藏区农牧区精准扶贫工作调查与思考——以四川省马尔康市为例

陈凌珠

（四川农业大学管理学院，四川　成都　611130）

藏区农牧区精准扶贫工作调查与思考——以四川省马尔康市为例

陈凌珠

（四川农业大学管理学院，四川成都611130）

为帮助藏区农牧民尽快摆脱贫困，实现精准脱贫，文章在了解马尔康市扶贫开发工作的基础上，深入实地进行调研，通过调查发现该市存在返贫率偏高、基础设施滞后、自然条件约束、缺乏村集体经济、精准帮扶措施针对性不强等问题，并从推进藏区农牧区基础建设、完善社会救助制度、加大精准扶贫力度、加大对贫困户的金融扶持力度、聚焦聚力特色优势产业、加大藏区政策扶贫力度等方面提出藏区农牧区精准扶贫的对策建议。

藏区；农牧区；精准扶贫；马尔康

一、引言

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕是社会主义的本质要求。我国政府一直致力于消除贫困，从20世纪80年代开始，实施了大规模的扶贫开发行动，使农村贫困人口从1978年的2.5亿减少到2014年的7017万，贫困发生率从33.1%下降到了7.2%［1］，中国在反贫困方面取得了举世瞩目的成果。然而，随着扶贫形式的转变，我国扶贫开发工作进入了新时期，2013年12月，中办、国办印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发［2013］25号）明确提出建立精准扶贫工作机制。在国务院下发《建立精准扶贫工作机制实施方案》后，精准扶贫工作在全国范围内得以大力推行［2］，此后，“精准识别、精准帮扶、精准管理”的贫困治理模式在扶贫开发事业上取得了显著进展，也丰富和拓展了中国特色扶贫开发模式。

但是，从实现全面建设小康社会的任务来看，我国脱贫攻坚形势依然严峻，在现行标准下实现到2020年农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，时间紧迫、任务艰巨。尤其是在贫困面大、贫困程度深的西藏和四川省藏区［3］，由于生态环境的脆弱性，民族文化的独特性，致贫原因的异质性，以及存在“直过民族”的特性，藏区贫困人口是实现全面小康目标中最突出、最难啃的“硬骨头”。而相较于西藏，四川省藏区具有集民族地区、连片特困地区、农牧区于一体的特质，使常规的贫困治理模式和政策受到了严峻的挑战。

马尔康市作为阿坝藏族羌族自治州的州府，地处全州腹心地带，具有明显的经济带动和辐射效应，是阿坝州政治、文化、金融、信息中心，并且拥有保存较完整的藏族文化形态，境内同时有安多和嘉绒两个藏族支系分布，具有一定的典型性和代表性。本文通过对马尔康市精准扶贫工作的调查研究，分析藏区贫困现状和扶贫开发过程中存在的问题，进而提出具有针对性、实践性的帮扶措施，以利于更好地帮助藏区农牧民摆脱贫困，提高农牧民自身可持续发展能力，从而脱贫致富，实现“富民兴藏”。同时，也有利于同步实现全面建设小康社会，改善民生，维护社会稳定和民族团结。

二、马尔康市贫困现状及扶贫开发成效

（一）区域概况

马尔康市幅员面积6633平方公里，全市辖3镇11乡，105个行政村，238个村民小组，地处川西北高原南端，属高原峡谷区，地面海拔在2180-5301米之间。截至2014年底，全市户籍人口总数56166人，其中：男性28862人，女性27304人；农业人口31179人，非农业人口24987人；藏族43103人，羌族1659人，回族676人，汉族10537人，分别占总人口的76.7%、3.0%、1.2%、18.8%。

2014年，马尔康市实现地区生产总值200253万元，比上年增长5.3%，人均GDP达到33941元，较上年增长4.7%。其中，第一产业增加值21502万元，增长5.2%；第二产业增加值31165万元，增长0.6%；第三产业增加值147586万元，增长6.3%①数据来源：《四川省统计年鉴（2014-2015年）》。

（二）贫困现状

马尔康市由于历史原因、区位条件等诸多因素制约，是集“老、少、边、穷、病、灾”于一体的典型贫困地区，是四川省扶贫开发“四大片区”高原藏区的省级贫困县。全市住房难、行路难、饮水难、用电难、通信难、上学难、就医难、就业难、增收难等问题普遍存在，因病、因残、因灾致贫返贫现象突出。2014年，全市精准识别贫困村29个，分别是党坝乡格尔威村、银郎村，草登乡泽湾村、宝岩村，脚木足乡蒲市口村、大坝口村，梭磨乡木尔溪村、代修村，木尔宗乡腾古村、斯米村，沙尔宗乡尕博村、尼市口村、沙尔宗村，白湾乡大石凼村、年克村、温古村，松岗镇哈飘村、丹波村，康山乡达维村、黄丫村，大藏乡打扒村、青平村，龙尔甲干木鸟村、尕渣村，马尔康镇莫拉村、阿底村，日部乡射江村、英古村，卓克基镇纳足村，精准识别贫困户1169户，贫困人口4084人，约占全市农村人口的12.9%，同年，马尔康市解决贫困人口644人，农牧民人均纯收入达到8897元（高于全省平均水平94元）②数据来源：《2014年马尔康扶贫开发工作督查调研情况报告》。

（三）扶贫开发成效

2014年，马尔康市精准扶贫工作取得了一定的成效。首先，在精准识别上，制定了《马尔康市扶贫开发建档立卡实施细则》，严格按照规模控制、精准识别、分级负责、公示公告的要求，以户为单位进行贫困户识别，做到了程序公正透明、信息真实可靠、群众认可满意；其次，在精准帮扶上，大力推行“单位帮扶到村、干部帮扶到户”的“一对一”结对帮扶工作制度，已有84名机关干部驻进了29个贫困村，417名科级干部帮扶1169户贫困户，为贫困村、贫困户办好实事712件；最后，在动态管理上，建立了贫困村、贫困户信息网络系统，落实专项工作经费50万元，加强了精准扶贫监测，跟踪贫困村、贫困户帮扶情况，抓好贫困人口动态管理，对稳定脱贫的农户及时退出，对新增的贫困人口及时纳入扶贫对象给予帮扶，实现扶贫对象有进有出、动态管理。同时，马尔康扎实推进“五大扶贫工程”12项重点工作，取得了以下成效：

1.基础建设方面。建设通村水泥路223.5公里，实施县道安保工程119.4公里，保障村级道路畅通，基本达到了“村村通畅”的目标；投资7505万元实施农村电力保障工作，有效解决了1111户农户用电难问题；启动水利建设攻坚行动，解决了涉及14个乡（镇）、67个行政村、5座寺庙、11所学校、103个工程点，共计8199人的饮水安全问题。

2.产业发展方面。在发展以有机农业为主的特色产业上，建立了精细蔬菜基地1130亩、中药材铁棒锤种植基地412亩、核桃基地450亩，同时发展了100余户养蜂大户。在乡村旅游发展上，借助环红原机场旅游经济圈的契机，打造梭磨乡毛木初村乡村旅游，完成梭磨乡、卓克基镇、马尔康镇、松岗镇共40户旅游接待示范户的提升打造工作，带动320余名农村剩余劳动力就业。

3.新村扶贫方面。在危房改造上，完成365户农户危房改造工作，共计投入655.25万元。在推进卫生和计划生育方面，2014年，全市参加新农合人数达31610人，参合率99.7%，完成国家免费孕前优生健康检查128对。在文化建设上，完成“村村通”建设397套、实施“村村响”4个村，完成13个乡镇综合文化站建设，完成党坝乡省级示范综合文化站建设任务和10个文化活动室设备设施配置任务。在贫困村信息化建设方面，完成卓克基查米村等5个行政村宽带建设任务，完成行政村通电任务56个，通电建制村通互联网的行政村54个，通互联网比例达96%。

4.能力扶贫方面。在教育事业上，通过实施27个项目加强了基础设施建设，建筑面积达到14546.9平方米，共计投入1991万元。在就业技能培训上，共计举办农牧民汽车驾驶和中式烹饪培训17期，参与人数2409人；拓宽就业信息获取渠道，建立人力资源市场，定期举办招聘会，及时发布岗位信息，同时开展职业指导、职业介绍4580人，提供就业岗位4672个、政策咨询15000余人次。

5.生态建设方面。启动绿色十年行动计划，顺利推进二期天保等工程，管护国有林108.35万亩、集体林100.67万亩，草原生态奖补涉及7669户，共计1414.05万元，集体公益林补偿涉及7627户，共计1784.86万元，退耕还林补偿涉及35496.6亩，共计922.9万元，创建了7个省级生态乡镇和28个州级生态村③数据来源：《2014年马尔康扶贫开发工作督查调研情况报告》。

三、存在的问题

（一）返贫率偏高，因灾、因病、因学致贫返贫现象突出

马尔康市贫困人口主要分布在自然环境恶劣、社会发展程度较低的高半山区、边远牧区、大骨节病区，生产条件落后，全市贫困面广、贫困程度深，因灾、因病、因学的致贫返贫现象突出。受“5·12”地震影响，山区洪涝、山体滑坡、山洪泥石流等灾害频发，大大提高了受灾群众因灾致贫、因灾返贫的可能性。马尔康地区大骨节病发病率较高，很多家庭由于大骨节病而丧失主要劳动力，看病的支出以及收入的减少，使得家庭陷入贫困。而且根据国家有关政策，2015年是综合防治大骨节病试点工作的最后一年，该项政策一旦停止，很可能会出现很多大骨节病人家庭重新返贫。马尔康的高中学校都在市区，随着农户对教育的越来越重视，他们都会选择在市区租房子供孩子上学，并由一名监护人照顾孩子的饮食起居，这在一定程度上又增加了家庭的经济负担，使得因学致贫返贫现象日益突出。

（二）基础设施滞后，发展后劲不足

尽管近年来全市的水、路、电、通讯等基础设施有了较大地改善，但是与内地发达地区相比，仍有较大差距。马尔康的村寨分布较为分散，通村道路并未全部实现通畅通达，班车数量少且班次有限，自发电、小水电不稳定，网络覆盖不全面等因素都严重制约着当地与外界的沟通交流和信息互换，贫困地区滞后的基础设施远远不能满足农村的发展需求。同时，贫困地区由于物价、运输、劳务力等因素的影响，基础设施建设成本相对较高，而国家财政对贫困村的补助采取“一刀切”形式，没有考虑到贫困地区的实际困难和地方财政资金的有限性，使得农村发展后劲不足。另外，在农村教育、卫生、文化等方面投入不足，专业技术人才引进困难，本地教师、医务人员缺少培训教育，综合素质不高等问题也影响着贫困地区的发展。

（三）自然条件约束，村寨发展模式相似

由于自然条件的约束，全市大部分村寨的发展模式都十分相似。马尔康地处高山峡谷地带，属高海拔、低纬度地区，昼夜温差大，自然环境恶劣，生态十分脆弱。全市大部分村寨处于高半山区，种植面积有限，且由于高海拔原因，只能种植土豆、青稞、小麦、白菜等农作物或川贝、羌活、大黄等中药材。高半山区的农户大多通过养殖牛、羊、猪和中蜂作为主要经济来源，绝大多数村寨拥有充足的草场面积，但也会出现有的村寨草场面积不充足，牲口跑到隔壁村的草场而引发争端的情况。相似的自然条件和经济来源，使得各个村寨间的发展大同小异，缺少自身特色和亮点，容易造成同一区域内市场供需不平衡，而产品单一、重复，整体竞争力弱等都在一定程度上限制了村寨的发展。

（四）精准识别操作过程不妥当，帮扶措施针对性不强

贫困村中大多数农户家庭经济情况相差不大，而贫困户的名额往往有限，为了在精准识别贫困户的同时又协调各农户的利益，村委会普遍采取每隔一段时间，更新贫困户名单，使村内经济水平接近的贫困农户轮流享受扶贫政策，村委会的做法不仅违背了精准识别的规定要求，也不利于贫困户从根本上摆脱贫困的窘境。调研发现，对贫困户的帮扶措施基本是千篇一律，没有区别，村里主导种什么、养什么，就让贫困户跟着做什么。村委会对贫困户的摸底并不充分，也没有切实考虑其自身的发展意愿，扶贫措施针对性不强，没有做到一户一计，因户施策。

（五）缺乏村集体经济

贫困村的特殊历史、自然条件致使产业组织发展基础薄弱，并且受村干部文化水平低、综合能力不强的因素影响，贫困村往往缺乏村集体经济和专业合作社，即使拥有村集体经济，其规模也不大、效益不佳，集体产业发展受约束，村集体对贫困户的帮扶也显乏力，没有发挥应有的作用。村集体经济作为基层扶贫工作的保障和强大动力，其强弱直接影响着扶贫工作的好与坏，和百姓生活水平的高低。目前，各个贫困村已经意识到了村集体经济无力的问题，并着重将其纳入“十三五”村级规划，希望通过集体产业的发展，努力增强自身的“造血功能”，进行可持续性扶贫，例如松岗镇丹波村准备充分利用地理优势，打造集旅游住宿购物于一体的藏族文化风情休闲农家乐；大藏乡青平村依托村内丰富的猪牛羊资源，准备建立牛羊肉加工厂和小型奶粉加工厂。

（六）农户具有脱贫致富意识，但面临困难较多

许多贫困村农户的思想观念发生了转变，具有脱贫致富的自主意识和创业意识，但其仍然面临许多困难，主要有：（1）农户文化层次较低，创业经验不足，缺乏专家的指导和协助。（2）个人创业资金投入有限，政府支持力度不够。（3）交通瓶颈制约，增加了产品成本，降低了市场竞争力。（4）农户个人能力有限，产品销路成问题。例如调查中发现，有村民意识到自家藏香猪因其高品质而在周边城市较受欢迎，希望通过将藏香猪销售到周边城市来增加家庭收入，但由于交通、销售渠道、自身文化程度等方面的制约，最后这个想法只能不了了之。

四、政策建议

（一）加快推进藏区农牧区基础建设，不断改善其发展条件

增加对藏区农牧区交通、基础设施、科技、教育、文化、卫生等公共事业方面的扶贫资金支持，夯实农牧区基础建设，提高社会发展程度，提升藏区农牧民文化素质和自身发展能力，解决农牧区住房难、行路难、饮水难、用电难、通信难、上学难、就医难等问题。

（二）坚持精准扶贫，完善社会救助制度

坚持扶贫对象要精准、帮扶措施要精准、资金使用要精准、责任落实要精准，坚持“一村一品”“一户一业”，结合村、户实际情况，尤其要考虑到藏区农牧区的特殊性，精准选择致富项目，动态监管“一对一”帮扶计划和措施的落实。将精准扶贫与动态扶贫结合，制定合理的贫困户认定、退出机制，做到不落下一个困难群众。进一步完善农村各项社会救助制度，根据贫困户实际情况，分类完善实施社会保障、大病救助、教育助学贷款补助等制度和政策。

（三）加大精准扶贫力度，找准村集体经济定位

要集中力量解决当前影响贫困村发展的关键问题，制定村发展规划，搞活集体经济，使村集体有能力、有财力办实事。加大精准扶贫力度，充分调动群众的积极性和主动性，将政府支持、社会帮扶与自力更生紧密结合起来，共同努力加快改变贫困地区落后的面貌。在各部门的帮助下，做好产业规划，充分挖掘和利用贫困村的潜在资源，找准发展定位，并对村集体经济项目给予一定资金倾斜支持。

对于贫困户，要做到分类施策。因学因灾陷入阶段性贫困的，要及时提供救助，帮助其走出困境；有劳动能力却无发展路子的，要帮助他们找项目、筹资金、提供技术培训机会，使其通过自身的勤奋实现脱贫致富；对于年老体弱无劳动力者，要考虑政策兜底；对于因病致贫、返贫且医疗费用远远高于医保承担范围的，要从政策层面出发，健全特殊救助机制，确保其基本生活水平。

（四）聚焦聚力特色优势产业，增强贫困地区发展内生动力

坚持把产业扶贫作为扶贫开发的重要抓手，把解决贫困人口的生产生活问题与发展特色产业、促进农户增收、激发内生动力有机结合起来，才能实现稳定脱贫，提高农户抗风险能力。采取多元化的产业化经营模式，如“基地+龙头企业+专业合作组织+农户”等，并积极调整农业产业结构，侧重特色农畜产业、文化旅旅产业，努力形成可持续的经济增长点。针对藏区农牧区丰富的草场资源和得天独厚的自然条件，可以大规模养殖藏香猪、野猪、牦牛等地方特色牲畜，做到线上线下同时销售，拓宽销售渠道，打造专属品牌，形成品牌效应，增强贫困户自身的“造血”功能，促进农户持续增收。

（五）加大对贫困户的金融扶持力度，提高其抗风险能力

目前，大多贫困户由于经济状况恶劣，很难从金融部门获得贷款。建议政府及时出台相关扶持政策，帮助解决发展意愿强烈的贫困户贷款难问题，降低扶贫小额信贷门槛，简化信贷程序。同时，帮助贫困户发展蔬菜及中药材种植、规模养殖、农产品加工等，培育壮大农村专业合作经济组织，为贫困户产品输出牵线搭桥。

（六）结合民族地区实际，加大藏区农牧区政策扶贫力度

针对少数民族地区、边远高山贫困地区等重点区域扶贫工作，对基层干部群众反映的政策实施过程中出现的问题，要引起重视，相关部门要结合藏区农牧区实际，认真组织调查研究，配套相应特殊政策，加大政策扶贫力度。

［1］庄天慧，陈光燕，蓝红星.精准扶贫主体行为逻辑与作用机制研究［J］.广西民族研究，2015，（6）：138-146.

［2］汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫［J］.贵州社会科学，2015，（5）：147-150.

［3］李宏.关于西藏和四省藏区精准扶贫精准脱贫的思考［J］.西藏发展论坛，2015，（6）：45-49.

（责任编辑：管仲）

陈凌珠（1992-），女，浙江海宁人，硕士研究生，研究方向：农村反贫困、农业经济。