘集体负责’，最后转入‘政治负责’之中”[1]。至此，生存照顾的责任彻底要由行政主体来承担，并且是由作为公权力的行使者的行政主体来履行对公众的照顾之责。正如毛雷尔教授所指出的，“通过生存照顾的概念，福斯多夫将提供为人们生活所必要的条件和给付确定为行政的任务”[2]（P17）。

这种公共服务理论和生存照顾观念为政府提供服务奠定了深厚的基础，提供了理论上的支撑。但是，这里还存在一个问题，即如何准确界定何谓“生存照顾”，也即行政主体行为的界限是什么，这是一个很重要且现实的问题，如果处理不好，就会使行政主体处于两难境地：如果将生存照顾的范围界定过宽，则难免有干涉个人私权利及私生活之嫌，何况行政主体手中掌握的资源也有限，生存照顾的范围过宽，会使有限的资源捉襟见肘而难以应付；如果将生存照顾的范围界定过窄，则根本不能满足生存照顾的需要，不能保证民众有尊严地生活，从而使得生存照顾名不符实。所以，应当给生存照顾一个恰当的定义，以此来清晰界定其内涵和外延，以免引发不必要的歧义。对此，福斯多夫认为，“要来界定生存照顾之概念，可由下述两个观点来确定之：第一，服务关系之‘双方性’；及第二，个人对此服务关系之‘依赖性’”[1]。姜明安教授认为：公众的合理的公共服务需求可以转化为公民应当享有的公共服务权利，判断公众的公共服务需求是否合理，既要依靠最低生活标准等客观标准，也要考虑是否形成广泛共识等主观标准。通常包括：是否属于公民正常生存和发展的基本需求，是否与公共团体服务能力相称，是否与现代政治、经济和社会体制相适应，是否与经济发达程度和社会文明程度协调一致等[3]。

由此，可以比较恰切地反映“生存照顾”的本意，并原则划定“生存照顾”之范围。强调服务关系的“双方性”是要区别于行政主体行使权力的强制性行为，强化在行政主体对公民予以“生存照顾”之时，要以协商为必要手段，以意思一致为前提，由此来体现“双方性”，不同于行政主体所实施的单方意志性的行为；此外，“依赖性”大致勾勒了“生存照顾”的外延，或者说是确立了一个划定“生存照顾”外延的原则，即个人对此照顾的依赖性。这种依赖性可以从两方面理解：一是就普遍的情况而言，行政主体所施的“生存照顾”包括公共物品和设施，属于私主体无力或者是不愿提供服务的范畴；二是就个案的情况而言，行政主体所施的“生存照顾”与具体个人的实际情况密切关联，具体问题具体分析和解决，即该照顾对该个人具有不可或缺性。非有此种照顾存在，该个人则无法有尊严地生存。行政主体有义务保障公民有尊严地生活，为之提供帮助与照顾，从而体现行政行为的人文主义情怀和人性化色彩①20世纪70年代以后，在公共行政学界，在公共行政及行政法学界有两大理论比较热门，即“新公共管理理论”和“新公共服务理论”。对行政惠民的理念也具有启发意义。新公共管理是从管理学的角度推崇私营机构的管理技术，认为政府要掌舵，不要划桨。将公民视为“顾客”，强调绩效；新公共服务理论是在公务服务理论基础上产生，主张政府不要掌舵，要服务；强调政府服务的是公民，而非顾客；重视人，而非只重视生产率。可以说，新公共服务理论应是对新公共管理理论的一种扬弃，“它试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新理论。”具体参见珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务——服务，而不是掌舵》，丁煌译．中国人民大学出版社，2004年版，第10－25页。。

20世纪80年代末，奥斯本联同盖卜勒提出了“企业家政府”的概念，他们认为政府应该是一个掌舵的人而不是划桨的人[4]（P9-27）。珍妮和罗伯特认为，政府应该提供更多的服务，但不能掌舵[4]（P9-27）。这些理论目的都是在于提高行政效率和公共服务质量。通过这些理论，各国政府已经开始探索各种途径，以使政府能够实现上述目标。为此，英国率先在20世纪90年代提出了实施公共服务供给公私合作的概念，然后蔓延到各个国家，例如美国、加拿大和欧洲，以及经济合作与发展的组织，标志着全球范围公共和私人合作供给公共服务的实践的开始。

二、我国政府购买服务的现状

（一）我国政府购买服务的立法现状

我国的法律体系中既有法律，又有法规、规章和其他规范性文件。就政府购买服务这一法律关系，国内尚无法律和行政法规层面的规范性文件调整，但是近年来，中央及地方政府相继出台关于规制政府购买服务的指导意见及各项规定。如前述提到的《指导意见》，该规范性文件明确界定了政府购买服务的基本概念，指出政府购买服务是指“通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”。

《指导意见》在厘清政府购买服务概念的基础上，又明确了加大政府购买力度的发展目标，指出政府要加强和创新社会管理，改进提供公共服务，特别明确要求更多利用社会力量来支持公共服务，到2020年，要在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给系统，显著提高公共服务水平和质量。下发的《指导意见》极大地明确了政府购买服务的概念范围、目的意义和相关要求，对政府购买服务工作的开展提供了一个明确的方向指导。而在这项规定出台后，截至到目前，已有75个省和市的政府办公厅相继出台了关于推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见，为响应国务院办公厅加大政府购买服务力度，提高公共服务水平和效率、推进各地政府职能的转变作出了有力的努力及实践。在此之前，政府购买服务还没有专门的一部法律来规范，但在实践中参照《政府采购法》相关规定的内容，同时以《合同法》《招标投标法》的规定为指导。政府也颁布了两部部门规章，分别是2007年12月财政部发布的《关于开展政府购买社区公共卫生服务的指导意见》和2012年12月民政部和财政部联合发布的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，地方政府也出台了多部规范性文件及专项性的立法规范政府购买服务。广东省政府在政府购买服务这个领域的起步比较早。2012年，广东省政府办公厅发布了《政府向社会组织购买服务暂行办法》（粤府办〔2012〕48号），广东省财政厅印发了《省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》和竞争性选择供应方相关规程，指导和督促各地各单位有序开展此项工作。广东还通过制定相关政策，采取购买服务等方式重点扶持一批具有示范导向作用的公益服务性组织。在全省试行政府向社会组织购买服务工作，在全国属于领先的举动。

（二）我国政府购买服务的实施

虽然我国政府购买服务的实践刚刚起步，但是我们在调查中发现，我国政府购买服务的实践在全国范围内可谓遍地开花。我国政府购买服务的实践在立法之前，但是立法的空白并没有阻挡政府购买服务实践的开展。随着建设服务型政府理论的深入，近年来，在包括社区服务、法律服务、公益服务、市政建设等公共服务的领域还有需要政府本身事务性、技术性、辅助性工作，包括草拟行业规范和规划、行业统计分析和调研等服务方面不断开展由社会力量提供公共服务的实践活动。

如前所述，中国政府购买服务起源于上海。1995年上海浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会，以及街道办事处，委员会和其他政府机构建立了罗山市民休闲中心，以及于1998年接受上海市政府委托，管理中心的养老服务，这是我国第一个实际意义上的政府购买服务。从那时起，中国的城市开始探讨政府在购买服务的新领域，并探索把政府购买服务的范围延伸至计划生育、就业指导、培训服务、公共卫生服务领域、教育服务的领域。从那时起，我国一些城市的政府购买服务在这方面的服务开始了有益的探索。比较有代表性的是2003年，南京市鼓楼区开始推出各种政府购买服务，如“居家养老服务网”项目是由社会组织为独居老人家提供家庭照顾老人的服务形式。2005年，江苏省无锡市开始的比如十几项市政维护和公共设施，路灯等照明设施维护，环境卫生整洁，城市绿化养护管理措施，政府购买服务的实施。近年来，各地在政府购买服务这一领域的实践和机制方面作出了积极和有益的突破发展，政府购买服务的概念也逐渐清晰。从一开始单一的行政机构购买主体演变成为使用国家行政编制、经费由财政承担的机关单位，纳入行政编制管理、经费由财政承担的群团组织，以及行政类和公益一、二类事业单位，单一的社会组织承接主体逐渐扩大为依法在民政部门登记成立或经国务院批准免于登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

（三）政府购买服务的实效

1.政府购买服务推动了服务型政府的转变

党的十八大提出了要积极打造服务型政府。社会主义市场经济决定了政府要从全能型政府转变成为服务型政府，积极推广公共管理的理念，并以社会本位与公民本位作为指导。政府购买服务这一制度积极有效地推动政府职能向服务型政府的转变，调整了政府在社会中的角色。政府购买服务制度很好地将政府从以往的决策者、实施者与监管者三位一体的角色中实施者的角色分配给了社会组织，让社会组织去分担政府的行政压力，缓解了政府的职能冲突，提高了政府的行政效率，让政府可以积极履行法定职责和遵守行政的法定时限。而且，政府购买服务制度还实现了从单一的政府供给转变成为政府与社会组织相结合的有机供给方式。

2.政府购买服务促进社会组织的成熟

政府购买服务不仅有利于转变政府职能，为公众带来更好的公共服务，还给予了社会组织成长的机会。一方面，社会组织要通过竞争模式去争取拿下政府的这个项目，就必须先跟得上政府对项目及组织的硬性要求。另一方面，社会组织想成为“领军人物”还得经过政府的重重把关。因此，政府通过整合各种社会资源，能发挥社会组织的社会作用，让其承担更多的社会责任，推动社会组织不断壮大。

3.政府购买服务有利于提升基本公共服务水平

政府自主提供服务并不同于经过市场竞争，更加贴近社会需求的社会组织，政府提供的服务涉及到方方面面，而政府又不可能在每个方面做到面面俱到，换句话说，政府在提供服务的某些领域上存在技术性的不足。而反观社会组织，则需要集中自己的资源及技术优势才可以从市场竞争中脱颖而出最终通过项目委托或者招投标等方式被政府选中成为某一项或者某几项服务的提供者。因而，政府可以通过社会组织提供服务的方式及有益实践、公民的需求去有目的地改进提供服务的方式或者提供方向性的指引，更有效地实施行政管理活动。

三、我国政府购买服务实践中的问题

尽管我国政府相继出台规制政府购买服务的各项制度及规定，但仍然有许多不足之处。毕竟由社会力量向公众提供服务在我国仍然属于新生的事物，而且基于我国的国情，长期以来的公共服务基本上都是由政府直接提供的，因此从既定的模式中逐渐转变政府职能及提供公共服务的主体模式对于政府亦或是公众，对于制度规范还是公众认可的因素都存在不适应的情况。而我们现在亟需做的，就是对从实践中反映出来不足的地方加以规制。

（一）政府与提供服务的社会组织的责任分配不明确

在实施政府购买服务的过程中，政府与承担服务义务的社会组织之间的责任界定不够清晰，容易影响提供服务的质量并引起双方推诿责任以致损害群众利益的情形。如2013年11月，南京市鼓楼区政府策划、设计并实施了“居家养老服务网”工程，由南京市鼓楼区政府向非营利机构——鼓楼区心连心老年人服务中心购买每月20小时的家政服务，以项目委托的方式委托心连心服务中心对鼓楼区内高龄、独居、困难人员提供生活照料、日常或特殊护理、医疗康复等上门免费服务。政府与社会组织之间以项目委托的方式进行“居家养老服务网”工程，虽然合同及现实中已明晰政府的定位是负责大方向的领导与指挥，社会组织负责具体的实施工作。但在现实中往往会出现政府供给资金后，由于政府身上负担过多的社会职能，无暇顾及项目的后续跟进工作，便把项目委托的内容全盘交予社会组织实施，而在社会组织具体为老人提供服务的过程中出现摩擦甚至冲突的时候，被提供服务的公众寻求责任主体便会遭遇到下述问题：由于社会组织与政府之间成立的是委托合同，根据《合同法》的规定，受托人，即社会组织是按照委托人，即政府的指示处理委托事务，因而责任承担的主体应为政府。但是，受托人在实施服务行为的过程中超越被委托的权限，其本身的过错是明显的，应当承担责任。但是，由于在这样的一种委托法律关系中，相对于接受服务的公众而言，社会组织没有独立的主体地位，它是根据政府的指令去完成任务的，无法独立承担责任。但是实践中，往往是由于社会组织在提供服务过程中的不规范行为导致损害相对方的情况，由于存在致害主体与责任主体法律规定的不同而导致在责任承担方面出现的双方互踢皮球。这种责任界限不明确的情况，这无疑是增加了政府的负担。

（二）政府、社会组织、服务对象之间的利益冲突

不同的主体，从自身角度出发，有着不同的利益诉求。政府通过委托、发包、采购等形式把本由政府承担的提供基本公共服务的职能外包给社会组织去完成，作为发包方的政府与作为承包方的社会组织本身即存在权利的张力，在特定的法律关系中，双方的权利义务关系确实处于一种“此消彼长”的态势，因而二者之间存在利益冲突是必然的。此外，公共服务接受一方总是希望可以获取更多且更高质量的服务，这种服务提供者与服务接受者之间基于自身利益考量而导致冲突也是一种必然。所以，政府、提供公共服务的社会组织与接受服务的民众三者之间现实中存在各种利益交叉，如何平衡三者的利益冲突问题便成了考验政府购买服务这个制度的难题。

（三）社会组织在政府购买服务制度中发挥的作用有限

在当下的政府购买服务制度中，毫无疑问，政府是其中的领导者、主导方、委托人，社会组织只是代替政府实施提供服务行为的那一方。比如，它只能根据政府发出的公告进行规范的竞标等工作去争取拿下一个工程，它只能根据政府需要的方式提供服务。也就是说，在社会组织提供公共服务时，其本身缺乏应有的独立性及能动性，无法真正作出独立的决策，其在提供基本公共服务时缺乏自由发挥的空间，尤其是在提供具体的服务行为时依然需要听从政府的领导，无法真正做到合同双方的平等磋商，这将导致在实际实施过程中，大大地减弱了社会组织在提供服务中投入的热情度与积极程度，最后出现操作者与决策者不相适应的情况。

四、规范政府购买服务行为的建议

如前所述，《指导意见》首次明确了政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买方式。政府购买服务的购买主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位；承接主体是包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量，并且规定承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。承接主体的具体条件由购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定；购买内容分为基本公共服务领域和非基本公共服务领域。在教育、就业、社会、医疗卫生、住房保障等基本服务领域是逐步加大政府购买服务的力度。在非基本公共服务领域，凡在适合社会组织或社会力量承担的，都可以交给他们承担；购买方式是多种多样的，包括委托、承包、采购等方式①国务院办公厅在2013年9月26日下发了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号文），http:// www.gov.cn.zwgk/2014/09/15/content_2498186.htm.。《指导意见》的出台，标志着一种进步。但是与此同时，我们也要看到，《指导意见》仅具有指引、导向的功能，却缺乏对政府购买服务行为的具体规范。有鉴于此，笔者提出以下建议。

（一）明确政府与社会组织之间的责任分配

由于政府与社会组织之间的责任分配不明确，这个核心问题严重影响社会组织提供服务的积极性及政府分配各方之间的利益关系，因此很有必要找出一个两全的办法有效地解决这个问题。可以通过规范性文件规定以明确双方的权利、义务、责任，或者也可以通过行政协议来详细约定各方承担的权利、义务关系，建立特别的契约关系。行政协议对理论和实践而言都不是一件新鲜事，但是却苦于缺乏法律依据，直到2014年修改《中华人民共和国行政诉讼法》，才将行政协议写入法律条文中，自此，行政合同在法律上有了基本依据。在当下倡导构建服务型政府和实施非强制行政的背景下，行政协议在行政法律关系中将大有作为，其在政府购买服务制度中应当会发挥更大的作用。

众所周知，合同双方是平等的主体，合同是平等主体之间的契约关系。但是从性质上看，政府购买服务合同应当属于行政协议，是指行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议，是行政权力和契约关系的结合[5]（P71）。政府购买服务合同即是政府为了实现行政目标，与相对方签订合同，要求对方履行特定义务的合同。实践中，政府与相对方签订此类合同，政府作为领导者、管理者和委托者，往往过于强势，社会组织虽然有合同主体的身份，但是其作为行政相对方，本身缺乏应有的独立性及能动性，从而减弱了社会组织在提供服务中投入的热情度与积极程度。因此，通过规范性文件或者在政府与社会组织签订合同的磋商阶段，详细规划好两者的责任承担及权利关系，规范双方在政府购买服务的具体项目中的关系，使两者的责任以白纸黑字的形式严格确定下来，明确双方的权责和项目中的具体实施计划，让社会组织具体参与到项目的决策中来，提高社会组织在整个项目中的位置，从而增加社会组织参与政府购买服务的积极性与热情度，并且，也可以从中强调社会组织需要为自身实施过程产生的问题承担相应的责任。

（二）完善政府购买服务行为的程序

政府购买服务的购买机制是从理论走向实践重要的环节，如何细化和完善购买机制成为我们无法避免的问题。以北京市为例，社会组织要提供社会服务必须通过网上注册信息、申报相关项目（http：//www.bjshjs.gov.cn），组织单位通过网上审核社会组织的申报表并提出意见后上报给市社会建设工作领导小组办公室通过，其他地区可以借鉴北京市规范化的做法。因此我们需要做的就是规制好项目申报、预算编报、组织采购、项目监管等制度。政府需要通过各种途径了解社会的需求，在参照社会发展总体规划和财政计划的基础上，制定具有可操作性的整体规划，明确服务的范围和水平，确定需要向社会组织购买的服务项目、质量和数量，并且制定相应的财政收支方案，确保服务的有效供给，然后向社会公开政府社会服务需求信息和购买公共服务的资金预算，向社会公开招标，招标的办法参照各部门规章中招投标管理办法进行规范，鼓励相关社会组织积极参与，并从中选择最优项目方案，严格考核竞标机构的专业资质和综合服务能力。最后，政府部门与中标机构签订买卖合同，明确标的、项目期限、评估标准与办法、各方的权利义务、争议处理方法等合同条款。

（三）完善政府购买服务的监管制度

政府购买服务过程中的监管制度即包括对政府部门行为的监督管理，也包括政府对与之订立合同并提供基本公共服务的社会组织进行的监管，严格有效的监管才能够保障实现制度的预期目标并发挥制度应有的价值。

首先，对于政府购买服务行为的监管。政府作为行政权力的行使者，作为执法主体，依法行政是对政府行为的最基本要求。政府在购买服务的过程中，必须谨遵相关的法律、法规、规章以及其他规范性文件的规定，依法定程序完成政府购买行为，同时履行作为行政主体和合同当事人的双重义务，作为行政主体，其对合同相对方，即提供公共服务的社会组织要履行监督、管理的职责，作为合同相对方，政府要依合同约定履行其合同义务，二者必须同时履行而不可偏废。政府不能利用强大的行政力量规避自身的法律责任和接受监督的义务，并且在政府承担职能过多而无暇分身去监督或领导政府购买服务的具体某一个项目并且出现问题时，无论是政府还是社会组织，都应对此承担相应的责任。因此，建立和健全对政府部门的监督机制非常有必要，不仅可以保障行政主体依法行政，而且当政府相关部门的违法行为或不作为侵害相对方合法权益时，可以为其提供相应的救济途径以保护其合法权益不受侵犯。

其次，政府对于与之订立合同的社会组织提供服务的行为要进行有效监管。由合同一方（行政机关）对合同另一方（相对方）的合同行为进行监督、管理以及可能的制裁是行政协议的特点所在。所以，一方面要求行政机关作为合同的一方当事人要履行自己的合同义务，另一方面也要求其对相对方的合同行为予以监督、约束，并对其违反合同行为或者其他相关违法行为予以制裁。

此外，通过建立和健全关于政府购买服务的相关法律文件，政府与社会组织的双方关系才能在制度之上良好持久地发展，实现良性循环。否则，一个中间环节的缺失都可能破坏双方持续的买卖关系，实际上也不能达到政府职能转换、提高政府供给服务能力的目标。

（四）协调各方的利益冲突

在政府购买服务行为实施过程中，因为各方主体的出发点不同，政府、提供服务的社会组织和接受服务的公众这三方主体之间，以及各种不同的提供社会服务的社会组织之间都可能会存在利益冲突。因为作为理性人，总是在追求自身利益的最大化。然而，往往事与愿违。当各方主体存在利益冲突而不能有效解决的情况下，结果就是两败俱伤，没有赢家。所以，协调各方的利益冲突对于实现政府购买服务的预期目标具有举足轻重的作用。

政府可以通过制订公平而周密的竞标规则减少社会组织之间的冲突，还能以通过在政府购买合同条款中的让利提升社会组织提供公共服务的积极性，并最终使公众受益。政府的角色定位是为人民服务，旨在为公众提供基本的公共服务，以满足公众的基本需求，并妥善协调社会各方面的利益关系，让人民群众安居乐业，构建和谐社会。因而对政府施政的好坏判断标准应该是是否实现并维护好人民群众的利益，让人民群众享受好政府提供的服务。为了实现政府的目标，政府可以通过提高自身提供服务的质量，亦可以通过让渡提供服务的实施过程给社会组织的方式去使政府提供服务的方式更有质量并且更合理。因此，在对符合资质的社会组织提供服务时，政府不需要过多地干预社会组织的实施过程，而应该让社会组织充分发挥其专业技术及资源优势，合理放权，让社会组织成为政府的合作伙伴，共同解决政府及社会的难题，共同营造良好的社会生活。最后，政府还可能通过有效的监管，使社会组织提供服务的数量和质量达到既定标准，从而缓解服务提供者与接受服务对象之间的冲突。

（五）充分发挥社会组织的作用

社会组织提供服务水平的高低决定着政府购买服务实施的成败，充分发挥社会组织的作用可为社会组织承接公共服务、提供更高质的服务创造机会，这也是政府购买服务中的关键环节。政府不可能面面俱到，面对人民群众日益增长的多元化社会需求，政府在技术和资源上都要依赖市场经济下的社会组织共同承担社会责任。社会组织的机制和反应都是根据社会的需求一步步发展过来的，更贴近及符合群众的要求，同时通过市场的杠杆进行调节，能够最优化地针对群众的需求提供创新性的服务。从提供服务的角度上讲，社会组织是代替政府去履行政府本来应该履行的社会职责，因而从一定程度上来说，社会组织向服务对象提供服务的时候其实就是在扮演政府本该扮演的角色，因而社会组织在这个时候其实就是政府的一张名片，是联系服务对象与政府之间情感的纽带。充分发挥社会组织的作用有利于推进政府购买服务制度的进程发展，同时也有利于构建服务型政府。

[参考文献]

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[5]江必新.中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南[M]．北京：中国法制出版社，2015.

[责任编辑：刘烜显]

[基金项目]广东省哲学社会科学规划课题“城市管理行政执法创新机制研究”（GD15CFX01）的研究成果之一；广州市哲社会科学规划课题“创新规范广州市政府购买服务机制研究”（14Y02）的研究成果之一

[中图分类号]D630.1

[文献标识码]A

[文章编号]1004- 4434(2016)03- 0082 -07

[作者简介]葛自丹，广州大学法学院副教授，硕士生导师，法学博士，广东广州510405