反腐执纪移送司法程序衔接问题研究

张思尧，李　佳



反腐执纪移送司法程序衔接问题研究

张思尧，李佳

[摘要]我国当前反腐败立法和实践中，对涉嫌犯罪违纪行为通常采取“先纪后法”的处理模式，即由执纪机关作出党纪政纪处分后移送司法机关追究刑事责任。然而，在反腐执纪移送司法程序中还存在着“推案子”“抹案子”“督案子”“重办案”等问题。为遏制腐败蔓延势头和推进全面依法治国、从严治党，必须在实现纪法分开的前提下强化纪法衔接，着力加强反腐执纪移送司法程序的国家立法，积极推进纪委及时移送和检察院提前介入，逐步实现纪委和检察院职能的动态调整，运用法治思维和法治方式构建科学的反腐败体制机制。

[关键词]反腐执纪；移送司法；程序衔接

党的十八大以来，党中央把党风廉政建设和反腐败斗争提到事关生死存亡的高度，领导反腐执纪和司法机关打出一记“打虎拍蝇”的组合拳。为了建立中国式反腐的法治体系，党的十八届四中全会提出，要加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系。习近平同志在十八届中央纪委二次全会上强调，要善于用法治思维和法治方式反对腐败。最新修订的《刑事诉讼法》《纪律处分条例》也明确了纪严于法、纪在法前的原则，进一步规范了反腐执纪移送司法的程序。当前，反腐执纪系统主要指党的纪律检查机关、政府行政监察机关和预防腐败局①党的纪律检查机关是党的领导机关，政府行政监察机关和预防腐败局是政府组成部门，由于党的纪律检查机关和政府行政监察机关实行合署办公，预防腐败局在政府行政监察机关加挂牌子并常设办公室，因此党的纪律检查机关实际上履行反腐执纪系统全部职能。，依照党内法规制度和行政法规处理违犯党纪政纪行为。反腐司法系统主要指公安和检察机关、审判机关，依照国家法律惩治职务犯罪行为。反腐执纪移送司法主要指反腐执纪系统在纪律审查、行政监察中，将涉嫌犯罪且需要追究刑事责任的问题、线索及所涉款物等移送反腐司法系统依法处理的程序。实践证明，反腐执纪系统和司法系统是我国当前反腐败斗争一线的主要力量，通过法治的途径更进一步理顺两者关系并形成合力，是反腐败工作由治标转入治本的关键一步。为此，探索和强化反腐执纪移送司法程序的有效衔接，具有建设反腐败法治的重要意义。

一、反腐执纪移送司法的立法与实践现状

早在1978年中央纪委恢复重建和1979年《人民检察院组织法》修改之时，就已确立了纪委负责违犯党纪政纪、检察院负责违法犯罪的工作格局。但在1997年前后，纪委和检察院调查重大职务犯罪的关系，开始转为纪委立案调查、查清事实后移送检察院的模式，并逐渐固化成为办理违纪涉嫌犯罪案件的基本程序。

（一）反腐执纪移送司法的立法现状

在国家法律层面，对反腐执纪移送司法作出规定的主要是《行政监察法》《行政监察法实施条例》和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。《刑事诉讼法》仅对行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的实物证据转化为刑事证据作出规定，并没有规定反腐执纪移送司法的程序，相反规定了司法移送其他机关的程序①《刑事诉讼法》第108、173条和《人民检察院刑事诉讼规则》第184条规定，对于不属于检察院管辖或者检察院作出不立案、不起诉决定需要追求党纪、政纪责任的，移送有关主管机关处理。。《行政监察法》规定，监察机关在办理监察事项中，发现所调查的事项涉嫌犯罪的，应当移送司法机关处理②《行政监察法》第44条规定：“监察机关在办理监察事项中，发现所调查的事项不属于监察机关职责范围内的，应当移送有处理权的单位处理；涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法处理。”。《行政监察法实施条例》规定，对于依照《行政监察法》规定采取“两指”措施的被监察人员，经调查涉嫌犯罪的应当及时移送司法机关处理③《行政监察法实施条例》第13条规定，监察机关采取行政监察法第20条第3项规定的措施，应当经县级以上人民政府监察机关领导人员批准；经调查证明违反行政纪律的被监察人员涉嫌犯罪的，监察机关应当及时将案件移送司法机关依法处理。第20条第3项规定，监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要，责令有违反行政纪律嫌疑的人员在制定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以国务院令的形式于2001年公布施行，其立法阶位较低，仅限于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等，且与当前法规和实践存在诸多矛盾。如在是否移送方面赋予行政执法部门较大的自由裁量权，对移送标准、时限规定不明确，实践中存在先罚后移、以罚代移等问题[1]。这些法规为监察机关办理监察事项、采取监察强制措施中发现涉嫌犯罪移送司法提供了法律依据。然而，尽管纪检机关和监察机关实行合署办公，但从监督性质、监督对象等方面来看都有本质区别，因此上述法规条款严格来讲不能作为纪检机关纪律审查中发现涉嫌犯罪移送司法的法律依据。

在党内法规层面，对反腐执纪移送司法作出规定的主要是《纪律处分条例》和《案件检查工作条例》。《纪律处分条例》规定，纪检机关执纪审理并追究党纪责任后，认为涉嫌违法犯罪的应当及时移送司法机关处理④《纪律处分条例》第30条规定，党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，应当及时移送有关国家机关依法处理。需要给予行政处分或者其他纪律处分的，应当向有关机关或者组织提出建议。。《案件检查工作条例》规定，在纪律审查⑤党的十八大后，纪委聚焦主责主业推进“三转”，为与执法相区别并突出执纪特色，将“案件检查”改称为“纪律审查”。中发现党员违纪同时又涉嫌犯罪的，应当适时移送司法机关处理⑥《案件检查工作条例》第37条规定，调查中，若发现违纪党员同时又触犯刑律，应适时将案件材料移送有关司法机关处理。。该条明确纪检机关与国家法律对监察机关移送司法的规定相比可以看出，党内法规对纪检机关移送司法的规定具有较大余地。监察机关移送司法具有较强的“时效性”，而纪检机关移送司法则具有一定的“缓冲期”，从文义解释来看以党纪处理后移送为原则，而以党纪处理前适时移送为例外。

（二）反腐执纪移送司法的实践现状

纪检机关和监察机关自1993年起合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，统一由纪委履行纪律检查和行政监察两项职能。党的十八大以来，中央纪委监察部聚焦党风廉政建设和反腐败斗争的主业推动纪检监察系统深化“三转”⑦十八届中央纪委提出，纪检监察机关要根据党章和党内法规要求，从党中央对党风廉政建设和反腐败的形势判断、工作要求出发，转职能、转方式、转作风。，进一步强化了纪委对纪检监察工作的统一领导。如中央纪委于2014年初对委部机关领导班子分工进行调整，明确各位纪委副书记分管的工作，纪委常委、监察部副部长分别协助纪委副书记分管工作的机制[2]。具体到反腐执纪移送司法程序，纪委亦未明确区分纪检或监察移送的程序，统一由纪委案件管理部门行使相关职能。对于涉嫌犯罪的违犯党纪政纪行为，通常先由纪委进行纪律审查，作出党纪政纪处分后再“建议司法机关依法处理”。随着纪委“三转”的不断深化，纪律审查致力于改变以往贪大求全的模式，不再把违纪和违法的所有问题都查清楚后直接“送上法庭”，倡导在确保质量的前提下快查快结、快进快出，把违犯纪律的主要问题查清后，涉嫌犯罪的及时移送司法机关继续依法查处。这种转变从当前来看贯彻了中央纪委“把纪律挺在前面”的要求，从长远来看体现了“纪法分离”的要求，执纪和司法在反腐败斗争中的职能定位正在进一步重构，是法治思维和法治方式在反腐败工作中的具体体现。然而，从中央纪委监察部网站关于纪律审查的通报来看，对党员领导干部特别是高级党员领导干部违纪行为涉嫌犯罪的仍然采取执纪审理后移送司法的模式⑧截止目前，省部级以上干部违纪斜线犯罪的全部是执纪审理后移送司法，如现已移送司法机关处理的周永康、蒋洁敏、李东生、李崇禧、申维辰等30余人都是执纪审理后移送。。无论如何，只要方向正确，迈出一步就是胜利。

二、反腐执纪移送司法存在的主要问题

（一）管辖重叠“推案子”问题

所谓“推案子”问题，主要指由于纪委和检察院受理范围重叠造成“管辖”不清的问题。当前，党纪国法对涉嫌犯罪违纪行为的“管辖”并没有明确规定。一是监督对象重叠，根据《党章》《纪律处分条例》和《行政监察法》规定，纪检监察机关的监督对象主要包括党的组织和党员、国家行政机关和国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员①《中国共产党章程》第38条至第42条和《中国共产党纪律处分条例》第5条规定纪检机关的监督对象是党员、党组织，《行政监察法》第2条规定监察机关的监察对象是国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员。，这些人员必然受到国家法律的约束。二是监督事项重叠，虽然最新修订的《纪律处分条例》②2015年修订的《纪律处分条例》按照纪法分开的原则，删除了贪污贿赂、破坏社会主义经济秩序、失职渎职、侵犯党员权利公民权利、妨害社会管理秩序等与《刑法》《治安管理处罚法》重复的内容，将违纪行为划分为违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律6类。已将与《刑法》《治安管理处罚法》等重复的全部79条内容删除，但并非不再追究党员违法甚至犯罪行为的党纪责任，并且专门规定了5种纪法衔接情况。因此，实践中主要依靠纪委和检察院在沟通中形成默契。客观上，纪委和检察院在受理检举控告、报案举报时有时存在观望心态。特别是在原有执纪司法衔接模式下，检察院对纪委的依赖性比较强，习惯了吃现成饭因而办案不够积极主动，甚至变相让纪委代行侦查职能。

（二）当送不送“抹案子”问题

所谓“抹案子”问题，主要指由于纪委和检察院“自由裁量权”使用不当的问题。实践中，地方纪委考虑政治和社会影响或是受到人事利益关系干扰，有时对该移送司法的不移送，或是避重就轻不完全移送，这实质上是一种“以罚代刑”的行为。王岐山在十八届中央纪委五次全会上曾经一针见血地指出,“有的人办案不行,‘抹案子’却很有办法”。同时，对于纪委移送的案件，检察院亦有可能受制于地方党委政府而作出不予立案、撤销案件决定或就部分犯罪行为提起公诉，使纪委作出的党纪政纪处分陷于尴尬境地。出现“抹案子”问题，归根结底是权力监督的问题。一方面，从政治学视角来看，腐败是公权力的非公共运用，反腐败最核心的是有效制约权力，而制约权力的权力失去制约本身也是一种腐败。当前对于“抹案子”的情况尚无明确的救济途径，如实践中对纪委作出党纪政纪处理而未移送司法的情况，检察院通常不会再另案调查处理；对检察院退回案件的情况，纪委亦不能提出异议，造成举报人对处理结果的质疑。另一方面，从法学视角来看，法治反腐要求“把权力关进制度的笼子”，由于当前党纪国法尚不健全，对违纪行为认定和处理缺乏定量描述，纪委和检察院对违纪行为涉嫌犯罪的判断可能存在不同认识，容易造成在移送司法问题上执行标准不统一。

（三）移而不交“督案子”问题

所谓“督案子”问题，主要指由于纪委在反腐败工作中权威和主导的问题。实践中，纪委向检察院移送问题、线索时，一般包含查明的主要违纪违法事实和初步结论意见、证据材料、自首、坦白、立功情节以及需进一步调查核实的问题线索材料等。为保证党纪政纪处分与司法处罚的一致性，纪委通常根据《行政监察法》第44条“接受移送的单位或者机关应当将处理结果告知监察机关”之规定跟进检察院、法院对案件的办理情况。虽然司法改革将推进“省以下法院检察院人财物统一管理”作为确保司法机关依法独立行使司法权的重要举措，但仍然不能割断司法机关与地方党委政府千丝万缕的联系。个别地方纪委尚不能正确认识党的领导与司法机关依法独立行使司法权的关系，在移送材料中对司法机关办理刑事案件提出“建议”，或者错误地利用其协助党委组织协调反腐败工作的职权向司法机关施压，破坏了法治的公平公正。

（四）各自为战“重办案”问题

所谓“重办案”问题，主要指检察院对纪委移送的问题、线索认定的问题。一方面，从程序方面来看，纪委经过受理、核实、立案、调查、移送审理等程序，在掌握大量证据的前提下基本可以确定违纪人员的犯罪事实，但检察院在接受移送后仍然需要重新启动侦查程序。另一方面，从证据方面来看，对于纪委移送的言词证据原则上应当重新收集，对于纪委收集的实物证据能否依据《刑事诉讼法》第52条③《刑事诉讼法》第52条规定，“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。规定转化存在争议，《人民检察院刑事诉讼规则》“根据法律、法规赋予的职责查处行政违法、违纪案件的组织属于本条规定的行政机关”的规定有扩大解释之嫌。因此，对于涉嫌犯罪违纪行为，相当于纪委和检察院分别走一遍程序，由于违纪问题和犯罪行为交叉重叠，必然在调查取证中进行大量重复或相似工作，面对当前依然严峻复杂的腐败局面和捉襟见肘的执纪司法资源，亟待进一步作出调整实现反腐执纪和司法力量的整合。

三、反腐执纪移送司法的理论和现实意义

尽管反腐执纪移送司法相关法规制度尚不完善，在实践中也存在诸多问题，但在今后一段时期内仍然具有重要的理论和现实意义。

（一）当前反腐败斗争形势要求

1993年党中央首次提出反腐败形势“严峻”，此后一直沿用“依然严峻”的判断，十八大以来党中央对反腐败形势的定位改为“依然严峻复杂”。一方面是“老虎盘踞”与“山头主义”，查处的区域性、系统性、家族式、塌方式腐败问题表明了当前腐败现象的严重性；另一方面是“苍蝇遍野”与“小官巨贪”，群众身边的腐败、雁过拔毛式腐败严重损害了党在群众中执政地位。形势决定任务，当前腐败活动的特点决定必须综合运用执纪和司法手段强力反腐。腐败与政治关联密切，人事腐败是最大的腐败，腐败问题无不与复杂的人事、利益关系相生相伴。十八届中央纪委致力于推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化提出了“两个为主”①党的十八届三中全会明确提出，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。，进一步强化上级纪委对下级纪委的领导，使纪委的权威性得到显著提高。在查办重要岗位领导干部特别是“一把手”腐败案件中，由于检察院对地方党委的从属性仍然较强，如果纪委不介入调查，仅仅依靠检察院查处阻力会很大。在当前情况下，从功利主义角度来看，由纪委首先对重大违纪涉嫌犯罪行为进行审查处理具有一定制度优势。

（二）全面依法治国的要求

依法治国首先要求依规治党，其中最根本的就是要解决“纪法不分”问题。一方面，党纪不能代替国法，纪委不是党内的公检法。实现纪法分开是破解反腐执纪和司法机关在查办涉嫌犯罪违纪案件中存在“重办案”问题的良策，实践中一些地方纪委简单以“联合办案”的形式避免重复劳动，而纪委、公安、检察、法院、财政、审计等执纪、执法、司法机关“一体化”办案模式，难免有追求效率而损害程序公正之嫌。通过修订《纪律处分条例》划定党纪和国法的边界，通过职能调整理顺执纪和司法的职权，让纪委和检察院各司其职、共同发力是法治反腐的发展方向。

另一方面，纪法分开不等于纪法隔绝，违法犯罪都是破纪在先，在纪委推动监督执纪向“四种形态”②2015年9月，王岐山在福建调研时强调：“党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态；党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数；而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数。”转变的过程中，还有大量涉嫌犯罪的违纪存量需要消化。反腐执纪和司法机关在不重叠的领域也有各自特有的职能优势，特别在由“权力反腐”“运动反腐”逐步转向“法治反腐”的过程中，检察院依法独立行使检察权更有利于实现惩治腐败与保障人权的统一。纪委不是司法机关，其调查手段和强制措施都比较有限，而检察院有许多法律赋予的权力，如《刑事诉讼法》第148条规定的技术侦查措施只能由检察院批准交相关机关执行，这些措施对于侦破重大复杂腐败案件往往能够发挥至关重要的作用。另外，法律对司法机关具体办案的期限、调查取证等作出了系统完备的规定，在查清主要违纪事实后由检察院继续查处违法犯罪事实，有利于彰显程序正义和保障犯罪嫌疑人的合法权益。

（三）全面从严治党的要求

全面从严治党体现在监督执纪方面就是要做到“纪严于法”“纪在法前”。党纪和国法体现意志、约束对象不同，国法体现国家意志，约束全体公民和法人，党纪体现党组织意志，约束全体党员和党组织。党的先进性决定党纪要求必须严于国法要求，普通公民和法人违法犯罪要受到国法惩治，作为具有政治信仰的党员特别是党员领导干部和党组织违法犯罪不但要受到国法惩治，还要受到严肃的党纪处理。“纪在法前”把握了纪法贯通的关键和要害，“把纪律和规矩挺在法律前面”实现“纪法分开”决不是放纵党员违法犯罪，而是要为党员划出清晰的法律“红线”、纪律“底线”、道德“高线”，纪委和司法机关既要管好“三线”划定各自“领地”，也要共同管住“三线”之间的交叉地带，避免“要么好同志，要么阶下囚”，实现“纪法贯通”织密惩治和预防腐败的制度之网仍然任重道远。

四、反腐执纪移送司法的进路展望

改造反腐执纪移送司法程序，既要遵循法治规律也要尊重现实国情，必须加强反腐执纪移送司法的国家立法，通过推进纪委及时移送和监察院提前介入实现纪法无缝有效衔接，逐步探索构建运用法治思维和法治方式反腐败的科学机制。

（一）加强国家立法

于法有据既是依法治国的原则，也是党依法执政的重要前提。加强和改进反腐执纪移送司法工作，最为紧迫的任务就是加强立法支持。

首先，应当明确纪委和检察院对涉嫌犯罪违纪行为的“管辖权”，着力解决“推案子”问题。《行政监察法》《党章》规定了在办理监察事项或纪律审查中发现涉嫌犯罪的移送情形，但对纪委是否有权审查处理事项没有明确规定，造成纪委因缺少法规依据认识模糊或者底气不足。需要指出的是，纪委的管辖不是司法管辖，坚持“纪法分开”是大的原则，在这个原则下逐步建立完善纪委和司法机关受理通报和协调机制，让执纪和司法侦查机关更加积极主动查办违纪违法问题。在此基础上，还应当明确反腐执纪移送司法程序的合法地位，由《刑事诉讼法》对执纪移交司法的程序作出明确规定，作为司法机关受理案件的法定途径。

其次，应当对执纪移送司法的证据转化作出具体规定，着力解决“重办案”问题。一方面，由于实物证据的客观性较强，在一定条件下转化为刑事证据有利于提高执纪和司法的效率，这与《刑事诉讼法》对于行政证据的转化精神是一致的；另一方面，党员肩负的政治责任要求其必须如实向组织坦白违纪违法行为，纪律审查在获取审查对象直接言辞证据方面有着独特的优势，尽管言词证据的效力不及实物证据，但对于认定客观事实和犯罪嫌疑人认罪伏法具有重要意义。

最后，应当对执纪移送司法的条件、内容、方式、监督等作出具体规定，着力解决“抹案子”问题。用严格程序对执纪和司法行为进行制约，一方面要强化纪检监察系统案件管理和审理监督等内部监督，逐步健全司法监督，探索建立社会组织等社会监督，让执纪移送司法去“神秘化”在阳光下运行①如中国香港特别行政区施行的廉政公署制度在民主监督、信息公开等方面的经验值得借鉴。参见段龙飞、任建明：《香港反腐败制度体系研究》，中国方正出版社2010年版，第59-60、108-112页。；另一方面，要建立完善执纪移送司法救济机制，在出现“当送不送”“不当移送”情况下及时启动、有效纠正，更好地促进执纪和司法机关依法执纪司法。

（二）纪委及时移送

及时移送既是党纪国法的要求，也是纪委聚焦主责主业实现“三转”的必然要求。

首先，纪委要转变工作理念。不能再以“办大案”论英雄，要用好纪律这把管党治党的尺子，由重拳反腐以治标为治本赢得时间，逐步转入纪律建设这个治本之策。实现党纪和国法的有效衔接，既要管住领导干部这个“关键少数”，更要管住普通党员这个“绝对多数”；既要用纪律处分、组织处理管住违纪行为，也要用移送司法管住严重违纪涉嫌犯罪行为。

其次，纪委要牢固树立法治思维，解决“督案子”问题。既要守住纪律防线寸土不让，也要避免“越线”“过界”超越职权干预司法。在纪律审查阶段，纪委负主责，可以根据法律授权要求司法行政机关予以支持配合。在犯罪侦查阶段，司法机关负主责，纪委要注意转变身份，切实配合司法机关查明事实、收取证据。逐步实现执纪和司法关系正常化，实现党的领导和司法机关依法独立行使司法权的统一。

最后，纪委要善于运用法治方式。以往，纪委审查党员领导干部涉嫌犯罪事项，占据了纪检部门大量的人力物力，由于时间精力限制客观上造成了反腐败带有“选择性”色彩，这不但不符合公平公正的法治理念，而且造成新的权力滥用而被违纪违法分子寻租。当前，纪委审查涉嫌犯罪违纪行为要适应“短平快”的模式，一方面提高纪律审查的数量和效率，更好适应“减少腐败存量，遏制腐败增量”的形势任务要求，另一方面为今后逐步转向查办腐败案件以司法机关为主奠定基础。

（三）检察院提前介入

检察院提前介入与检察院参与联合办案的根本区别在于，检察院是否以独立主体身份行使侦查权。检察院参与联合办案通常采用人员借调的方式，实质上仍然以纪委的主体身份进行纪律审查活动。检察院提前介入则采取与纪委“并行”调查的方式，分别以各自主体身份进行刑事侦查和纪律审查活动。检察院提前介入关键要把握好必要性和合法性，否则就会造成司法权的滥用。

检察院提前介入调查，首先是查清事实的要求。纪委没有司法调查权，如监视居住、技术侦查等手段只能由检察院依法行使。其次是收集证据的需要。从纪委纪律审查到移送司法存在时间差，特别在对违纪人员采取“两规”“两指”措施的，可能在这个期间造成证据的灭失。纪委的调查措施不具有强制性，特别对“污点证人”难以进行有效控制，容易造成证据断链，使检察院公诉事项由于证据不充分而不得不打折扣。最后是提高效率的需要。检察院尽早介入开展调查取证，缩短了查办案件和转化证据的期间，有利于及时回应社会关注彰显法治正义。在当前法律规定框架下，检察院提前介入主要依据《刑事诉讼法》第110条关于“迅速进行审查”的规定①《刑事诉讼法》第110条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追求刑事责任的时候，不予立案，并将不练的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第3章第2节之规定启动初查程序，待纪委查清主要违纪事实移送检察院后，办理立案手续开展后续侦查工作。《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》第16条对这一程序进一步作出规定，明确检察机关对纪检监察机关办理的重大违纪涉嫌犯罪案件，根据了解情况、熟悉案情的需要，应当积极介入②《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》第16条规定，各级检察院要积极支持纪委对有关案件的协调。对纪检监察机关查办的重大违纪违法案件，需要了解情况，熟悉案情的，应该积极介入。。今后，应当从立法上对检察院提前介入予以确认，实现反腐执纪与司法的无缝衔接。

（四）增强司法权威

在我国反腐败工作实践中，逐步探索形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的领导体制和工作机制。其中，纪委成为反腐败斗争一线的主导力量，司法机关的职务犯罪侦查职能逐渐被弱化。究其原因，一方面由于在反腐败领导体制中司法机关居于从属地位，检察院与纪委相比在主动发现职务犯罪方面动力不足；另一方面纪委相对宽松的“两规”“两指”措施与受到严格限制的司法强制措施相比更利于具体案件的侦破。然而，存在不能证明合理，党员干部与普通公民违法犯罪在法律上并无区别不应区别对待，先由纪委查处再“建议”检察院立案的方式亦有超越法律之嫌。因此，尽管当前反腐执纪移送司法的模式具有一定的制度优势，但从长远来看不利于司法机关在反腐败工作中权威的树立，也不符合法治反腐的精神要求。今后，应当进一步理顺执纪和司法的关系，凡属涉嫌职务犯罪的一律交给司法机关处理，逐步从检察院提前介入转为独立立案，从纪委审查处理后移送检察院立案侦查转为司法机关刑事处罚后移送纪委给予党纪政纪处分，在更高的水平上实现纪法分离和纪法贯通。

综上所述，执纪机关和司法机关是当前反腐败斗争的主要力量，既不能互相替代或互相割裂，也不能混为一体。在全面依法治国和依规治党的大背景下改进反腐执纪移送司法程序，前提是实现纪法分开确保执纪和司法机关依纪依法独立行使职权，关键在于坚持党的领导下执纪和司法机关的协调配合，进一步明确反腐执纪移送司法的条件、内容、方式，建立通报反馈和监督问责机制，健全程序规范和证据转化规则，在推进纪委及时移送和检察院提前介入中实现纪委和检察院职能的动态调整，使反腐执纪和司法机关各自执好党纪和国法的尺子，更加聚焦主责主业，形成严厉惩治腐败合力。

[参考文献]

[1]王敏远.行政执法与刑事司法衔接问题实证研究[J].国家检察官学院学报，2009，（1）.

[2]杨晓渡.中央纪委监察部机关聚焦中心任务深化“三转”[EB/OL ].http://www.v.mos.gov.cn/zhibo18/index. shtml，2014-05-26.

[责任编辑：戴庆瑄]

[中图分类号]D916

[文献标识码]A

[文章编号]1004- 4434(2016)03- 0094 -06

[作者简介]张思尧，中国人民公安大学法学院诉讼法学专业在职博士研究生，就职于中央纪委；李佳，中国人民公安大学刑事侦查学院侦查学在职博士研究生，就职于最高人民检察院，北京100038