政权和治权视野中协商民主的中国空间——以自由民主为比较对象

白云锋

（中南财经政法大学　法学院，湖北　武汉　430073）

政权和治权视野中协商民主的中国空间——以自由民主为比较对象

白云锋

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

20世纪90年代，协商民主以超越自由民主的姿态而显于西方政治思想界。在政权与治权的视野中，相比把政权民主放在前提性地位的自由民主，协商民主更加注重权力在具体行使过程中形式上开放公民参与，实质上融入协商理性，本质上是一种治权民主。综合西方自由民主的生存困境、协商民主的新生特点以及中国民主政治发展的本土资源，重构民主建设的中国路径成为可能。自由民主不是协商民主的必经之路，协商民主先行有理论支撑、实践经验，更有制度空间。自由民主也并非与协商民主泾渭分明，两者的良性互动可实现中华民族对于自身民主命运的主动把握。

政权；治权；自由民主；协商民主

一、政权和治权

政权和治权的划分滥觞于孙中山先生的“权能分别说”。在《三民主义——民权主义》第六讲中，孙中山先生对政权和治权作了如下阐释：“政治之中，包含有两个力量：一个是政权，一个是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。”［1］

另外，哲学家牟宗三先生在其《政道与治道》一书中也采取了政权与治权的进路，展开对中国传统政治哲学的研究。其认为，“政道是相应政权而言，治道是相应治权而言。中国在以前于治道，已进至最高的自觉境界，而政道则始终无进展。”［2］

当代少数学者也以此为研究视角来研究政治学和法学的问题。《当代中国民主政治的法治化——以政权与治权为视角进行考察》一文中，作者认为：“政权一词不仅要说明国家机关所体现出的统治权力最终由谁掌握，而且要解决从什么地方寻求政治统治的正统性问题。”“治权一词就意味着统治、治理国家和社会公共事务的权力，具体地讲就是指各种国家机关的权力。其实质是国家机关的权力具体由谁行使、如何行使的问题。”［3］41

具体而言，在一个政府之中，会存在两种特点不同，可以区别开来的权力。一个叫做政权，一个叫做治权。政府如何建立？让人民接受管理或服务的力量来自于哪里？是世袭，是征服还是选举？这些是政权要回答的问题。而成立的政府，其权力具体如何分配？其决策具体怎么做出？是个人独断，是内部指令还是民官共商？这些则是治权要回答的问题。质言之，政权乃是确立国家权力的归属问题，治权则是明确权力具体如何行使的问题。在现代民主政治的发展中，政权主要涉及政府如何选举产生，治权则主要涉及人民选举产生的政府的权力具体如何行使。

二、政权和治权视角中的自由民主

（一）自由民主的发展

自由主义民主是自由主义与民主相结合的产物，其思想萌芽于文艺复兴时期［4］，其制度生根得益于近代资产阶级启蒙思想家的理论阐发与资产阶级反封建革命实践的双重推动。不同时期的代表人物有洛克、密尔、潘恩和熊彼特等人。自由民主理论的发展历程主要可以分为两个阶段：18、19世纪的人民民主理论和20世纪的精英民主理论。其核心思想是强调人民的意志是政治权力合法性的来源，民主的宗旨在于保障个人自由的实现。“自由主义民主理论建立在个人权利、自由竞争的市场经济和国家与社会的分离三大基石之上，是以政治平等、法治、分权与制衡为基本原则，以代议制民主为主导模式的一种有关国家权力的恰当范围与限度的政治理论。”［5］自由民主以代议制民主为实现形式，故常又直接被称为代议制民主。

（二）政权和治权视角下的自由民主

在几百年的历史发展中，自由民主理论并非一成不变，但不论是初期的自由主义民主还是发展为熊彼特时期所谓的竞争性自由主义民主，“其以宪政民主来保障个人权利的思想始终没有改变。也正是这一点体现了西方自由民主理论的价值真谛，使之具有进步的意义。”［6］

具体而言，为了达到保障个人权利的目的，自由民主在政权的制度架构上选择了代议制，以兹确保权力来源上的民主。在治权的制度建构上则选择了三权制衡以及其他下位的如听证、陪审团判案等更为具体的形式，以兹确保权力行使上的民主。而在这两者的价值序位上，政权民主是要先于治权民主的。因为无权力来源上的民主当然也就没有权力行使上的民主。近现代资产阶级民主国家，与以往任何国家的首要不同点即在于其实现了或欲实现广泛的政权民主。如果没有这一点，其将与以往任何国家没有本质差异。其必须确保这个首要不同点作为核心区别点而长久存在。为此，西方的民主理论与实践都无不强调公民选举权等政治权利的基本性与重要性，强调立法机关的民意代表性。所有的强调无非是为了确保人民的意志始终作为国家权力正当性的来源。

可以说，无政权上的人民性，三权分立不是建立在至少有一个机关是民意代表机关的基础上，无论三权如何制衡，其也不能被称为资产阶级民主国家。西方的自由主义的民主，首要重视的是实现政权民主。政权民主是治权民主的前提和基础，政权民主与否是一个性质问题，治权民主与否是一个程度问题。有了政权民主，才有进一步的治权民主，才有民主继续推进下去的必要性与可能性。

当然，这并不是说自由民主并不重视治权上的民主，而是表明自由民主必须先确保国家权力来源上的民主，才能进而谈论权力具体行使上的民主。“治权虽然由政权所决定，但其结构及运行状况却会对政权产生重大的影响：良好的治权结构和运行有助于政权的巩固，而不良的治权结构和运行则不利于政权的巩固，甚至会使政权受到颠覆。”［3］42

（三）自由民主发展路径的反思及重构

民主一词并非舶来品［7］，但是以近现代宪政理念之一的角色而出现的民主的确来源于西方。从鸦片战争西方列强叩开晚清中国国门始，经戊戌变法、辛亥革命、新文化运动等实践推进，民主观念逐步在中国普及开来。正由于我们关于民主模样的最初印象来自于西方，我们便不假反思地接受了这种先政权民主再治权民主的自由民主的发展路径。无西方不民主，无民主不自由。进而在西方的协商民主以反思、超越的姿态修补、取代自由民主之时，便认为发展协商民主必须以成熟的选举民主为依托，进而把实现以政权民主为首要特色的自由民主作为推进中国的民主政治理想的“必经之路”。［8］

从逻辑上说确实如此——没有权力来源上的民主当然也就没有权力行使上的民主。但这里面可能存在的认识误区是，协商民主对代议制民主完善与超越的产生背景并不决定发展协商民主必须以成熟的代议制民主为基础。且逻辑上的正确也并不一定等于实践中的可行。中国民主的发展有自己独特的环境，一味去强调必须先向西方的代议制民主靠近，是否会延缓整个民主建设的进程？民主的中国路径是否只能这样选择？这些问题值得每个人思考。

相比把选举民主放在前提性地位的自由民主，协商民主更加注重权力在具体行使过程中形式上开放公民参与、实质上纳入协商理性。它不仅是一种决策形式、还是一种治理形式和社团或政府形式。［9］55“不问统治权力来源这个最基本的问题，只关心立法和公共决策等领域是否民主的问题，协商民主实际上是一种‘治权的民主’”。［10］

本文认为，综合西方自由民主现时的多重生存困境、协商民主的新生特点以及中国发展协商民主的政治实践经验与空间环境，采取逆向思维，重构民主发展的逻辑：在不放弃推进代议制民主建设的背景下，先通过协商民主逐步实现治权民主，在这样一个过程中不自觉地形成一种由基层到上层，由治理形式到政权实质的倒逼民主的民主政治氛围，由此推进政权民主的改革，在中国政治的预设前提下更具比较优势。如此，可以绕开当前在政权民主问题上是西方化还是本土化的纠结，在协商民主的发展中反作用于自由民主，进而在协商民主与自由民主的良性互动而不是恶性循环之中实现民主政治的跨越式发展。

三、自由民主的生存困境

（一）自由民主的理论困境

1.偏好转换：对偏好聚合的超越

现代社会中，自由主义的核心原则是基于这样的假设：个人受自我利益而不是任何公共利益观念的驱动，他们是自身利益的最好法官。因此，自由政治是各种利益在决策前根据中立的宪法原则的融合与聚合。［11］通过代议制实现的自由民主强调的就是这样一种偏好聚合，其主张每个人都有基于个人利益的固有偏好，民主程序就是把各方的利益偏好简单地聚集起来，通过少数服从多数的原则，完成多数偏好对少数偏好的扼杀。但这存在的一个问题是：有时候，多数偏好并不一定就意味着真理。

协商民主正是意识到自由民主的这一弊端，于20世纪80年代，在批判与修正自由民主的背景下发展起来。“协商民主意味着政治共同体中自由、平等的公民，通过参与政治过程，提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。”［9］54显然在这一点上，协商民主具有对自由民主的超越。

2.精英民主下自由民主越来越不自由

从洛克、孟德斯鸠到密尔、托克维尔再到莫斯卡、帕累托和米切尔斯最后到熊彼特。在协商民主产生之前，西方自由民主理论已经经历了由建立时的笃信到发展后的反思。

密尔和托克维尔最早意识到民主可能带来的“多数暴政”。意大利的莫斯卡、帕累托和德国的米切尔斯作为早期的精英民主论者，都对传统的民主理论提出了批评，认为大多数人统治的民主只是一种虚构出来的神话，一切政治统治都是少数人对多数人的统治，民主政治也不例外。奥地利的熊彼特是20世纪精英民主论的最主要的代表。在他看来，民主不是人民的统治，而是政治家的统治，是政治精英的统治；民主仅仅意味着把政府的权力交给那些获得最多选票的政治精英。［12］

理论在对现实的总结中完成对实践的指导。理论界的这些变化实际上是实践中，当自由民主不断发展形成了职业化的代表团体后，选举逐渐成为了同属“精英们”的党派间互相竞争以取得国家权力的游戏。自由民主由人民民主变成了精英民主后实质上变的越来越不自由了。虽然从短期来讲，由于横向制衡机制的存在，这并不一定会导致“精英们”的决策违背民意。但这样却会使选民越来越失去政治参与的效能感，人们对政治生活会逐渐变得冷漠。如果陷入到这样的恶性循环之中，从长期来看，这无疑会降低精英们做政治决策时的民意忠诚度。

（二）自由民主的实践困境

相比协商民主，自由民主有两个重要特征，其一是强调个人自由在政治生活中的完整表达，即偏好聚合；其二是这种对于自由诉求的表达主要发生于选举过程，并最终通过代议制来实现。其首要强调的选举民主并不含摄整个权力产生、行使及救济的过程，即这种民主是一种间接民主，并且具有局部民主的倾向。自由民主的这些特征放在资产阶级推翻封建专制的历史语境之中，其都是具有进步意义的，但在经过几百年不断地发展之后，自由民主的这些曾经的进步并没有完全经受住实践的检验。

1.偏好聚合下的暴政

如前所述，多数偏好并不一定意味着真理。单纯的强调偏好聚合，抑制公民固有的公共理性因子，无视公共理性的道德教化作用，当社会出于集体无意识的状态，没有理性引导的偏好可能会产生不可抑制的非理性后果。比如按照选举程序而获得合法性的希特勒政府的登台，便显露出通过自由主义民主的程序可能会导致极权主义的后果。

2.局部民主、间接民主下的民主赤字

相对于协商民主，自由民主虽然也有公民参与，但却忽视了公民参与的全程性与直接性。实践中，局部民主、间接民主导致民众越来越成为政治的旁观者，欧美的民主赤字现象尤其是民主“输入”不足的方面便佐证了这一点。

3.自由民主——普适吗？

在民主化第三波民主浪潮下建立起来的亚非拉民主国家中，并没有多少国家发展成为真正的民主国家，而在第二波民主化浪潮下建立的新加坡等国家或地区，秉承“治重于政”的理念，在将自由民主与威权体制的结合中反而完成了民主对本土的适应。这使得自由主义的民主制度的普适性在实践中受到了某些程度的质疑。这启示我们，西方的自由民主深深植根于近现代西方资本主义的政治实践，在中国的现代民主政治建设的进程中，有必要结合我国具体情况进行民主的本土转化。

（三）自由民主本土资源的缺乏

1.竞争性民主之不可能

中国政治基于两大规定性展开：一是社会主义的规定性；二是人民民主的规定性。［13］其制度基础分别是：中国共产党领导和人民代表大会制度。在进行政治体制改革的过程中，这两大规定性是必须要坚持的。

但真正的自由主义民主不仅意味着选举人范围的扩大，还意味着候选主体范围的扩大，而这种扩大到最后必然要求形成多党竞争、政治多元化的的格局。而很显然，这与我国既定的制度基础和价值取向是相矛盾的。“在中国政治发展强调民主的效率、不主张政治多元化的大趋势下，竞争性民主就不可能成为首选价值偏好。这样，未来中国民主政治建设中民主程序的价值偏好就很自然地会趋向协商性民主。”［14］21

2.竞争性民主之不可行

代议制有选民到代表到领导再到决策这样一个过程，民主在这个间接而漫长的实现过程之中其代表性无疑会或多或少出现减损。就算这个过程一路无碍，实现民主也是充满变数。或者说，我们关于民主的功效的高值期待，很大一部分是源于我们有意无意的产生了对西方民主运行结果的代入感。盲目效仿，忽视掉一个制度运行的具体环境而不结合国情民意进行建设性的反思是应该避免的教条主义和犬儒主义的倾向。

自由民主中的选举是与权力制衡制度配套使用的，是与法治相对高度发达的社会背景相融合的，所以选举的民主性在很大程度上就决定了整个政府运转的民主性。可以说西方民主实现的函数中只有一个变量，那就是选举的民主性。

而中国与西方国家除了民主这一巨大的差距外，还存在着另一个巨大的差距，那就是法治。具体到民主的推进上，重点就是公法的法治，公法治的一个主导方面即政府的法治。分析当前存在的贪腐现象，可以看到，深层次的问题并不单在于选举的问题，更在于公法治尚未发达起来。如果说自由民主中选举的目的在于选举出真实而充分的代表了民意的受托人，但我们的症结却在于不论我们的选举是否选出了这样的人，甚至就算选出了这样的人，实现了所谓的政权民主，在代表具体行使公民赋予的权力之时，没有时刻跟随的制度约束，人性都会腐败于权力的诱惑。也即我们的民主有两个变量：权力来源的变量与权力运行的变量。如果没有权力之间的制衡和具体行权时的协商机制与法治意识，就算有选举的民主性，其也将在没有任何后续保障的变数中被稀释殆尽。

据上，竞争性民主目前阻力重重，且远非我们想象般美好。民主并非只能依如此路径发展。

四、协商民主的发展优势

（一）协商民主符合科学的正当性理论

正当性是政治权力的根基，也是法律有效性的来源。权力和暴力的区别，就在于前者是具有正当性的力量，后者是不具有正当性的力量。因此，解决在其指导之下建立起来的政治实践形式的正当性问题是任何的政治理论都必须解答的元问题。

关于正当性的统治形式，马克斯·韦伯在对历史上较为稳定的政治秩序进行研究后提出了传统型、奇理斯玛型和法理型三类流传较广的正当性统治形式。［15］20世纪后半叶关于正当性研究的发展将韦伯从经验出发的视角提出的关于正当性统治的类型归类于经验主义的正当性范式。而基于哈贝马斯的话语伦理和交往行动理论发展出一种新的正当性范式则被称之为程序主义的正当性范式。

最新的关于正当性研究的观点综合了各家学说特别是继承和肯定了哈贝马斯的正当性的程序性转向。认为人类社会至今共存在规范性的、经验性的、基于合法性的和程序性的四种政治统治的正当性范式。规范性的正当性范式认为权力的正当性源于自然或神意；经验性的正当性范式认为权力的正当性源于人民经验性的同意；基于合法性的正当性范式认为权力正当性源于符合实证法的规定；程序性的正当性范式认为权力正当性源于主体间经由充分的程序参与与协商达成的共识。其肯定了程序性的正当性范式符合当今利益多元的社会对民主的功能期待，因为在当今价值多元的社会里要从分歧中形成共识，唯有程序方可担当。［16］作为一种新的民主形态的协商民主，则是与这种关于正当性范式的转向相契合的。因为协商民主的实质即主张经由审慎理性的辩论协商程序以达致一种“辩论的共识”。

（二）协商民主促进公民社会和政权民主的实践

1.主体性到主体间性的转变促进公民社会的形成

从主体性哲学向主体间性哲学的转向是现代西方哲学发展的新阶段。二战以后，西方世界进入一个相对稳定的时期，然而生态环境危机、信仰危机进一步加剧，人的异化现象更为突出。汉娜·阿伦特与哈贝马斯都将现代性危机的核心规定为主体性造成的危机，他们都意识到现代性必须走出抽象主体性。为此，阿伦特选择了复多主体性，哈贝马斯选择了主体间性。［17］哈贝马斯认为，要实现法的事实性与正当性的统一，必须转变近代法哲学的主体性立场，代之以主体间性。将法律理论奠基于交往行为的理论之上，在交往理论的基础上寻找法律合理性的根据。所谓交往行为，是指以言行事的言语行为。通俗的说就是以理服人的行为，它不同于以言取效的策略行为，前者旨在达成共同理解，而后者则意在操控别人。［18］

主体间性哲学先是破除了“人是万物的尺度”这一人的自我中心化结构带来的现代性危机，而后在政治领域通过交往理性在破之后立起了人类社会发展的新的以充分的主体间性为表现形态的协商民主的民主形式。西方主体间性哲学对主体性哲学的超越，促进了西方法治观的更新。［19］当代西方政治哲学中出现的协商民主理论正是主体间性哲学的最好脚注。协商民主把政治的正当性由主体性转向主体间性，对于政治事务广泛开放公众参与以使公民进入政治事务程序之中，进而在事务之中设计供人与人之间横向的理性商谈的程序空间，“发声而不是选票，成为新的赋权方式。”

协商民主的中国化不仅有利于避免我们重蹈西方之覆辙，更重要的意义也许在于，对于一个传统地将政治生活视为“庙堂”之事的共同体而言，它有助于引导我们认识到政治生活不仅是自下而上或自上而下的纵向运作，也不是授权或者委托的一张选票。将政治生活横向切开，你会发现政治生活作为主体之间的交往活动的本质纹理。政治生活不再是通过一张选票达成的对居于“庙堂之高”的代表一方的一次授权，而就是通过一场商谈与共处“江湖之远”的邻居的一个合意。政治不再只是上面的事，也不仅是你我身边的事，而就是你我之间的事。公民社会的培育不再需要冲破民族传统树立的藩篱，而只需将邻里社会的主体间性开放到政治参与之中。

2.对政权民主的反作用

前文已述，本文虽不主张唯西方化：将自由民主视为发展协商民主的“必经之路”，协商民主必须以成熟的自由民主为基础。但也并不激进地完全割裂协商民主与自由民主的关系，只是在具体的民主发展路径上提出不同于传统的建构。先推进协商民主主要是从当下实践可行的角度出发，然而最终要使实践达到一定的高度，对于逻辑的遵循却是不可回避的。

实践深入的收获总会深刻而附有惯性地烙印在人们以后生活中。协商民主对于培育公民社会的内嵌价值一旦通过实践融入到人们以后的思维与活动中，社会的民主氛围必然蔚为大观。任何时代的推断都只是基于对那个时代的认知，任何时代的行动只是基于对那个时代的利益与风险的衡量。当协商民主培育的公民社会裹带着“参与”“对话”和“共识”的民主浪花，拍击自由主义民主之岸时，谁能否认民主之岸能滴水不沾呢？此时，民主就不再是西方或东方的性质问题，而只是怎样适合我国社会主义国情的程度问题。

（三）协商民主的本土资源

1.“和”的传统文化

外国议会里的激烈场面何以没在中国出现？如果民主是以这样一种剑拔弩张的方式实现，其是否适合我们东方文化的民主？这都是被我们忽略的实实在在的问题。民族的发展无法舍弃民族的传统，民族的长远发展更是不能舍弃民族的优秀传统。

中华民族自古就有“和”的文化传统，强调和为贵，主张不同事物在共生中的统一与和谐，非此即彼的对立斗争只能使冲突尖锐化，使矛盾更难消融。“和”的观念作为中国传统文化的精华已深深印刻进中国人的血脉，深深地影响着国人为人处世的方式。在我们进行政治体制改革选择资源分配偏好之时必须考虑这一现实的因素，并加以利用。

“和”思想，体现在政治价值观念上的重要表征即在面对公共利益时弱化个人利益的尖锐表达；面对冲突运用“和”思维通过互相对话、谈判，以及互谅互让来化解。而这正是自由民主与协商民主的一个重要区别：自由民主又称为“竞争性民主”，偏好竞争，而协商民主讲究平等对话，理性协商以致从多元利益中达成共识。这种“以和为核心价值的传统政治文化尽管没有明确承认主体间平等是和的前提，但是，它对多样性和多元化的肯定以及对多元共存和发展的强调，与现代民主政治的基木精神具有一定的契合性，这种文化基础为协商民主政治的确立提供了良好的精神资源和文化背景”。［14］21

2.对于民主价值偏好的现实选择

“基于民主程序的价值偏好，可以将民主政治分为竞争性民主、非竞争性民主与协商性民主。”［14］20实践的可能性是选择民主发展路径的最先需要考虑的因素，中国现在面临的问题是在不得不告别非竞争民主，但又不可能实行竞争民主的改革深水区时期，我们该何去何从——剩下的作为三种偏好之一的协商民主也就成为我们唯一的选择。

在理论上，中国的协商民主虽然并不与西方的协商民主完全对接。但于实践层面，很多具体的实践形式都表现出参与，对话和共识等协商民主的基本特征。这些实践涵盖党政立法、政府决策、企业管理、农村和城市的社区治理等各个方面。可以说在实践上中国的协商民主反而具有先行一步的优势。形而上学者过分强调中国的协商民主并非西方的协商民主，但这是过分强调理论层面而忽视实践层面的论断。“应该避免有意无意地将协商民主仅仅局限于目前的政治协商制度，而排斥其他协商政治实践的倾向。”［20］

如果说当协商仅仅停留于人民政协内部的话，囿于政协在中国政治生活语境下的性质，确实存在着协商民主与政协的政治协商的巨大差异。但当基层出现“温岭模式”等成熟实践；高层在施政纲领中首次明确提出“协商民主”的概念，并将政协协商只是作为其下的一个组成部分，要求全面“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”［21］便表明我们的协商要作为一种民主的价值偏好的地位被确立起来，从而用于指导民主政治的改革与建设。这时的协商便是与作为治权民主的协商民主相统一的民主模式了。

蔡定剑教授不无精当地指出：“公众参与和协商民主理论为什么在西方提出后不久国家领导层就能很快做出积极反映，使其成为中国政治体制改革的一个内容？其中，有很大的政治考量因素。……这种民主是可控和安全的。”［22］这种政治上的认同无疑为协商民主的中国式发展提供了较自由民主更大的政治空间。而这种空间是我国在进行政治体制改革，迈向现代法治国家的过程之中所必须珍视并加以利用的。

需要说明的是，看似是政治前提使协商民主成为了被动的的唯一选项，但是结合对于自由民主价值导向的分析、普适性的疑问，正当性范式的新导向以及中华文化的内在追求等因素，却可以认定，协商民主是我们关于民主建设路径的一次自主选择，是中华民族对于自身民主命运的一次主动把握。

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（责任编辑：徐杰）

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2095-4475（2016）10-0037-06

2015-12-14；

2016-09-28

白云锋（1991— ），男，湖北宜昌人，中南财经政法大学法学院硕士研究生。