当前落实高校办学自主权的困境与对策

张宝根

(肇庆学院教务处,广东 肇庆 526061)



当前落实高校办学自主权的困境与对策

张宝根

(肇庆学院教务处,广东 肇庆 526061)

[摘要]扩大高校办学自主权是当前高等教育改革的核心问题，也是推进高校治理体系和治理能力现代化的内在需求。当前，高校管理模式官僚化、自主办学偏离学术自治的根基、党政权责不明晰、学术权力行政化、缺乏民主决策和监督机制等问题，严重阻碍了我国高校办学自主权的落实。建议政府简政放权，建立科学的自主办学与政府管控的协调机制；完善高校顶层设计制度，划清不同权力主体之间的权责界限，构建分权治理模式，并引进高校外部治理力量，扩大高校的民主管理权。

[关键词]高校办学自主权政府权责界限分权治理

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.03.003

扩大高校办学自主权是当前高等教育改革的热点问题，是推进高校治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是我国高等教育改革发展不可逆转的趋势。教育部2015年的重点工作之一就是转变政府职能和简政放权，全面推进、落实高等教育“管办评分离”，构建“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的教育发展新格局。当前，围绕高校办学自主权存在的困境，如明晰政府、高校党政职能的边界，在学术权力和学术自治的落实与运行、加强高校自主办学民主决策和监督等问题上，仍然存在着很大的争议。因此，对这些热点问题有必要进一步探究，以明确改革方向。

一、当前落实高校办学自主权的困境

(一)政府管理官僚化

由于特殊的历史背景，我国高校与政府之间的关系一直呈现为国家控制模式，高等教育在政府集中控制和行政约束的制度环境中运行，通过等级结构(各级政府或部门)由上而下进行垂直领导[1]。高校的行政级别可分为部级、厅级和局级等，是国家行政体系在高教系统的一种延伸。目前，我国高校内部管理模式套用政府的行政管理模式，高校内部设置了与政府机关相似的管理机构；各高校校长由政府直接任命或者认可后委任，并在其行政管理过程中充当行政长官；高校内的行政权力主体对校长负责，各行政部门的设置体现了科层化的管理模式。这种科层官僚化管理模式的最大特征，是能够强化高校内部的主体权力向行政系统倾斜。不可否认，这种管理模式在我国高等教育发展历程中起到过积极的作用，能够迅速落实国家的教育方针，效率极高，体现出集权优势。但随着我国高等教育大众化进程的加速、高校“象牙塔”地位的不断衰落、高等教育“管办评分离”改革的推进，高校内部的各种问题日益凸显。最大的问题是高校学术事务决策权不能真正落实到学术主体的手中，往往向上层行政管理组织倾斜，抑制了基层学术主体的创造性，导致不同学院、学科间的孤立。另外，这种官僚化的管理模式还容易滋生官本位思想，导致教育腐败，使学术从业人员迷失自我。笔者认为，学校成为政府机关序列中的“官僚化”层级是高校办学自主权难以落实的根源[2]。

(二)高校内部党政权责不清

建国初期，我国政府对高校采取统一管理的模式，高校成为政府部门的延伸。在这种管理体制的影响下，政府管得的过多、过死，导致高校缺乏办学自主权，高校内的学术发展受到严重阻碍。1978年以后，受改革开放的影响，政府对高校的管理不再关注微观层面，而是逐步依据相关法律法规、公共政策向宏观管理转变，但目前高校内部的政治权力、学术权力与行政权力之间的职责、界限仍模糊不清。尽管我国1998年颁布的《高等教育法》在高校办学自主权方面有所突破，但也仅止于文本，并没有得到真正落实。当权力机构存在复杂性和模糊性时，必然导致权力交织和冲突[3]。我国高校现行的党委领导下的校长负责制，其所设置的两套领导班子成员中存在着相互交叉的现象，如高校校长担任党委副书记，党委书记往往又是常务副校长，甚者一些党委领导既有教授身份，又兼任学术委员会的主要领导。多重身份必然导致角色冲突，模糊了党政领导的职权界限。

(三)高校学术权力行政化

高校学术权力行政化已成为国内高校的一种普遍现象。我国高等教育由于先天缺乏良好的学术自由基因，加上行政权力的不断蚕食，致使高校自主办学“先天基因不足，后天发育不良”的弊端愈发明显。当前，各高校教师的聘用、职称评定，各种级别课题的申报与立项，各类人才的引进等各种学术事务工作多由行政人员参与，并逐渐成为决策的主导力量；教师、科研人员的学术工作更多地需要服从行政权力的安排；学术委员会成员往往不是由学术群体推选，甚至由行政领导直接任命。行政职务和学术职务交织在一起，特别是在当前行政权力在高校内部治理结构中占绝对优势的背景下，易引起高校内部学术资源分配不公等现象。

(四)高校办学偏离了学术自治的根基

在我国，高校办学自主权是一个舶来品，是对西方高校自治的移值。在市场经济语境下探讨高等教育改革，往往会忽视现实社会背景的影响。现实中，我国高校办学自主权受制于外在力量，被定位为一种“政治工具”。正是这种工具主义思维的存在，使我国高校在办学过程中偏离了学术自治的根基，甚至使不少办学者把高校办学自主权理解为高校内部的行政管理权。在政府管理模式的影响下，高校内部行政权力泛化，成为主导高校发展的核心力量，将学术权力边缘化，阻碍了高校的良性发展[4]。

(五)缺乏民主决策和监督机制

由于当前我国高校内部权力过多地倾向于行政群体，学术群体很难真正参与到高校的各种事务管理当中，民主决策通常只是纸上谈兵，并没有真正落实，导致反馈机制无法发挥应有的作用。

权力的分散和相互制约是高校民主决策的应有之义，但我国高校权力运行机制呈模糊性特征，无法形成平衡与制约的和谐状态，从而不能体现民主管理的内生性。从理论架构上来看，我国高校内部权力构成体系主要包括横向上的学术、行政和政治权力以及纵向上的决策、执行和监督权力。其中的每一种权力都有独特的价值和功能，应和谐共存、有效制衡。但从我国高校权力运行的实际来看，权力分配明显不均衡：决策权和执行权往往是两套班子一套人马，党政不分；政治权力与行政权力较之于学术权力，处于绝对优位，学术权力应有的民主参与和监督权被取代[5]，难以体现集体领导、民主集中与个人分工负责相结合的治理原则。高校固有的学术本质决定了教师、学术人员应无条件地参与到学校各项事务的管理与决策中，尤其是对于学术事务的主导性作用。

较之于西方发达国家，我国公民缺乏对高校进行民主监督的意识。公民大众应该是高等教育的实际委托者，有权利和义务对高等教育的发展进行监督，这是传统契约精神的天然延伸，但民主监督意识的缺乏和体制机制的障碍使得我国绝大部分公民无缘于高校实际管理。

总之，目前我国高校学术权力不断受到党政权力挤压而衰微，空间大大缩小。权力的本质属性在于其无限扩张性，高校内各权力主体之间的冲突是一种零和博弈，各权力主体都试图使用有限资源来获取最大的利益，造成权力价值的对立。各权力主体之间的矛盾不仅使他们在潜意识里彼此排斥、在工作中消极配合，而且会进一步加剧高校学术机构的衙门化。

二、落实高校办学自主权的策略

(一)改变政府角色

当前我国政府对高校的管理依然存在权力界限不清的缺位和越位现象[6]。为转变政府职能，应做到以下两点：一是突出协同创新理念，强化以协作为核心的政校关系。从高校诞生之日起，高校维护其办学自主权与政府想把高校变成其附庸的矛盾就没停止过：政府习惯通过行政、立法和财政等手段控制高校的自主发展，而高校则从学术本位的价值观念出发，认为自身应在培养人才、服务社会经济发展、开展科学研究的过程中具有自主权，尽可能地扩大独立性。古今中外的高校发展经验表明，要将高校培养人才、科学研究、服务经济发展的职能最大化，就必须让高校按照学术的规律独立运转，而高校自治的前提则是离不开政府与社会的监督以及财政支持。因此，政府与高校只有建立起良性的互动关系，才能化解矛盾，形成各自充分发展的合力。建立这种和谐关系的前提是要确保高校成为独立的法人实体，其办学理念和价值的追求不单纯是政府“让渡”的，更不应该在服从政府强制管理和领导的过程中被掩盖；政府同样应该将自身的管理目标同高校的办学理念进行高度耦合，采取趋于彼此合作的发展机制，从而达到共赢的平衡点。二是建立健全相关法律法规，提高高校行使自主权的有效性。就我国高校而言，办学自主权是通过教育法授予的。透视我国高等教育相关法规，其立法内容体现出了浓厚的国家本位理念，表现出浓厚的“政治工具”色彩，对政府管理高校的权限范围很少详细规定，给政府权力的过度膨胀以机会，导致政校关系严重失衡，限制了高校的良性发展。因此，应当以平权型和建立良好互动的政校关系为立法前提，以法律条文形式规定政府对于高校的职责，并确立高校应享有的自主权。

(二)建立科学的协调机制

对于政府教育部门下放的权力，高校要以法人的身份予以合理运用，并接受相关行政机构和社会大众的监督与协调。在较长的一段时期内，我国政府和高校的关系一直是一种领导和被领导的关系，导致教育部行政门的放权存在“一放就乱，一乱就收，一收就死”的不良现象，表明高校办学自主权与政府管理权的良心循环缺乏一套科学的、行之有效的协调机制。因此，高校在享有办学自主权时要坚持正确的价值取向，敢于担当并不断地进行自我规范、管理。当高校行使办学自主权偏离正常轨道时，政府应予以及时的引导和协调，而不是简单地收权。

(三)完善高校顶层设计

党委领导下的校长负责制是我国高等教育的特色，其核心在于构建合理的内部治理结构，明确、协调不同权力主体之间的关系，划清不同权力主体之间的权责界限。因此，在进行高校顶层设计时应做到以下两点：一是找到政治权力与自主办学权力之间的平衡点，使之达到动态的平衡状态。我国高等教育管理实践证明，过度强调高校的办学自主权，会弱化党和国家对高校的领导，甚者可能会导致高校的办学目标与社会主义发展方向背道而驰。如果过多强调政治权力，会导致高校自主办学权大打折扣。因此，要优化高校内部治理结构，建立规范的规章管理制度，对党政领导部门的职能定位、权力界限等做出明确规定。二是建立专家决策制度，让学术权力登堂入室。高校行政权力和学术权力都有其存在的合理性。学术权力的核心主体是学术人员，他们对具体学术事务享有决策权；行政人员是行政事务的主体，主要为学术主体提供相关服务，但现实情况是一些高校的行政权力拥有学术活动的管理权。因此，高校急需建立起专家决策制度，明确学术主体的权力和地位，强化行政系统的服务意识。

(四)构建分权治理模式

众所周知，西方的高校起源于学者自由结社、自由教学的自治行会组织，从其诞生之日起就具备自治的特点，学术权力一直发挥着重要的作用。中国高校自主办学的情况则截然相反，中国高校不是一种行会性质的自治组织，而是用来抵御外来侵略的“政治工具”，更多的是为了培养国家所需的特殊人才。简而言之，中国高校自从产生之时起就和国家、政府有着隶属关系，政府是高校的出资者和管理者，高校要为政府服务，高校的权力更多地需要政府赋予，从而导致我国高校中的学术权力一直受挤压、限制，并没有真正成为高校的核心主体权力。改变这种状况要做到以下三点：一是要进一步强化教授治学的核心理念。教授治学的终极目的是打破行政主导的僵化氛围，促进学术自由、进步。服务社会、培养人才、科学研究是高校的职能，高校的存在价值不应为政府、行政官员的意志所决定，而应与国家兴衰、社会进步、知识创新、学术繁荣息息相关。二是建立教授治学的权力机制，强化学术人员的学术权力。教授治学越来越得到广大高校工作者和公民的高度认可，核心致因之一是当前学术主体的权力被严重边缘化，行政权力的过分强势使学术权力存在感极低。实行教授治学能协调高校内部各个组织机之间、外部社会大众以及主管部门的关系，故而政府应给予教授治学真正的体制和机制保障。教授治学应体现为将学术事务的决策权归还给学术主体，如教学科研政策的制定、教学科研目标规划的确定、教育评估、学位授予、学科建设和课程设置等方面的权力都应包含在教授治学的范围之内[7]。除此之外，各高校要建立、健全学术委员会管理制度，选拔资深教授和学者加入，最大限度地减少行政领导人员在学术委员会中的占比，从而最大限度地限制行政权力的过度干预。三是加强高校内部行政管理的专业化建设。高等教育大众化急需加强高校行政人员专业化建设。行政管理主体要不断更新观念，与时俱进，摒弃固有的以行政理念决策学术事务的做法；行政主体权力的行使应当为学术服务，应围绕着学术管理的要求，对学术组织的规划、工作做出高效率的协调和辅佐，并能够对偏离学术价值的学术行为及时予以矫正。

(五)引进外部治理力量

在我国市场经济不断发展、成熟的当下，高等教育管理体制只有不断地融入市场，按照管、办、评分离的管理理念进行治理结构优化，才能顺应我国高等教育普及化和利益多元化的发展趋势，才能更充分地发高校的职能。要形成政府管学、高校办学、社会监督三位一体的格局，需要做到以下两点：一是高校办学经费渠道多元化，提升高校的自主办学能力。高等教育财政的发展受国家经济发展现状的制约，反过来，国家经济的发展程度同样对高等教育起到极大的促进作用，高等教育财政投入的多寡直接影响高等教育的生存和发展。由于受国家体制和计划经济的影响，政府资金投入成为我国高校的主要经费来源，这使高校必然受制于政府的“控制”。在我国高等教育大众化、普及化的进程中，高等教育规模不断扩张和政府高校教育经费投入不足的矛盾日益凸显。因此，未来的高等教育经费筹集必定走多元化之路。美国、德国、日本、英国这些当今高等教育强国的教育经费筹集方式上无疑可以给我国很大启示。美、德、日、英等国的政府投入都超过其GDP的5.1%，而我国政府教育投入经费刚刚实现4%的目标。另外，高教发达国家的高校都有共同的融资渠道，通过校企合作、国际教育服务合作、教育福利彩票、教育保险、教育公债、教育信托等多种方式筹集高等教育经费。如在英美等国家中，社会捐助是筹集高等教育经费的主要方式之一，剑桥、哈佛等一些知名高校二级学院的经费主要来自社会捐助。我国高等教育可以借鉴这些发达国家的做法，构建个人、企业和社会捐助等多元化的经费筹集模式。二是强化社会各界对高校办学的监督作用。强化社会对高校办学的监督是预防高校权力泛化、滥用的有效方式之一[8]。社会大众是高等教育发展的受益者，也是高校赖以生存的根本，对高校的发展和运行具有监督权。美国高等教育除具备竞争性、多样性和规模化等特征外，更具完善、成熟的社会参与机制。因此，在我国转变政府职能、扩大高校办学自主权的语境下，高校同样需要规范其法人特征，强化社会监督，加强办学的自律性；以市场经济为导向，高度关注高校和社会各领域的内在联系，建立、完善社会评价体系。虽然目前国内成立了许多专业化的评估组织，但学术性、行业型的评估认证机构非常少，需要引起相关部门的重视。

参考文献：

[1]祁占勇.落实与扩大高校办学自主权的三维坐标——高校与政府、社会关系的重塑及内部治理结构的完善[J].高等教育研究，2013(05):27.

[2]戚务念.高校行政化归因与出路借鉴:组织社会学的分析[J].教育学术月刊，2011(2):49-53.

[3]杨克瑞.中国高校的权力结构与监督模式[J].高校教育研究，2010(2):85-87.

[4]钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J].中国高等教育，2010(9)：4-7.

[5]刘松年.论大学内部治理结构中的民主管理[J].国家教育行政学院学报，2013(06)：57-61.

[6]彭鸿.中国高校自主权的发展历程、问题及对策研究[D].南京航空航天大学，2013.

[7]苟朝莉.大学治理模式的理性思辨:“教授治校”与“教授治学”[J].国家教育行政学院学报，2013(04):10-14.

[8]许慧清.大学外部治理视野中的社会监督[J].中国高教研究，2013(01):82-85.

(责任编辑：刘新才)

The Dilemma and Countermeasures of Implementing Running schools Autonomic Power in Colleges and Universities

Zhang Baogen

(ZhaoqingCollege,Zhaoqing,Guangdong526061,China)

Abstract：It is the core issue of higher education reform to expand the autonomy of running colleges and universities, which also is the inner demand of promoting the modernization of university governance system and governance capacity.At present, university management bureaucracy model, independent school deviating from the foundation of academic autonomy, unclear relationship between party and government responsibilities, academic administrative power, lack of democratic decision-making and supervision mechanism seriously and other problems hinder China’s colleges and universities running a school independently.This context suggests that the government should strengthen the decentralization process, fully implement the autonomic and establish a scientific coordination mechanism between university and the tube.At the same time, universities should improve top system design, draw a clear division of responsibilities between different subjects of power, build the governance mode of separation between professors and administrators, add external governance power and expand the democratic management in colleges and universities.

Key words:colleges and universities; government; the autonomic power of running colleges and universities

[中图分类号]G640

[文献标识码]A

[文章编号]1005-5843(2016)03-0011-05

[作者简介]张宝根(1983-)，男，江西吉安人，肇庆学院教务处讲师；研究方向：高等教育管理。

[基金项目]2014年广东省高等教育教改项目“肇庆学院通识教育课程改革的探索与实践”(项目编号：GDJG20141246)。

[收稿日期]2015-09-107