捍卫《土地利用总体规划》的法律地位严格耕地用途管制

张丽萍

摘 要：土地是宝贵的不可再生资源，更是人类的生存之本、立国之基。我国人多地少，特别是人均耕地面积非常小。随着经济的快速发展，人地矛盾进一步加剧，《土地利用总体规划》的主要作用是协调人地矛盾。只有坚定执行科学、合理的《土地利用总体规划》，严格用途管制，才能实现社会的健康、可持续发展。因此，就《土地利用总体规划》与耕地用途管制的关系进行了论述。

关键词：耕地；土地制度；土地容积率；土地利用率

中图分类号：F301.24 文献标识码：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.03.037

土地是一切生产和一切存在的源泉。人类社会的发展离不开土地，没有土地也就没有人类。此外，人类也改造了土地，通过人类的干预，土地的质量和被利用方式在不断变化。制订科学准确、合理的《土地利用总体规划》（下简称《规划》）可使各类土地的利用最优化，从而保证土地资源的可持续利用。因此，政府部门十分重视耕地保护问题，国务院颁发的《基本农田保护条例》《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中明确提出，应按照“耕地总量动态平衡”的原则修编《规划》，实施以“土地用途管制”制度为核心的规划审查、审批制度。制定这些措施的目的是为了保护耕地，保护人类的生命线。

1 尊重“土地用途管制”的法律地位

“土地用途管制”的主要目的是管制耕地向非耕地，特别是向非农建设用地的转换，从而保护耕地。这是在“基本农田保护”措施不奏效，依然出现耕地面积减少，特别是城郊肥沃农田减少的情况下，保护耕地的又一措施。“土地用途管制”已启用30年，当今世界的任何国家，无论其实行什么样的土地制度，都启用了“土地用途管制”。实施“土地用途管制”，就是实行土地利用规划控制，自上而下逐级控制，以制约土地供给、引导需求，即按土地利用规划确定的用途控制用地。在我国，《规划》具有控制土地用途的法律效应，是土地发展权的实际分配，实质上属于空间规划，不仅要管理土地发展的方向、指标，还要管理土地的空间、位置。《规划》的作用是根据国民经济发展中各业对土地的需求和土地资源情况，通过综合平衡，确定土地用途，各行业的用地指标、用地面积和平面分布情况。

在现实生活中，由于建设用地需求日益增加，各行业用地与保护资源耕地的矛盾、计划经济的困扰等导致《规划》起不到应有的作用，常由于地方政府“搞建设，发展经济”的政策而急于招商引资，随意改变《规划》，随意确定的土地用途，各行业的用地指标、用地面积和平面分布，加之规划管理引导、执法监督的力度较小，导致《规划》的可操作性和实施效果大打折扣。因此，编制《规划》时，必须保证《规划》的权威性，任何部门及领导不可在未经法律程序许可的前提下改变土地的用途，并广泛宣传《规划》的作用和法律地位；否则，无论再提什么样的新口号，也起不到保护耕地的作用。

2 维持耕地总量的动态平衡

以往，各级政府、各个地区的《规划》的通病是未考虑建设用地的前景，从而无法满足新建项目的用地要求，规划结果常导致耕地面积减少。出现这样问题的原因是在制订《规划》目标时，未满足保证耕地总量平衡的要求。因此，出现了国家三令五申保护耕地，但耕地面积仍然在不断减少的局面。从而保护耕地的根本意义看，符合规划的非农建设的占用耕地必须实行占补平衡，从而从根本上实现耕地的总量不减少、质量不降低。这一思路已经比《基本农田保护条例》前进了一步。只有以耕地总量动态平衡为目标来制订《规划》，才能从根本上保持农业综合生产发展能力，才能提供全额保护耕地的保障；只有将《规划》的龙头作用落到实处，真正做到依规划批地，按规划供地，以规划查地，才能切实保护耕地。

3 开源节流

保持耕地总量动态平衡的2条必然途径，即控制非农建设用地占用耕地和开发后备土地资源。简而言之，即开源节流。因此，耕地总量动态平衡条件下的《规划》思路必须围绕着开源节流展开。

3.1 盘活用好建设存量土地

目前，在我国的城镇和农村居民点中，部分农村普遍存在未严格按照城乡建设规划随意建房，建筑结构布局散乱，土地利用率、容积率低，少批多占和“一户多宅”的情况。盘活用好这些存量土地，节约利用城镇土地和农村宅基地，鼓励城镇低效用地、增容改造和深度开发，推广各类建设节地技术和模式，可切实提高农村土地利用率和容积率。

3.2 建设用地尽量利用非耕地

除了利用存量建设用地外，在某些地区，经济建设仍会占用其他土地。土地资源具有多用途性，一种土地利用也可由不同的土地资源类型来满足。一般而言，耕地对土地条件或土地质量的要求最高。总而言之，目前，我国适宜开垦的土地已所剩无几了。因此，应尽量保护现有耕地，建设用地尽量使用非耕地，确实需要占用耕地的，应要按规定进行表土剥离工作，从而增强耕地保障，提升用地效率。

3.3 做好土地预测，开发后备耕地资源

今后的非农建设离不开耕地。因此，为了保证耕地的动态平衡，必须走开发、整理和复垦的道路。但我国的后备耕地资源不充分，且质量不高。根据全国后备土地资源调查结果，我国还有2亿多亩的农荒地可辟为耕地。但这些土地集中分布在干旱的新疆、内蒙和易涝的三江平原、松嫩平原。要想达到开发后备土地资源与保护生态环境的双重目的非常困难。当为了保持耕地总量平衡而开发后备土地资源时，应尽量选择开垦难度小、开垦后不易发生土地资源退化和生态环境破坏的后备土地资源。因此，制订《规划》时，要搞好耕地开发规划、土地保护规划这两项专题研究，避免因开垦而引发土地资源退化和破坏生态环境。

搞好后备耕地资源开发规划的基础是有效开展土地资源评价。应充分利用土地资源详查、土壤普查等的结果，分析影响耕地等级的气候、地形、水利、土壤等因素，对耕地进行适宜性评价和分等级，并分析应采取哪些基本农田建设和地力培肥措施。

4 健全机构，运用现代科学信息技术

如果已制订了科学、合理的规划，却未得到强有力的执行，则是在浪费时间、劳力和金钱。为了确保《规划》得到高效实施，并与非法占用耕地和破坏耕地的行为作斗争，必须严格监督，由各级机构保障规划的有效执行。目前，人工管理的模式已无法很好地满足需求，因此，要充分运用GIS技术（地理信息系统）预测需求土地量，充分运用测绘地理信息，构建用地信息图，从而加强《规划》动态管理，提高《规划》管理水平，使《规划》既有刚性，又有弹性，保证所编制的《规划》在市场经济条件下对经济发展有指导和约束作用。

参考文献

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〔编辑：张思楠〕