地方债高聚和城镇化融资困境背景下的PPP模式思考

吕海运　赵洪进

地方债高聚和城镇化融资困境背景下的PPP模式思考

吕海运赵洪进

未来城镇化建设资金的供小于求使得未来我国城镇化建设面临融资难的问题。而城镇化建设对于改善居民生活环境、助力中国经济发展有着重要意义。从政府各项文件来看，PPP模式成为解决城镇化融资问题、化解传统融资过程中累积的地方债风险的重要武器。本文主要探讨了当前热捧的PPP模式对中国经济的积极作用：解决城镇化融资问题、推进市场配置资源的进程、提高公共产品和服务的供给效率等，以及当前在我国推行PPP模式所存在的问题：市场风险、法律风险、政府信用风险等。最后在此基础上提出了若干建议。

城镇化融资；地方债风险；PPP模式

“纳瑟姆”曲线描述了发达国家城市化进程中大体上所经历的过程。它表明当城镇化水平达到30%而继续上升至70%的区间，是城镇化率上升最快的发展阶段。从国际经验来看，此阶段需要大量的资金投入，合理解决资金投入问题是保持城镇化健康发展的客观必要条件。而根据国家统计局网站数据计算可知，2014年我国城镇化率达到了55%，并且《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：到2020年我国城镇化率将从2013年的53.7%提高到60%，将有1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。由城镇人口增加带来的交通、电力、水利等基础设施建设，以及教育、医疗卫生、养老等公共服务领域的投资需求约为42万亿元。［1］因此，无论是当前还是未来一段时间，我国的城镇化率都将处于上述30%～70%这个对资金有大量需求的区间内。

传统城镇化建设的融资模式是搭建地方政府融资平台，主要形式是城投公司，资金来源主要有三方面：财政收入、土地财政、银行贷款。但受经济新常态和营改增的影响，财政收入增速呈现下滑趋势；土地财政这几年因为成为某些官员获取灰色收入的地带，建楼堂馆所造成资源资金的浪费，遭到老百姓的深恶痛绝；政府过度使用融资平台积聚了大量的地方债风险，地方债被视为中国经济的一大风险点，使得国家对融资平台的信贷政策全面收紧，因此像过去那样依靠财政、土地、政府举债的融资模式难以持续。

由此可知，未来城镇化建设资金的供小于求使得未来我国城镇化建设面临融资难的问题。在这种背景下，建立可持续的城镇化融资机制、化解传统融资过程中累积的地方债风险，助力中国经济转型，是值得研究的重大课题。从政府各项文件来看，PPP模式也将是未来政府大力推广的方向。

一、PPP相关介绍

1.PPP含义

PPP（Public Private Partnership），公私合作伙伴关系，起源于英国。其本质是，公共部门和私营部门共同提供公共产品和服务，最终达到比各方单独行动更高的效率。

PPP有广义狭义之分，广义的PPP是指一切政府和私营部门合作提供公共产品和服务的模式。狭义的PPP是指公共部门与中标私营部门双方组成特殊目的公司，针对特定项目，双方签订特许经营合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。合同中约定一个特许期，在特许期内私营部门可以从经营收益中获取投资回报和偿还债务，期满后特殊目的公司终结并将项目移交给公共部门。基本流程是：政府确定线路；选择社会投资机构；进行项目的可行性研究；签订特许经营协议；成立特许经营公司；落实项目资金；建设、运营和移交。

2.PPP特征

⑴伙伴关系。PPP中，政府和社会资本共同出资，全程参与，体现的是合作关系，双方地位对等。其独特之处是项目目标一致，以最少的资源，实现最多的产品或服务。

⑵利益共享。PPP中需要对私营部门可能的高额利润进行控制，既不允许其在项目执行过程中形成超额利润，也要使作为参与者的私人部门获得相对稳定的投资回报。

⑶风险分担。合作过程中，双方合理分工，优势互补，将整体风险最小化。民营部门会按其相对优势承担建设运营职责，政府更多地发挥监管职能。

二、文献综述

1.国外文献综述

PPP模式起源于国外，对此，国外学者的研究比较成熟。对于PPP模式的推行，Hammami等（2006）认为，当政府遭受沉重债务负担时，PPP模式常常更加普遍地使用；较少的腐败、有效的法律法规等，即良好的制度质量是促进PPP的重要因素。［2］关于PPP模式的效率，美国学者M. A.等（2003）对利比亚首都的黎波里的固体废物处理采用PPP模式前后的成本、员工薪水与绩效作了比较，得到的结论是，采用PPP模式进行固体废物处理能达到以更少的成本获得更大绩效的目标。Moszoro和Gas-iorowski（2008）指出，尽管民营部门投资成本高于公共部门，但参与投资本身可以激励民营机构，让他们获得动力去努力进行技术转移，进而达到项目开发成本下降的目的。

2.国内文献综述

⑴探讨国外PPP项目成功实施的经验及借鉴。张涛涛等（2014）通过总结英美两国以PPP模式建造保障性住房方面的成功经验，明确其中的关键成功因素和权责分配，在此基础上研究我国PPP模式建设保障性住房的战略选择问题。［3］王景森（2014）以加拿大的两个典型项目为例，详细剖析PPP模式在保障房领域的应用，最后总结出了发达国家运用PPP模式提供保障性住房的特点。［4］财政部国际司（2014）根据国际金融公司等国际机构在全球范围内的实践经验，总结出了成功实施PPP项目有三个方面的关键因素：适宜的法律、监管环境和机构能力，公共和私人部门长期融资能力，以及良好的项目设计和风险分担机制。［5］

⑵就PPP模式在具体领域的应用提供建议。刘长宏和沈健荣（2014）在分析了PPP模式在国内外医疗保障领域实践的基础上，分析了我国商业保险公司参与医保项目面临的突出问题，并提出了相应的对策。［6］贾康和孙洁（2014）就如何运用PPP模式提供廉租房和公共租赁房分别提出了相应的建议。［7］孟春等（2014）通过分析常州市餐厨垃圾项目的PPP合作案例，发现PPP合作成功的经验，同时针对各级政府面临的如何解决垃圾处理的可持续发展这一难题，提出了可供借鉴的做法。［8］贾康和王泽彩（2014）在总结归纳外国PPP模式气候融资经验的基础上，深入剖析了我国PPP模式气候融资存在的问题，提出了构建PPP模式气候融资机制的对策建议。［9］

由上可知，对PPP的相关研究，因国外PPP发展较为成熟，国外主要集中在PPP模式效率研究上，而国内起步晚，目前对于PPP的研究主要是探讨国外PPP项目成功实施的经验及借鉴、就PPP模式在具体领域的应用提供建议。对于探讨PPP模式在我国推行过程中所产生的积极作用和存在的问题分析甚少，本文主要是定性分析我国城镇化融资难和地方债风险高聚产生的PPP模式的积极作用和存在的问题。

三、现阶段在我国推行PPP模式的积极作用及存在的问题

1.现阶段在我国推行PPP模式的积极作用

⑴解决城镇化融资问题，降低地方债风险爆发的可能性。2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告显示，地方债和县级财政问题仍突出，债务快速增加与财政收入增速大幅下降的逆向，使偿债能力受到严重的影响，且已经出现局部地区债务的风险。地方债风险高聚问题成为中国经济的一大风险点。PPP模式将社会资本引入公共领域，分流了部分融资责任。因此，PPP模式一定程度上减少了地方政府新增债务量，降低地方债风险爆发可能性。

⑵推进市场配置资源的进程，促进政府职能转变。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，市场从原来的基础作用向决定性作用转变。公共产品和服务的PPP模式，是向市场决定资源配置迈进的鲜明体现，这将对政府投资安排起到很大的影响作用。原因是，以PPP模式开展的项目，要想获得社会资本的投票，必须要有一定的吸引力，比如项目的可行性、满意的投资回报、政府的契约精神。如果没有这些保障，社会资本不会愿意投钱在上面，项目也就无法开展。

PPP模式也促进了政府职能转变，促进有限政府的建立。PPP模式开展的项目，公共部门和社会资本全程参与，从融资到建设到运营，在这个过程当中，一方面社会资本会对政府行为构成一种约束力量，另一方面，利益驱动会使社会资本更积极主动地参与管理，这就降低政府管理成本，减少了政府对微观事务的干预，促使政府把更多的精力用在规划和监管上。

⑶提高公共产品和服务的供给效率。PPP模式不仅是一种融资模式，更是一种管理模式。从社会分工角度看，在PPP项目中，公共部门和民营部门合理分工、优势互补。民营部门更多地负责项目和服务的具体生产与经营，公共部门主要负责项目和服务的发起、标准的制定以及生产经营过程的监督。从行为动机和约束层面来看，作为利益直接相关者，私营部门会更有动力参与到项目的生产和经营过程中，提高项目的质量和服务水平，缩短建设周期。而政府有了合作伙伴，也意味着政府工作有了监督与约束，这克服了政府单独行动存在的效率低下问题。

2.推行PPP模式过程中存在的问题

⑴市场风险，项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。例如福建省泉州市的刺桐大桥，是内地首例BOT项目。它是由泉州市名流路桥公司和政府授权的路桥开发总公司按6：4的出资比例组建项目开发公司投资建设的，特许期是30年，特许期内获得的收益归名流公司所有，期满后无偿转移给国家，1997年1月1日投入运营。这么多年来，泉州市跨越晋江的大桥由2座增加到现在的8座，由收费变成8座中只有刺桐大桥收费，车辆分流给作为项目建设运营方的名流路桥公司的投资回报造成了很大的影响。

⑵法律风险。由于法律法规的修订、颁布、领导人换届等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律对原先签订的PPP项目进行保护。

⑶政治风险。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。

⑷政府信用风险高。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。

四、结语和建议

简单来说，PPP模式是公共产品和服务的市场化。当前，PPP的大力推广是城镇化建设和地方债之间的矛盾倒逼的结果。现阶段在我国推行PPP模式，可以起到三方面的积极作用：解决城镇化融资问题，化解地方债风险；推进市场配置资源的进程，促进政府职能转变；提高公共产品和服务的供给效率。

但是，由于PPP项目在我国应用尚处于探索阶段，经验尚不成熟，在实际运用中也存在一些问题。各种问题归结为一点是：如何吸引社会资本的参与。而要吸引社会资本，关键在于形成稳定的可预期的项目投资回报。

对此本文的建议是：为了降低市场风险，即项目建成运营后，在特许期内，由于市场需求的变化（偏好变化、出现竞争者）导致作为项目建设运营方的私营部门的预期收益发生变化，在公私部门签订协议时，应事先厘定一个风险收益平衡机制，既要保证盈利又要限制暴利。比如实际市场需求小于预期需求，公共部门应就收益差价进行补偿，如果远远超出预期需求，可以就特许期或价格进行调整。

对于政治风险和法律风险，主要还是加强相关法律法规建设，用制度反腐。私人企业相对于政府部门往往处于弱势地位，应该在立法和项目合同签订两个层面，给予PPP中私人部门切实、合法、有效的保障。

［1］《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（EB）.中国政府网，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.

［2］于本瑞，侯景新，张道政.PPP模式的国内外实践及启示［J］.现代管理科学，2014（8）：15.

［3］张涛涛，袁竞峰，郑晓丹，邓小鹏.PPP模式建设保障房的国际经验与战略选择［J］.建筑经济，2014，35（11）：86-88.

［4］王景森.加拿大保障房PPP模式建设管理经验［J］.中国财政，2014（9）：39-40.

［5］财政部国际司.从国际经验看成功实施PPP项目的关键因素［J］.财税改革，2014：44-45.

［6］刘长宏，沈健荣.PPP模式在医疗保障领域的运用及建议［J］.中国财政，2014：36-37.

［7］贾康，孙洁.运用PPP机制提供保障性住房的建议［J］.经济研究参考，2014（13）：35-39.

［8］孟春，李晓慧，张进锋.我国城市垃圾处理领域的PPP模式创新实践研究［J］.经济研究参考，2014（38）：21-27.

［9］贾康，王泽彩.应对气候变化：PPP模式融资机制研究［J］.地方财政研究，2014（8）：45-51.

（作者单位：上海理工大学管理学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.008